政黨功能視角下新型政黨制度效能提升路徑探析

王曉琎

（陜西社會(huì)主義學(xué)院，陜西西安 710061）

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度在70多年的社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中彰顯出獨(dú)特的政治優(yōu)勢(shì)，為治國理政提供了強(qiáng)勁的制度動(dòng)力。但站在新時(shí)代的歷史方位上，面對(duì)百年未有之大變局和國內(nèi)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提升政黨制度效能，更充分地發(fā)揮新型政黨制度的優(yōu)勢(shì)成為新時(shí)代的重大課題。政黨制度本質(zhì)上是政黨能夠切實(shí)履行功能的體制機(jī)制。因此，從中國政治格局中各政黨角色的功能出發(fā)，設(shè)計(jì)構(gòu)建政黨優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作分工的高效化體制機(jī)制，是提升新型政黨制度效能的必要途徑。

一、新型政黨制度框架中政黨功能分析的缺失

政黨功能是政黨政治學(xué)研究的重要概念。它與政黨職能表示政黨在應(yīng)然狀態(tài)下主觀設(shè)定的目標(biāo)、意向不同，是指政黨在現(xiàn)實(shí)的政治生活中呈現(xiàn)出的效用、作用。它是政黨內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)作用于外部社會(huì)政治環(huán)境的客觀產(chǎn)物。由于政黨功能具有復(fù)雜性、具體性，現(xiàn)有的政黨功能研究大多強(qiáng)調(diào)排除歷史和國別等因素，以政黨功能的一般性為研究對(duì)象。西方學(xué)者或高度概括或具體細(xì)化政黨功能。如巴特利尼和彼得·梅爾將政黨功能分為代表性功能和程序性或制度性功能。①周建勇：《現(xiàn)代社會(huì)中的政黨：基本功能與演進(jìn)趨勢(shì)》，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》2016年第6期，第83—91頁。而美國政治學(xué)者理查德·岡瑟和拉里· 戴蒙德認(rèn)為政黨有七種功能：候選人提名、選舉動(dòng)員、議題構(gòu)造、社會(huì)代表、利益整合、形成和支持政府、社會(huì)整合。①［美］理查德·岡瑟，拉里·戴蒙德：《政黨與民主》，徐琳，譯，上海人民出版社，2012年，第8—9頁。國內(nèi)學(xué)者中，王長(zhǎng)江在對(duì)西方政黨功能研究的分析基礎(chǔ)上，概括出政黨的普遍性功能為利益表達(dá)功能、利益綜合功能、政治錄用功能、政治社會(huì)化功能。②王長(zhǎng)江：《政黨論》，北京：人民出版社，2009年，第46—47頁。周淑真從一般意義上把政黨在政治生活中的作用概括為利益表達(dá)與利益整合功能、綱領(lǐng)和政策制定功能、政治生活化和政治動(dòng)員功能、政治精英的培養(yǎng)與錄用功能。③周淑真：《政黨政治學(xué)》，北京：人民出版社，2011年，第196頁。柴寶勇認(rèn)為當(dāng)代政黨承擔(dān)著利益的代表、制定政策、實(shí)現(xiàn)政治理想、甄選和培植政治人才、組織和監(jiān)督政府、政治社會(huì)化、政治發(fā)展、政治穩(wěn)定、政治協(xié)商9種功能。④柴寶勇：《政黨功能：涵義與內(nèi)在邏輯》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2011年第3期，第64—68頁。

