新時(shí)代首都基層協(xié)商民主機(jī)制及制度化建設(shè)研究

姚 蘋

（北京市東城區(qū)社會(huì)主義學(xué)院，北京 100010）

協(xié)商民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主理論的重要內(nèi)容和鮮明特色，推進(jìn)協(xié)商民主就是要找到人民群眾意愿和訴求的最大公約數(shù)。只有堅(jiān)持眾人的事情由眾人商量，才能真正維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益，保障實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。協(xié)商民主不僅影響到治國(guó)理政和重大決策的思路和程序，也影響基層處理社會(huì)問題的基本方法和作風(fēng)?；鶎訁f(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制和體制的完善，對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)和基層社會(huì)治理具有非常重要的意義。

筆者通過座談、訪談、問卷等調(diào)查方式，分析基層協(xié)商民主發(fā)展和實(shí)踐狀況，認(rèn)為各地基層協(xié)商民主過程中遇到的體制和機(jī)制方面的問題是相似的，但是解決對(duì)策和措施方面則有較大的差異性。

一、對(duì)基層協(xié)商民主現(xiàn)狀的概述

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，協(xié)商民主的時(shí)代價(jià)值和社會(huì)功能更加凸顯，尤其是基層協(xié)商民主的開展在國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化過程中，發(fā)揮著推動(dòng)公眾參與、促進(jìn)科學(xué)民主決策的作用。協(xié)商民主也一直是民主實(shí)踐的重要內(nèi)容。

（一）社會(huì)主義協(xié)商民主理論的發(fā)展

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)。從黨的相關(guān)文件可以看出社會(huì)主義協(xié)商民主概念的發(fā)展演變。1991年，江澤民同志在概括“我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種形式”時(shí)提出，“人民內(nèi)部各方面在選舉和投票之前進(jìn)行充分協(xié)商”。2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》中，提出了“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“把政治協(xié)商納入決策程序，就國(guó)家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則”。在《中國(guó)政黨制度》白皮書中，對(duì)協(xié)商民主的內(nèi)涵從基本政治制度的層面提出“選舉民主和協(xié)商民主相結(jié)合，是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)”。在黨的十八大報(bào)告中，確認(rèn)了“協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要實(shí)現(xiàn)形式”，同時(shí)指出了協(xié)商的渠道，提出了“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”的目標(biāo)。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”，并將協(xié)商的渠道擴(kuò)大為5個(gè)，還明確了5種協(xié)商形式，提出了“就重大問題在決策之前和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商”。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制。協(xié)商民主和公共參與、公共決策緊密相關(guān)。其中，公共參與是做出重大決策的第一步程序。習(xí)近平在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上的講話也提出了要堅(jiān)持在決策之前和決策實(shí)施之中開展協(xié)商。2015年中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，其中明確界定了協(xié)商民主的概念，“在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式”，而且還將協(xié)商的渠道擴(kuò)大為7個(gè)。這是黨的歷史上第一份以協(xié)商民主為主題的中央文件，也是“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會(huì)主義協(xié)商民主體系”的基礎(chǔ)性、支柱性改革舉措。此后，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又先后印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》 《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》等配套文件，這標(biāo)志著我國(guó)協(xié)商民主制度體系基本建成。十九大報(bào)告指出，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。”“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利?！边M(jìn)一步明確了協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐。通過黨的這些文件規(guī)定可以看出，社會(huì)主義協(xié)商民主的內(nèi)涵和外延是逐漸豐富和發(fā)展的。

（二）對(duì)于協(xié)商民主的功能認(rèn)識(shí)

如果從選舉民主和協(xié)商民主關(guān)系的視角來認(rèn)識(shí)協(xié)商民主，協(xié)商民主具有獨(dú)特的價(jià)值和功能。習(xí)近平同志講過，人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的。有學(xué)者認(rèn)為，事實(shí)上，不管對(duì)民主怎么分類，如果從環(huán)節(jié)上看，兩個(gè)環(huán)節(jié)都重要，這兩個(gè)環(huán)節(jié)彼此不能缺失。①俞可平：《〈民主與差異：挑戰(zhàn)政治的邊界〉總序》，塞拉·本哈比主編：《民主與差異：挑戰(zhàn)政治的邊界》，黃相懷、嚴(yán)海兵等譯，北京：中央編譯出版社，2009年，第1—3頁(yè)。第一個(gè)環(huán)節(jié)是民主選舉。民主就是人民的統(tǒng)治，而人民對(duì)國(guó)家的統(tǒng)治一般都不是直接的，而是間接的。間接統(tǒng)治就離不開選舉，把最能代表人民利益并真正對(duì)人民負(fù)責(zé)的官員推選出來。第二個(gè)環(huán)節(jié)就是決策，這里面包含了協(xié)商民主。當(dāng)一個(gè)官員被選舉出來后，一定要有一套制度來制約他的權(quán)力，讓他在決策的過程中能夠更多地聽取人民群眾、利益相關(guān)者及有關(guān)專家的意見?？梢?，選舉民主與協(xié)商民主的運(yùn)用和功能發(fā)揮各自側(cè)重于政治過程的不同環(huán)節(jié)，它們既不能相互取代，也不相互排斥。