國內(nèi)對(duì)中國政黨的功能研究還有待進(jìn)一步深化，目前對(duì)中國共產(chǎn)黨的功能研究較多，如張瑋、周建勇總結(jié)出中國共產(chǎn)黨具有整體性利益表達(dá)、延續(xù)性政策制定、多元化精英培養(yǎng)、集中性社會(huì)化四大功能。⑤張瑋、周建勇：《政黨基本功能視角下中國共產(chǎn)黨的功能分析及其啟示》，《貴陽市委黨校學(xué)報(bào)》2016年第12期，第15—20頁。對(duì)民主黨派的功能研究相對(duì)較少，通過知網(wǎng)檢索，以參政黨或民主黨派功能為篇目主題的相關(guān)文獻(xiàn)不過數(shù)十篇，如《民主黨派與公眾知識(shí)分子——對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國民主黨派結(jié)構(gòu)、特性與功能的社會(huì)學(xué)思考》（王磊，2001），《論民主黨派的政治參與功能與自身建設(shè)》（但彥錚，2007），《參政黨功能的歷史考察》（任世紅，2008），《參政黨政黨功能與中國政黨制度的民主價(jià)值》（齊春雷，2010），《多元社會(huì)與民主黨派的社會(huì)整合功能》（黃天柱，2011），《參政黨社會(huì)功能開發(fā)的途徑探析》（鄭憲、趙劍云，2012），《參政黨的社會(huì)功能探析——以國家—政黨—社會(huì)關(guān)系為分析框架》（邱永文，2013），《民主黨派社會(huì)功能的三維分析》（許奕鋒，2013），《加強(qiáng)和完善民主黨派的政治參與功能》（陳立明、程芳，2013），《政治發(fā)展視域下民主黨派的利益表達(dá)功能研究》（王剛，2013），《民主黨派與智庫的功能區(qū)分及聯(lián)結(jié)》（任世紅，2016），《團(tuán)體提案視野下民主黨派的利益代表功能探析》（黃天柱，2017）等。專著、論文集也僅有寥寥數(shù)本，例如蔣學(xué)基、黃天柱等主編的《參政黨的社會(huì)基礎(chǔ)與社會(huì)功能》，張惠康主編《參政黨功能和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀》等。

不可否認(rèn)的是，中國的政黨既有現(xiàn)代政黨的共性，又有不同于西方政黨的個(gè)性。中國共產(chǎn)黨既是世界上最大的執(zhí)政黨，又是中國的領(lǐng)導(dǎo)黨，還是“帶領(lǐng)人民建設(shè)新世界的革命黨”⑥辛鳴：《永遠(yuǎn)保持共產(chǎn)黨人的革命精神》，《光明日?qǐng)?bào)》2018年3月1日第5版。。中國的八個(gè)民主黨派是世界上獨(dú)有的參政黨，它們既不同于西方的反對(duì)黨或在野黨，也不同于聯(lián)合執(zhí)政黨，是接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、與中國共產(chǎn)黨親密合作的友黨。中國特殊的政黨制度決定了中國共產(chǎn)黨和民主黨派既要有現(xiàn)代政黨的普遍性功能，更要有“領(lǐng)導(dǎo)—合作、執(zhí)政——參政”構(gòu)架下的特殊功能。深入分析新型政黨制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮對(duì)政黨功能的新要求，才能真正弄清楚新型政黨制度的實(shí)現(xiàn)路徑。筆者將結(jié)合新型政黨制度的應(yīng)有優(yōu)勢(shì)，探討與之相適應(yīng)的政黨功能，充分考慮新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化的特點(diǎn)，提出有效提升制度效能的可能路徑。

二、新型政黨制度對(duì)政黨主體的功能要求

“新型政黨制度”是新時(shí)代以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對(duì)中國特色社會(huì)主義政黨制度做出的重大價(jià)值判斷?！叭齻€(gè)新”和“三個(gè)有效避免”既是對(duì)70年來政黨制度運(yùn)行實(shí)踐的高度理論概括，又為政黨制度的建設(shè)和完善指明了方向、確立了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。習(xí)近平總書記從利益表達(dá)、合作本質(zhì)、制度化效果三個(gè)方面指出了新型政黨制度的優(yōu)勢(shì)，而這三個(gè)方面對(duì)政黨主體的功能發(fā)揮均提出了要求。

（一）新型政黨制度中的執(zhí)政黨功能探析

1.作為領(lǐng)導(dǎo)黨的中國共產(chǎn)黨，必須要有總攬全局功能和政治引領(lǐng)功能。新型政黨制度的根本制度保障是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。中國共產(chǎn)黨是為建設(shè)一個(gè)新社會(huì)、新國家而建立的政黨，其使命是要構(gòu)建一套新的國家制度體系。所以，它首先是作為領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)國家和治理國家的領(lǐng)導(dǎo)力量而存在的。中國共產(chǎn)黨與西方政黨最為關(guān)鍵的區(qū)別之一，就是西方政黨是部分性政黨，只代表社會(huì)中某一個(gè)或某幾個(gè)階層的局部利益，而中國共產(chǎn)黨是整體性政黨，代表著全體中國人民的根本利益。這決定了中國共產(chǎn)黨必須對(duì)全體人民負(fù)責(zé)，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中處于領(lǐng)航員和掌舵者的地位，自然被賦予了總攬全局、協(xié)調(diào)各方的重大責(zé)任。

同時(shí)，政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是一種政治影響力，但這種政治影響力是人民選擇的結(jié)果。中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)時(shí)期取得的歷史成就，極大地增強(qiáng)了民眾對(duì)中國共產(chǎn)黨的認(rèn)同感，成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的歷史合法性。但隨著時(shí)間的推移，時(shí)代的變遷，舊的歷史合法性的效力越來越弱，需要注入更多新的歷史合法性和現(xiàn)實(shí)合法性。這就需要通過塑造強(qiáng)大的政治道德來引領(lǐng)整個(gè)社會(huì)政治文化，產(chǎn)生具有高度穩(wěn)定性和可靠性的政治影響力。

2.作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨要充分發(fā)揮出整體性利益整合、代表功能和持久穩(wěn)定的政策導(dǎo)向功能。

新型政黨制度之所以能夠代表最廣大人民群眾的根本利益，實(shí)現(xiàn)政治上、利益上的最大公約數(shù)，其前提是必須有強(qiáng)大的包容力，能夠主動(dòng)地自覺地吸納不同社會(huì)階層、群體的利益訴求。這是新型政黨制度的優(yōu)勢(shì)，也是中共真正實(shí)現(xiàn)人民代表性的制度途徑。馬克思說過：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！雹佟恶R克思恩格斯全集》（第一卷），北京：人民出版社，1956年，第82頁。本階級(jí)利益的需要驅(qū)動(dòng)著政黨的產(chǎn)生。政黨存在的基礎(chǔ)和根本是利益表達(dá)，首先是表達(dá)本階級(jí)的利益。同時(shí)，政黨要想獲得社會(huì)大多數(shù)人的支持，就必須在代表本階級(jí)利益的前提下，盡可能地考慮和照顧到其他社會(huì)階級(jí)階層的利益，考慮如何把本階級(jí)利益和其他社會(huì)階級(jí)利益整合起來。中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，首先代表著工人階級(jí)的利益。但是歷史和實(shí)踐證明，中國共產(chǎn)黨在革命和建設(shè)中，還必須堅(jiān)持、完善和用好統(tǒng)一戰(zhàn)線這一重要法寶，不斷協(xié)調(diào)整合其他社會(huì)階級(jí)階層的利益，以中國共產(chǎn)黨為核心，在愛國主義和中華民族共同體的強(qiáng)大感召力下，“全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛國者、擁護(hù)祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛國者”②《中華人民共和國憲法》2018年3月22日，http：／／www.gov.cn／guoqing／2018-03／22／content_5276318.htm，2020年9月21。緊緊團(tuán)結(jié)在一起，形成最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》也開宗明義地指出：“中國共產(chǎn)黨是中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)?！敝袊伯a(chǎn)黨不僅代表工人階級(jí)利益，還代表著中國人民和中華民族的利益。

中共長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的政策引領(lǐng)功能檢驗(yàn)著新型政黨制度的制度整合力。如果說包容力代表著不同訴求被吸納進(jìn)制度系統(tǒng)中，整合力就是在諸多訴求中提煉出的符合社會(huì)主義初級(jí)階段、符合現(xiàn)階段主要矛盾的最大公約數(shù)。整合力的高低代表著制度效能的高低，執(zhí)政黨只有在新型政黨制度中依法依規(guī)做好與各階層的合作協(xié)商，才能做到執(zhí)政為民、以人民為中心，高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政民主執(zhí)政依法執(zhí)政。