在大多數(shù)的協(xié)商民主過程中，并不采用票決制，起關(guān)鍵作用的是能否影響到?jīng)Q策者的價(jià)值偏好和理性偏好，這是協(xié)商民主和選舉民主的重要區(qū)別。一人一票的票決制主要是適用于選舉民主，因此，選舉民主存在助長(zhǎng)民粹主義的風(fēng)險(xiǎn)，而協(xié)商民主能降低這種風(fēng)險(xiǎn)。有人將健全協(xié)商民主平臺(tái)視為網(wǎng)絡(luò)民粹主義的治理對(duì)策之一；①曾豪杰：《我國(guó)網(wǎng)絡(luò)民粹主義規(guī)律及其治理》，《理論月刊》2017年第6期，第138—142頁(yè)。還有人主張為網(wǎng)絡(luò)民主開辟通道，將民粹主義的非理性政治參與整合進(jìn)有序的民主協(xié)商軌道②劉小龍：《當(dāng)前中國(guó)網(wǎng)絡(luò)民粹主義思潮的演進(jìn)態(tài)勢(shì)及其治理》，《探索》2017年第4期，第48—56頁(yè)。。

（三）基層協(xié)商民主內(nèi)涵的界定

2012年黨的文件第一次明確提出“基層協(xié)商民主”這個(gè)概念。目前，學(xué)界對(duì)于基層協(xié)商民主沒有統(tǒng)一的定義，對(duì)于其中的“基層”界定也存在一定的分歧，有人認(rèn)為基層是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和行政村、社區(qū)以及企事業(yè)單位的自治領(lǐng)域；也有人認(rèn)為基層從行政級(jí)別角度來界定，指的縣級(jí)以下。筆者認(rèn)為縣鄉(xiāng)兩級(jí)的民主協(xié)商都屬于基層協(xié)商民主的范疇。在《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中，中央明確劃定了基層民主協(xié)商的范圍，將基層界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，行政村、社區(qū)，企事業(yè)單位和社會(huì)組織。有學(xué)者曾給基層協(xié)商民主的概念做了界定，如黃國(guó)華等人認(rèn)為“基層協(xié)商民主是各級(jí)黨委政府在決策前與決策實(shí)施中，就涉及基層民眾切身利益的重大問題與實(shí)際問題，與區(qū)市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等社會(huì)范圍內(nèi)的村民、居民、企事業(yè)單位職工及社會(huì)組織進(jìn)行的民主協(xié)商，以及基層民眾之間的相互協(xié)商”③黃國(guó)華、吳碧君、王小明：《社會(huì)主義協(xié)商民主體系視域下的基層協(xié)商民主研究》，《重慶社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期，第25—29頁(yè)。。筆者認(rèn)為這個(gè)界定比較準(zhǔn)確和全面。

十八大以來，首都基層協(xié)商民主實(shí)踐模式在不斷地探索和創(chuàng)新，比如：北京東城區(qū)的“前門議事廳”、石景山區(qū)“魯谷社區(qū)街道管理體制創(chuàng)新”、朝陽(yáng)區(qū)“黨政群共商共治工程”，普遍采取對(duì)話、磋商、討論、聽證、交流、溝通、商議、辯論、爭(zhēng)論等協(xié)商民主形式，積極引導(dǎo)公民參與，在各街、鄉(xiāng)、社區(qū)（村）設(shè)立“問政、問需、問計(jì)于民”的常態(tài)化黨政群共商共治工程議事協(xié)商平臺(tái)，組織政府、社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)單位、居民等各類社會(huì)治理主體，針對(duì)社區(qū)治理問題或需求，共同協(xié)商、共同參與、共同解決問題，都是嘗試構(gòu)建一種基于現(xiàn)有治理格局基礎(chǔ)之上的協(xié)作共治機(jī)制。