3.新型政黨制度的效能提升還要求中國共產(chǎn)黨保持其革命黨本質(zhì)，發(fā)揮內(nèi)驅(qū)力功能。中國共產(chǎn)黨除了是領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，還是領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行偉大社會(huì)革命的革命黨?！靶聲r(shí)代中國特色社會(huì)主義是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行偉大社會(huì)革命的成果，也是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行偉大社會(huì)革命的繼續(xù)，必須一以貫之進(jìn)行下去?！雹佟读?xí)近平在學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神研討班開班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)以時(shí)不我待只爭(zhēng)朝夕的精神投入工作開創(chuàng)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年1月6日，第1版。中國共產(chǎn)黨作為以共產(chǎn)主義理想為奮斗目標(biāo)的使命型政黨，從來不認(rèn)為執(zhí)掌政權(quán)后，革命任務(wù)就完成了。即使在中國國力強(qiáng)盛的今天，革命仍在繼續(xù)。共產(chǎn)主義理想只有在社會(huì)主義社會(huì)充分發(fā)展和高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)，需要經(jīng)過幾代人、十幾代人甚至幾十代人的艱苦奮斗。我們黨必須以黨的自我革命來推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行的偉大社會(huì)革命，這種徹底的自我革命精神正是把多黨合作制度躍遷為新型政黨制度的根本動(dòng)力所在。中國共產(chǎn)黨只有以自我革命的精神，打破現(xiàn)有的條條框框、突破不合時(shí)宜的理論藩籬，在新型政黨制度的制度建設(shè)中不斷解放思想，開拓創(chuàng)新，才能激發(fā)出新型政黨制度的制度優(yōu)勢(shì)。

（二）新型政黨制度中的參政黨功能分析

民主黨派作為參政黨，應(yīng)著重發(fā)揮好利益表達(dá)功能、合作治理功能、監(jiān)督功能等政黨功能。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的諸多原因，民主黨派的政黨形象在很長(zhǎng)一段時(shí)期模糊不清，目前仍有待進(jìn)一步清晰化和鮮明化。對(duì)民主黨派的功能研究還很不充分。這導(dǎo)致民主黨派雖然有明確的三大職能，但在實(shí)踐中作用和效能發(fā)揮仍有較大優(yōu)化空間。中華人民共和國成立以來，民主黨派職能從最早的“參、代、監(jiān)、改”發(fā)展成為新時(shí)代的“參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商”三大職能，其發(fā)展歷程雖經(jīng)歷過波折甚至停滯，但黨的十一屆三中全會(huì)后，民主黨派的職能不斷獲得豐富和發(fā)展，為新型政黨制度效能發(fā)揮提供著重要依據(jù)和基礎(chǔ)性作用。但是只強(qiáng)調(diào)民主黨派職能而忽視其功能，是制約參政黨建設(shè)的認(rèn)知障礙，不利于民主黨派成為自覺自主自為的獨(dú)立政治組織。民主黨派雖然不以執(zhí)政為目的，但具有現(xiàn)代政黨的一般功能。這不僅是中國政黨制度話語權(quán)建設(shè)的要求，也是中國新型政黨制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的基礎(chǔ)。新型政黨制度效能發(fā)揮，很大程度上取決于民主黨派是否能充分發(fā)揮參政黨的功能和作用。

1.加強(qiáng)利益表達(dá)功能。只有發(fā)揮好民主黨派的利益表達(dá)功能，才能找到最大公約數(shù)，真正實(shí)現(xiàn)整合。民主黨派是各自所聯(lián)系一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛國者、擁護(hù)祖國統(tǒng)一和中華民族偉大復(fù)興的愛國者的政治聯(lián)盟。他們背后是分屬于不同界別的中高級(jí)知識(shí)分子，民主黨派代表著這些群體的利益訴求。雖然中國共產(chǎn)黨是世界第一大黨，已經(jīng)突破9000萬黨員，但與14億中國人相比，仍是小部分。這“部分”人要實(shí)現(xiàn)對(duì)“整體”的利益代表，需要一套制度化的利益協(xié)商與整合機(jī)制。新型政黨制度正是這樣一種重要機(jī)制。歐內(nèi)斯特·巴克曾對(duì)政黨做出形象描述：“政黨具有雙重性格或性質(zhì)。也就是說，政黨是把一端架在社會(huì)，另一端架在國家上的橋梁。如果換一種表達(dá)方式，政黨就是把社會(huì)中思考和討論的水流導(dǎo)入政治體制的水車并使之運(yùn)轉(zhuǎn)的導(dǎo)管和水閘?！雹跉W內(nèi)斯特·巴克：《關(guān)于政府的若干思考》，牛津大學(xué)出版社，1942年，第39頁。由于中國特殊的政治生態(tài)，中共作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，必然居于領(lǐng)導(dǎo)地位，而民主黨派處在合作和參政地位，理應(yīng)貼近社會(huì)，如實(shí)表達(dá)各自所聯(lián)系的部分人民群眾的利益和訴求。也就是說，民主黨派是輔助共產(chǎn)黨把“社會(huì)中思考討論的水流”導(dǎo)入政治體制“水車”的“導(dǎo)管和水閘”。

2.提升合作治理功能。中國共產(chǎn)黨與民主黨派在國家政權(quán)中是執(zhí)政與參政的關(guān)系，在政黨關(guān)系中是領(lǐng)導(dǎo)與接受領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，在中國特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中是合作共事的關(guān)系。所以，合作治理功能是新型政黨制度對(duì)民主黨派的必然要求。首先，新型政黨制度的本質(zhì)特征就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和民主黨派的團(tuán)結(jié)合作，這種合作關(guān)系必然要體現(xiàn)在政黨合作治理功能上。新時(shí)代，國家治理的現(xiàn)代化既要求中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力，也要求治理主體的多元化發(fā)展。民主黨派作為中國共產(chǎn)黨的友黨，其組織性和知識(shí)性是非政黨治理主體無法比擬的，理應(yīng)成為政黨治理和國家治理的中堅(jiān)力量。所以，民主黨派的參政不能僅局限于決策參與，還應(yīng)該全面參與到?jīng)Q策的執(zhí)行、監(jiān)督、成效評(píng)估和意見反饋等各個(gè)政治和行政環(huán)節(jié)，在國家治理的全面參與中充分發(fā)揮參政黨合作治理功能，從而切實(shí)發(fā)揮參政黨作為國家治理體系重要組成部分的功能和作用，更好為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。。

3.強(qiáng)化監(jiān)督功能。民主黨派與中共“長(zhǎng)期共存、相互監(jiān)督”是多黨合作制度的邏輯起點(diǎn)，監(jiān)督功能也是民主黨派重要功能之一。長(zhǎng)期以來民主黨派作為接受中共領(lǐng)導(dǎo)的友黨，往往將監(jiān)督寓于雙方的協(xié)商中，主要是“通過提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督”，監(jiān)督的剛性作用較為欠缺，監(jiān)督體制機(jī)制還需要進(jìn)一步健全和完善，監(jiān)督功能的發(fā)揮常常成為民主黨派三大職能的短板。新時(shí)代人們對(duì)美好生活的向往日趨強(qiáng)烈，在民主、公平、公正方面的訴求不斷提升，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約成為人們的普遍共識(shí)，也成為中國共產(chǎn)黨不斷增強(qiáng)執(zhí)政合法性的重要基礎(chǔ)。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)背景下，尤其要求民主黨派發(fā)揮好監(jiān)督治理功能。雖然民主黨派的民主監(jiān)督是軟性監(jiān)督，但仍應(yīng)不斷通過科學(xué)合理的體制機(jī)制設(shè)計(jì)優(yōu)化，使之在公共決策和國家治理中充分發(fā)揮監(jiān)督制約作用。