（四）基層協(xié)商民主的重要意義

習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層，要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商?！雹芰?xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月22日，第1版?；鶎訁f(xié)商民主的主體是利益相關(guān)方的廣泛社會(huì)公眾，它的目標(biāo)是公共參與和利益協(xié)調(diào)，但它與統(tǒng)一戰(zhàn)線的核心理念高度契合，都是尋求最大公約數(shù)。⑤楊衛(wèi)敏：《論習(xí)近平新時(shí)代大統(tǒng)戰(zhàn)戰(zhàn)略思維》，《統(tǒng)戰(zhàn)理論與實(shí)踐》2019年第1期，第4—18頁(yè)基層協(xié)商民主的功能和意義在于：可以聽到不同聲音，達(dá)成共識(shí)，保障決策的合法性和科學(xué)性，有效維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，發(fā)揮“社會(huì)減壓閥”的作用；可以暢通不同社會(huì)階層的利益訴求進(jìn)入公共討論平臺(tái)的渠道，降低社會(huì)治理成本；可以形成公眾參與治理的機(jī)制，有效克服公眾在國(guó)家政治生活和社會(huì)治理中“知情難、表達(dá)難、參與難、監(jiān)督難”的弊端；可以凝聚全體社會(huì)成員推進(jìn)政治體制改革的共識(shí)。

二、新時(shí)代首都基層協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制和制度化建設(shè)中存在的制約因素

我國(guó)的基層協(xié)商民主的建設(shè)和發(fā)展處于探索和試驗(yàn)階段，各個(gè)地方?jīng)]有統(tǒng)一的模式和程序。北京作為首都，政治穩(wěn)定是優(yōu)先考慮的因素，在協(xié)商民主實(shí)踐方面受到一定的制約，協(xié)商體制和機(jī)制還存在不夠完善之處。當(dāng)前，基層協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制主要包括五個(gè)環(huán)節(jié)：利益訴求表達(dá)機(jī)制、議題確立機(jī)制、協(xié)商討論機(jī)制、形成決策機(jī)制、轉(zhuǎn)化決策反饋機(jī)制等。筆者認(rèn)為，基層協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制和制度化建設(shè)中主要存在以下問題。

（一）利益表達(dá)機(jī)制不夠順暢

在當(dāng)前利益多元化的社會(huì)，不同階層的利益訴求間存在一定的差異。存在差異就需要協(xié)商，協(xié)商是不同觀點(diǎn)的合理表達(dá)，目前基層協(xié)商民主存在的困境是利益表達(dá)機(jī)制不夠順暢，有被動(dòng)化、封閉化、碎片化的現(xiàn)象，存在著誘導(dǎo)性協(xié)商、象征性協(xié)商、掌控性協(xié)商、博弈性協(xié)商等情況，在很大程度上影響了社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.公共理性不足

單一理性的協(xié)商民主理論的代表人物羅爾斯認(rèn)為：在公共協(xié)商過程中僅僅存在著一個(gè)統(tǒng)一的達(dá)成共識(shí)的公共理性，它主導(dǎo)著整個(gè)協(xié)商過程及其結(jié)果。羅爾斯在《公共理性觀念新探》中對(duì)公共理性進(jìn)行了解釋，“所謂公共理性就是指各種政治主體（包括公民、各類社團(tuán)和政府組織等）以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社會(huì)這樣一個(gè)持久存在的合作體系之中，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行充分合作，以產(chǎn)生公共的、可以預(yù)期的共治效果的能力?！雹貸ohn Rawls，“The Idea of Public Reason Revisited”，The University of Chicago Law Review，Vol.64，No.3（Summer，1997），pp.765-807.有參與者認(rèn)為最大的公共理性是合乎政府和黨委的決策預(yù)期，這就過分強(qiáng)調(diào)了作為有限理性的政府發(fā)揮的作用，而很大程度上忽視了來自社會(huì)各個(gè)方面廣大人民群眾的聲音，從而壓抑或掩蓋了真實(shí)的表達(dá)和訴求。

2.社會(huì)尚缺乏公民社會(huì)氛圍

公民社會(huì)是指圍繞共同的利益、目的和價(jià)值上的非強(qiáng)制性的行為集體。社會(huì)成員基于共同利益與信仰而自愿結(jié)成的非政府、非營(yíng)利的社會(huì)組織，具有非政府性和非營(yíng)利性的兩個(gè)特點(diǎn)。社會(huì)組織力量弱小導(dǎo)致缺乏“集體發(fā)聲”機(jī)制，弱勢(shì)群體由于個(gè)體分散、力量弱小，在公共空間對(duì)于公共事務(wù)缺乏社會(huì)關(guān)注和參與，而這些社會(huì)力量的民主政治參與目前還缺乏制度化的渠道和途徑。

（二）議題的選擇缺乏一定的聚焦性和代表性

開展基層民主協(xié)商的前提條件是在收集民情民意的基礎(chǔ)上聚焦民意來確定協(xié)商議題，使涉及群眾切身利益的實(shí)際問題可以進(jìn)入到協(xié)商議程進(jìn)而對(duì)公共決策的制定產(chǎn)生影響。但是，實(shí)踐中有些議題與民眾實(shí)際生活關(guān)聯(lián)度不大，導(dǎo)致其參與熱情不足，影響了協(xié)商的效果；還有些議題的覆蓋面窄，公共性不強(qiáng)，沒有協(xié)商價(jià)值。

1.議題的代表性不足

誰(shuí)能代表群眾提出議題？關(guān)于代表和被代表的問題涉及到民主性和正當(dāng)性。由于受時(shí)間、空間、規(guī)模和技術(shù)手段等限制，不能使所有利益相關(guān)者都參加協(xié)商民主，只能一部分人進(jìn)入?yún)f(xié)商程序，而一部分人被排除在外，這必然會(huì)影響議題的代表性。規(guī)模越大的協(xié)商性會(huì)議，所談?wù)摰淖h題越復(fù)雜重大，所要求的代表性越高，反之亦然。如何突破種種限制，在實(shí)踐中提高議題的代表性，也是當(dāng)前基層協(xié)商民主亟需解決的問題。

2.缺乏高效便民的議題提交平臺(tái)

如果公眾有議題，向誰(shuí)提交能夠得到關(guān)注和解決？當(dāng)前，各個(gè)地方都有各自的熱線電話、信箱、公共電子郵箱、接待窗口、居民論壇、政府部門網(wǎng)站領(lǐng)導(dǎo)留言板、民情懇談會(huì)等形式來受理訴求，但是，有些訴求沒有掛牌銷號(hào)制度和督辦機(jī)制，沒有問責(zé)和考核機(jī)制，無人回應(yīng)，得不到解決和處理。

（三）協(xié)商主體之間不平等導(dǎo)致協(xié)商討論不夠深入充分

1.有效參與水平較低

實(shí)踐中，協(xié)商民主的組織者一方一般是政府部門、政黨團(tuán)體、政治性團(tuán)體，參與主體一方則是利益相關(guān)的廣大民眾。協(xié)商既要調(diào)整政府和民眾之間的關(guān)系，也要調(diào)和有利益分歧的民眾之間的矛盾。如浙江溫嶺的民主懇談是宣傳部牽頭推進(jìn)的，四川成都的基層協(xié)商民主探索是由統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭負(fù)責(zé)的。2015年中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》中明確指出，“民政部門要會(huì)同組織等有關(guān)部門認(rèn)真做好協(xié)商工作的指導(dǎo)和督促落實(shí)”，至此以后，民政部門作為牽頭部門較為常見。筆者所調(diào)研的雨兒胡同30號(hào)院的公共空間布局討論會(huì)是由民政部門牽頭的。

從基層群眾參與公共管理和社會(huì)治理實(shí)踐的情況來看，其民主意識(shí)、參與意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)以及參與能力是參差不齊的。部分群眾認(rèn)為無論參與與否都不能影響和改變決策結(jié)果，持“參與無效論”；還有一部分群眾表現(xiàn)出了較高的政治參與熱情和意愿，但是有效參與的水平較低，往往出現(xiàn)“有參與、無協(xié)商”的局面。另外，基層實(shí)踐中協(xié)商形式單一，通常是所謂的“座談會(huì)”，會(huì)出現(xiàn)議而不決，久拖不決等情形。此外，目前參加協(xié)商的群體主要是退休人員、家庭主婦、自由職業(yè)者等，年輕人、上班族、新市民等群體往往無暇參加，因而難以發(fā)表意見和建議，沒有話語(yǔ)權(quán)，自然也就失去了參加協(xié)商的動(dòng)力。

2.協(xié)商的包容性不足

基層協(xié)商的組織方主要是政府部門、政黨團(tuán)體、政治性團(tuán)體、基層自治組織，協(xié)商的參與者或是社會(huì)地位較高、德高望重的專家，或是律師、企業(yè)家等社會(huì)精英，而處于弱勢(shì)地位的外來務(wù)工者等群體難以參與協(xié)商，即便他們中的少數(shù)人參與了協(xié)商，往往也變成一種“沉默式缺席”，使得他們對(duì)協(xié)商結(jié)果產(chǎn)生不了太大影響，他們的權(quán)利也無法得到保障，這反映了基層民主協(xié)商包容性不足的問題。

（四）基層協(xié)商民主在沒有積極引導(dǎo)的情況下容易演變成精英式民主

參加民主協(xié)商的代表的產(chǎn)生方式，實(shí)踐中有自愿報(bào)名制、隨機(jī)抽簽制、定額邀請(qǐng)制和選舉制等。這些代表的產(chǎn)生方式各有優(yōu)缺點(diǎn)，筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)很多地方在基層協(xié)商民主的實(shí)踐中實(shí)際上是綜合采取以上幾種方式，既有指定人選（邀請(qǐng)制），也有自愿報(bào)名、投票選舉產(chǎn)生的代表。無論是哪種產(chǎn)生方式，如果缺乏積極引導(dǎo)，都容易讓基層協(xié)商民主走向精英式民主的方向。