上述的政黨功能在新型政黨制度中彼此關(guān)聯(lián)、互為支撐，需要共同發(fā)揮作用才能充分激發(fā)新型政黨制度的制度效能。因此，在對(duì)我國政黨的角色功能深刻認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地加強(qiáng)和優(yōu)化政黨功能發(fā)揮的制度機(jī)制和渠道平臺(tái)建設(shè)，是新型政黨制度建設(shè)的重大課題。

三、新時(shí)代提升新型政黨制度效能的路徑探尋

（一）堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是新型政黨制度存在和發(fā)展的根本保障

中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會(huì)主義政黨制度的主導(dǎo)者和操盤手，其履行政黨功能的優(yōu)劣直接影響著政黨制度的效能發(fā)揮。作為領(lǐng)導(dǎo)黨，中共要切實(shí)履行好領(lǐng)導(dǎo)職能，提升政治領(lǐng)導(dǎo)力，增強(qiáng)權(quán)威性和感召力，感染和帶動(dòng)民主黨派和無黨派人士為執(zhí)政黨助力、為國家盡力、為人民服務(wù)。主要從以下兩方面著手。

1.要確保中國共產(chǎn)黨的總攬全局功能，作為總舵手在中國發(fā)展的航船中確保正確航向，必須堅(jiān)持依法治國。在中國共產(chǎn)黨處理與民主黨派關(guān)系方面，要通過法治化路徑確保中共對(duì)民主黨派的政治領(lǐng)導(dǎo)，但同時(shí)要注重維護(hù)民主黨派組織獨(dú)立性，防止地方黨委直接干預(yù)民主黨派內(nèi)部組織事務(wù)。1993年第八屆全國人大一次會(huì)議通過的憲法修正案將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”載入憲法，成為國家意志。①《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項(xiàng)基本政治制度》，上網(wǎng)日期闕如，http：／／cpc.people.com.cn／GB／64162／64171／65717／65718／4456007.html，2020年9月21日。至此，民主黨派享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨(dú)立和法律地位平等。②中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部、中共中央文獻(xiàn)研究室：《新時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線文獻(xiàn)選編》（續(xù)編），北京：中共中央黨校出版社，1997年，第147頁。換言之，中共和民主黨派是相互獨(dú)立的政治組織，不存在組織上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。中國共產(chǎn)黨對(duì)民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)要放在中共的全面領(lǐng)導(dǎo)語境下理解。《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)?！?986年中共首次提出“政治領(lǐng)導(dǎo)”概念，明確黨對(duì)民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)方式主要是路線、方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)。①杜青林；《中共十一屆三中全會(huì)以來多黨合作理論、政策和實(shí)踐的創(chuàng)新與發(fā)展》，北京：華文出版社，2008年，第239頁。但在實(shí)踐中，這種政治領(lǐng)導(dǎo)容易變形走樣成為直接組織干預(yù)。尤其是一些基層統(tǒng)戰(zhàn)部門和民主黨派組織認(rèn)為組織上的干預(yù)理所當(dāng)然，甚至認(rèn)為這對(duì)民主黨派開展活動(dòng)有好處。這樣的認(rèn)識(shí)制約了民主黨派組織的自主發(fā)展，將會(huì)對(duì)新型政黨制度的內(nèi)部資源開發(fā)造成負(fù)面影響。在2016年黨外人士新春座談會(huì)上，習(xí)近平總書記指出“我國發(fā)展航船要抵達(dá)全面小康社會(huì)的彼岸，既需要中國共產(chǎn)黨為這艘巨輪掌好舵，也需要中國共產(chǎn)黨和廣大統(tǒng)一戰(zhàn)線成員一起劃好槳。”②習(xí)近平：《畫出最大同心圓》，2016年1月13日，http：／／www.chinanews.com／gn／2016／01-31／7741582.shtml，2020年9月21日。黨和國家通過政策、法規(guī)體系建構(gòu)，在體制機(jī)制上確保民主黨派自覺自主自為的外部環(huán)境，通過制度建構(gòu)來保障新型政黨制度的本質(zhì)特征——中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國共產(chǎn)黨與民主黨派建立在平等協(xié)商基礎(chǔ)上的“團(tuán)結(jié)合作”。