1.精英階層和普通民眾之間的不平等博弈

政治參與的過程，也是吸納精英的過程。精英階層在參與活動(dòng)的過程中總會(huì)逐漸顯現(xiàn)出來，在現(xiàn)實(shí)輿論場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)輿論中都遵循這樣的規(guī)律。在協(xié)商過程中，協(xié)商話語(yǔ)權(quán)容易被政治精英階層所掌控。協(xié)商民主需要付出社會(huì)成本，包括時(shí)間成本、組織成本、人力成本、培訓(xùn)成本以及誤工成本等等，尤其需要協(xié)商主體持續(xù)、不間斷的參與，而且進(jìn)行充分多回合討論。因此對(duì)于參與者而言，只有既對(duì)公共事務(wù)有政治參與熱情，又有閑暇精力不需要忙于生計(jì)的人才能勝任。而精英階層和普通大眾在對(duì)相關(guān)資源的獲取和占有等方面具有較強(qiáng)的不對(duì)稱性。

2.精英階層享有“話語(yǔ)權(quán)優(yōu)勢(shì)”

在各層次的協(xié)商過程中，協(xié)商的話語(yǔ)權(quán)很容易集中到政治精英階層手中，這是政治精英階層天然的優(yōu)勢(shì)。在民主協(xié)商過程中，普通民眾在與意見分歧者溝通交流對(duì)話的過程中，容易因信息不對(duì)稱等因素陷入“自說自話”而被忽視或者輕視，這導(dǎo)致廣大的弱勢(shì)群體（如農(nóng)民、農(nóng)民工等）容易被邊緣化，成為沉默的大多數(shù)。相反，精英階層在自由發(fā)言階段，能夠多次頻繁發(fā)言，主動(dòng)引導(dǎo)話語(yǔ)主題，導(dǎo)向其關(guān)注的問題核心，其他人難于置喙。所以說，以精英階層為核心的基層協(xié)商并不是真正的協(xié)商民主。一旦協(xié)商民主變成精英式民主，也就背離了其初衷。這一點(diǎn)和政黨協(xié)商不同，政黨協(xié)商的重點(diǎn)應(yīng)放在精英層面，其主要任務(wù)是團(tuán)結(jié)和吸納執(zhí)政黨以外的各方面社會(huì)精英。①陳家剛：《政黨協(xié)商：內(nèi)涵、特征和價(jià)值》，《學(xué)習(xí)與探索》2019年第6期，第50—56頁(yè)。

（五）協(xié)商與決策存在分離和脫節(jié)的問題

1.協(xié)商民主缺乏長(zhǎng)效化、規(guī)范化的常態(tài)機(jī)制

從地方實(shí)踐來看，協(xié)商民主為社會(huì)各方面搭建了溝通對(duì)話、談判磋商的平臺(tái)，基層協(xié)商民主的直接推動(dòng)力來自于國(guó)家（行政）權(quán)力，與地方領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)識(shí)、精力、判斷和能力密切相關(guān)，存在著“上熱下冷”現(xiàn)象。因此，一旦領(lǐng)導(dǎo)換屆或者調(diào)任，就使得協(xié)商民主模式不可持續(xù)。而且，基層的協(xié)商民主具有隨意性、碎片化、分散性的特點(diǎn)，缺乏長(zhǎng)效化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的常態(tài)機(jī)制。

2.協(xié)商與決策的脫節(jié)

筆者在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，各地還普遍存在協(xié)商和決策之間脫節(jié)，有“說了不算，算了不說”的“兩張皮”現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了基層民主協(xié)商的發(fā)展進(jìn)程。經(jīng)過協(xié)商后產(chǎn)生的結(jié)論是民意的聚集，雖然它不像人大議案建議、政協(xié)提案那樣具有法定的效力，但是對(duì)于決策機(jī)關(guān)來說，這種意見和建議是支撐決策的民主性和合法性的因子。因此，必須考慮如何將這種協(xié)商成果與正式的制度安排有效銜接起來。這種銜接一方面需要協(xié)商組織方在決策之前就及時(shí)將協(xié)商結(jié)果轉(zhuǎn)化為政府的決策參考，另一方面也需要政策制定機(jī)關(guān)公開地對(duì)協(xié)商所產(chǎn)生的結(jié)論作出響應(yīng)，對(duì)于意見建議是否采納，采納之后將如何轉(zhuǎn)化都應(yīng)有明確的反饋。

（六）缺乏對(duì)基層協(xié)商民主效果科學(xué)、成熟的評(píng)價(jià)體系

十八大以來，基層協(xié)商民主實(shí)踐有了許多突破、創(chuàng)新和發(fā)展。各地通過座談、討論、聽證、辯論等形式開展協(xié)商，廣開言路、廣聚民智。但是，目前對(duì)于各地推進(jìn)協(xié)商民主的效果，暫時(shí)還沒有一個(gè)科學(xué)、成熟的評(píng)價(jià)體系，因此無法衡量和比較不同地方的協(xié)商民主實(shí)施效果；對(duì)于各地公民作為參與主體的協(xié)商過程和協(xié)商內(nèi)容，也無法做定性量化和橫向比較。

三、基層協(xié)商民主制度機(jī)制優(yōu)化探析

基層協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制主要圍繞五個(gè)方面，包括在哪里協(xié)商（組織形式和平臺(tái)）、誰(shuí)來協(xié)商（協(xié)商成員的產(chǎn)生）、協(xié)商什么（協(xié)商議題的產(chǎn)生）、如何協(xié)商（協(xié)商程序的確定）、協(xié)商結(jié)果如何運(yùn)用（協(xié)商和決策的關(guān)系）等環(huán)節(jié)。②李德虎：《走出基層協(xié)商民主發(fā)展的瓶頸》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2016年03月24日，第A4版。理順協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)該從這幾個(gè)環(huán)節(jié)切入。創(chuàng)新和完善協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制和體制是推動(dòng)基層協(xié)商民主建設(shè)的重點(diǎn)，也是保證人民享有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要保障。筆者認(rèn)為，協(xié)商民主制度機(jī)制的優(yōu)化主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。

（一）建立“下情上達(dá)”的利益表達(dá)機(jī)制

在現(xiàn)實(shí)中，自上而下“政策”的傳導(dǎo)和執(zhí)行，比自下而上的“下情上達(dá)”更加容易。“下情上達(dá)”傳導(dǎo)到?jīng)Q策層和領(lǐng)導(dǎo)層的過程，會(huì)逐漸衰減。因此，如何以開拓創(chuàng)新的思維，綜合運(yùn)用各種技術(shù)手段，建立切實(shí)有效的“下情上達(dá)”利益表達(dá)機(jī)制，是當(dāng)下急需解決的問題。

1.運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)等大數(shù)據(jù)手段采集、搜集和聚焦公眾的訴求

目前，在北京開展的12345電話熱線，接訴即辦，“民有所呼，我有所應(yīng)”，政府基層工作人員普遍反映壓力極大，但群眾滿意度極高，還榮獲2019年最佳服務(wù)案例獎(jiǎng)及2019年度大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新示范獎(jiǎng)。此外，北京很多基層社區(qū)在每棟樓或者每個(gè)樓門建一個(gè)微信群，居民可以隨時(shí)表達(dá)利益訴求，由基層管理人員搜集上報(bào)居民的訴求。目前，運(yùn)用技術(shù)手段，能夠建設(shè)起覆蓋到主流網(wǎng)絡(luò)、政務(wù)微博、微信app及小程序的統(tǒng)一互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。同理，這些技術(shù)手段也可以運(yùn)用于協(xié)商民主領(lǐng)域，實(shí)時(shí)搜集和聚焦群眾的訴求，形成有公共價(jià)值的議題。

2.考慮協(xié)商民主的非制度化因素的影響，培育協(xié)商性公民文化

雖然我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)確立和實(shí)施多年，社會(huì)主義民主政治得到發(fā)展，為培育公民文化提供了社會(huì)基礎(chǔ)。但是，培育公民文化不是自然而然的過程。協(xié)商民主的主體多元化要求公民社會(huì)及其公民文化的充分發(fā)育，一是社會(huì)組織（NGO組織）的發(fā)展壯大，發(fā)揮獨(dú)立的第三方的作用，行業(yè)組織、互助組織等集體發(fā)聲維權(quán)，如北京崇西社區(qū)為了解決“停車難”問題，成立了停車自管委員會(huì)，代表業(yè)主和政府市政部門磋商，在停車資源有限的情況下，合理分配停車位。二是公民自身民主意識(shí)、參與意識(shí)和政治參與能力不斷增強(qiáng)，培養(yǎng)協(xié)商民主思維，聽取不同聲音，形成平等和包容的理念，遵守協(xié)商的規(guī)則，尊重和接受協(xié)商的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)共治共享的和諧共贏。

（二）建立重大議題的甄別機(jī)制

受時(shí)間、精力和經(jīng)濟(jì)預(yù)算等因素制約，讓所有的公共議題都進(jìn)入?yún)f(xié)商民主的領(lǐng)域并不現(xiàn)實(shí)，只有重大議題能進(jìn)入?yún)f(xié)商民主的程序。因此，應(yīng)當(dāng)建立重大議題的篩選和甄別機(jī)制，提高協(xié)商民主的效率，防止無實(shí)際“公共價(jià)值”的議題進(jìn)入民主協(xié)商程序。還可建立重大議題分類制度并進(jìn)行評(píng)估，例如，可以將議題分為公共財(cái)政預(yù)算類、共建發(fā)展類、公共決策類、民生保障類、環(huán)境物業(yè)類、公益類、突發(fā)事件類、矛盾化解類、安全管理類等等，按照輕重緩急給予評(píng)估和排序。

（三）建立協(xié)商參與者的遴選機(jī)制與更替機(jī)制

對(duì)于協(xié)商參與者的選擇是決定協(xié)商民主質(zhì)量的關(guān)鍵因素，選擇的方式有自愿報(bào)名，隨機(jī)抽樣，組織者指定等。一般而論，不同年齡構(gòu)成、知識(shí)構(gòu)成、行業(yè)構(gòu)成、收入構(gòu)成的參與者會(huì)協(xié)商出不同的方案結(jié)果。因此，應(yīng)當(dāng)建立協(xié)商參與者的遴選機(jī)制與更替機(jī)制，確保參與者具有廣泛的代表性。另外，協(xié)商民主是比較強(qiáng)調(diào)過程和程序的民主形式，選擇協(xié)商會(huì)議的主持人也很重要，一般應(yīng)選擇獨(dú)立的第三方擔(dān)任主持人，主持人一般不發(fā)表個(gè)人觀點(diǎn)，不能帶有傾向性，還需要有豐富的經(jīng)驗(yàn)來掌控協(xié)商的進(jìn)程，應(yīng)付各種突發(fā)的狀況，糾偏跑題的參與者，引導(dǎo)和歸納焦點(diǎn)問題，控制會(huì)議的時(shí)間和節(jié)奏，有效引導(dǎo)議題，給每個(gè)人（組）平等的發(fā)言機(jī)會(huì)。

（四）規(guī)范現(xiàn)有的協(xié)商民主形式，強(qiáng)化民主監(jiān)督機(jī)制

十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建網(wǎng)上網(wǎng)下同心圓”①習(xí)近平：《習(xí)近平出席全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會(huì)議并發(fā)表重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年4月22日，第1版。。讓民眾享有知情權(quán)是進(jìn)行民主監(jiān)督的前提條件，要不斷創(chuàng)新協(xié)商的形式，對(duì)聽證會(huì)、懇談會(huì)、辯論會(huì)、議事會(huì)、市民論壇等協(xié)商現(xiàn)場(chǎng)可以采用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)直播的方式，加大信息公開的力度。但是，出于對(duì)多方面原因的綜合考慮，北京東城區(qū)目前還沒有對(duì)社區(qū)協(xié)商現(xiàn)場(chǎng)采取網(wǎng)絡(luò)直播的形式。

1.提高協(xié)商結(jié)果的被采納度

隨著實(shí)踐的發(fā)展，協(xié)商和決策相互分離的問題逐漸凸顯出來，主要原因是有些地方重視協(xié)商過程而輕視協(xié)商結(jié)果的應(yīng)用，直接影響了民眾參與的積極性和協(xié)商的成效。協(xié)商民主不是“自?shī)首詷贰保仨氂绊懞蛻?yīng)用于決策。對(duì)于重大決策，應(yīng)該堅(jiān)持“不協(xié)商不決策、先協(xié)商后決策”的原則。對(duì)于協(xié)商結(jié)果落實(shí)和轉(zhuǎn)化的監(jiān)督指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)納入民主協(xié)商的評(píng)估體系。對(duì)于基層協(xié)商民主“作秀”走形式負(fù)有直接責(zé)任的有關(guān)組織和人員，要根據(jù)問責(zé)制度對(duì)其進(jìn)行問責(zé)。

2.建立信息公開透明機(jī)制

基層協(xié)商民主需要與政務(wù)公開、黨務(wù)公開、社（村）務(wù)公開相結(jié)合。陽(yáng)光是最好的防腐劑，協(xié)商民主全過程應(yīng)該及時(shí)公開，使得“暗箱操作”沒有存在的土壤和空間。與此同時(shí)，也要注意杜絕“虛假公開”、“應(yīng)付式公開”。

（五）適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，創(chuàng)新和完善協(xié)商的運(yùn)行機(jī)制

基層協(xié)商民主實(shí)踐的時(shí)間還不長(zhǎng)，需要和已有的制度進(jìn)行有效的銜接配合，構(gòu)成上下聯(lián)動(dòng)、多方參與的立體協(xié)商格局，而不是孤立地“為協(xié)商而協(xié)商”，這樣才能減少阻力，形成政策合力。

1.注重多種協(xié)商渠道的銜接配合

我國(guó)的協(xié)商民主體系包括政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商，這七種協(xié)商渠道在推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展中各有優(yōu)勢(shì)。除了人民政協(xié)是專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著經(jīng)常性的協(xié)商任務(wù)，其他協(xié)商渠道屬于非專門性的，當(dāng)前亟需重點(diǎn)加強(qiáng)七種協(xié)商渠道的銜接?？梢蕴岢凸膭?lì)基層人大代表、政協(xié)委員等以個(gè)人身份參加所在行業(yè)系統(tǒng)或者居住區(qū)域等有聯(lián)絡(luò)的社會(huì)協(xié)商對(duì)話會(huì)，以觀察員的身份參與基層協(xié)商，旁聽而不表決，從而把基層協(xié)商民主形成的共識(shí)，通過提案、議案、民主黨派的調(diào)研報(bào)告、建議等方式及時(shí)反映到人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、政黨協(xié)商和其他協(xié)商系統(tǒng)中去，從而增強(qiáng)基層協(xié)商民主的系統(tǒng)性和輻射性，發(fā)揮基層協(xié)商民主在協(xié)商民主體系中的基礎(chǔ)性作用。如筆者調(diào)研的萬國(guó)城社區(qū)，物業(yè)經(jīng)理同時(shí)是區(qū)人大代表，積極參與所在社區(qū)的基層協(xié)商事務(wù)。

2.采取豐富多樣的基層協(xié)商形式

不斷規(guī)范和完善現(xiàn)有的協(xié)商民主形式，適應(yīng)實(shí)踐的需要和時(shí)代的發(fā)展，不斷創(chuàng)新協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制。例如，可探索“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代背景下的基層協(xié)商，利用新技術(shù)搭建多元主體協(xié)商對(duì)話新平臺(tái)，提高協(xié)商時(shí)效性和實(shí)效性，擴(kuò)大協(xié)商覆蓋面。

3.把協(xié)商民主嵌入基層群眾自治制度

協(xié)商民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要形式，要在政治體制改革進(jìn)程中不斷推進(jìn)協(xié)商民主，把基層協(xié)商民主嵌入到基層群眾自治制度之中，形成共商、共治、共議、共建、共享的格局。在此，協(xié)商民主可以理解為一種漸進(jìn)式民主改革的過程，在協(xié)商的過程中培育公民的公共參與精神，提升其自治的意識(shí)和能力。因此，在基層協(xié)商民主的實(shí)踐中應(yīng)堅(jiān)持群眾路線，使協(xié)商民主成為“凡事能商量、凡事好商量”聯(lián)系群眾的重要形式和組織平臺(tái)。

（六）建立科學(xué)合理的綜合評(píng)價(jià)機(jī)制

一般來說，評(píng)估內(nèi)容包括：議題重要程度、協(xié)商程序、部門溝通、公共參與度、決策轉(zhuǎn)化程度等方面，建立以公開性、包容性、開放性、實(shí)效性等為指標(biāo)的基層協(xié)商民主評(píng)估體系，尤其是把對(duì)于異議的尊重程度作為協(xié)商質(zhì)量的評(píng)價(jià)指標(biāo)之一。評(píng)估形式包括內(nèi)部評(píng)估（自評(píng)）和外部第三方評(píng)估（他評(píng)）。通常來說，引入第三方評(píng)估有利于對(duì)協(xié)商民主效果做出客觀、準(zhǔn)確、公正的評(píng)估，進(jìn)而將評(píng)估結(jié)果反饋給組織和牽頭部門。經(jīng)過幾輪評(píng)估之后，可以將評(píng)估指標(biāo)體系內(nèi)化為日常的工作細(xì)則，從而進(jìn)一步提升協(xié)商民主的質(zhì)量和效率。從2017年起，山東省政協(xié)委托山東師范大學(xué)所轄評(píng)估研究院對(duì)政協(xié)協(xié)商進(jìn)行考核和評(píng)估，細(xì)化到10個(gè)項(xiàng)目，40余項(xiàng)指標(biāo)，設(shè)計(jì)了“千分制評(píng)估量化指標(biāo)體系”，力求做到無差異評(píng)估，值得參考和借鑒。

總之，協(xié)商民主的要旨是通過廣泛的民主協(xié)商來保證和支持人民當(dāng)家做主，首先應(yīng)當(dāng)明確基層協(xié)商民主的定位，其次是構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會(huì)主義基層協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制和制度，最后是形成完整、多樣、生動(dòng)的基層民主實(shí)踐。