2.通過黨的政治建設(shè)和加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域工作，強(qiáng)化中共的政治引領(lǐng)功能，增強(qiáng)政治感召力和政治權(quán)威性，感染和帶動(dòng)民主黨派、無黨派人士真心誠意參政為民。毛澤東講過：“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)做口號(hào)去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們?cè)敢饨邮芪覀兊慕ㄗh?！雹邸睹珴蓶|選集》（第2卷），北京：人民出版社，1991年，第742頁?？梢?，領(lǐng)導(dǎo)帶動(dòng)黨外人士跟黨走靠的是以能力服人，讓他們對(duì)中共的全局把控能力充分信任；靠的是以精神感人，讓他們實(shí)實(shí)在在感受到中共的赤誠為民之心、求真務(wù)實(shí)之貌。老一輩中共領(lǐng)導(dǎo)人正是以黨不斷追求和踐行真理的影響力和感召力讓民主黨派自覺接受中共的領(lǐng)導(dǎo)。隨著中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌政權(quán)的時(shí)間愈久，黨內(nèi)的一些領(lǐng)導(dǎo)干部就愈容易滋生簡(jiǎn)單依賴權(quán)力來鞏固領(lǐng)導(dǎo)地位的思想，這會(huì)削弱中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)黨功能的發(fā)揮。意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的工作只要稍有放松，就會(huì)縱容錯(cuò)誤思潮和言論散播社會(huì)，破壞中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)形象、削弱領(lǐng)導(dǎo)威信，甚至侵蝕黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性。所以，十八大后，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央重拳出擊懲治腐敗，在黨內(nèi)形成了反腐高壓態(tài)勢(shì)，老虎蒼蠅一起打的同時(shí)通過各種思想教育活動(dòng)重塑中國共產(chǎn)黨的形象。黨的十九大報(bào)告，第一次把黨的政治建設(shè)納入黨的建設(shè)總體布局，并強(qiáng)調(diào)“以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)”，“把黨的政治建設(shè)擺在首位”，凸顯黨的政治建設(shè)的極端重要性。在政治立場(chǎng)、政治方向、政治原則、政治道路、政治紀(jì)律、政治規(guī)矩、政治能力、政治文化等各個(gè)方面都給出了實(shí)實(shí)在在的要求，為中國共產(chǎn)黨提升政治領(lǐng)導(dǎo)力提供重要保證。同時(shí)，中國共產(chǎn)黨還狠抓意識(shí)形態(tài)工作，切實(shí)把意識(shí)形態(tài)工作作為“黨的一項(xiàng)極端重要的工作”。堅(jiān)持馬克思主義的話語創(chuàng)新和理論大眾化，培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。尤其是提出“民主黨派要在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域發(fā)揮出積極作用”，人民政協(xié)“要把加強(qiáng)思想政治引領(lǐng)、廣泛凝聚共識(shí)作為履職工作的中心環(huán)節(jié)”，打造統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)揮凝聚人心匯聚力量?jī)?yōu)勢(shì)的升級(jí)版。

（二）堅(jiān)持以人民為中心的基本方略，秉持自我革命的精神，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，實(shí)現(xiàn)新型政黨制度體制機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展完善

1.要從觀念上切實(shí)加強(qiáng)對(duì)民主黨派合作治理主體地位的重視。要讓多黨合作理念成為中國共產(chǎn)黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的共識(shí)，要“樹立民主黨派既是工作對(duì)象，更是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的合作治國的重要政黨主體的工作理念”。④任世紅：《國家治理視角下新型政黨制度的效能優(yōu)化》，《中央社會(huì)主義學(xué)院》2019年第5期，第44頁。加強(qiáng)對(duì)中共黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的教育培訓(xùn)，應(yīng)把新型政黨制度理論教育作為各級(jí)黨校的必修課。

2.要提高中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作的能力?！爸泄哺骷?jí)黨委應(yīng)從國家治理的戰(zhàn)略高度，支持民主黨派參與國家治理、地方治理和基層治理，參與政治治理、經(jīng)濟(jì)治理和社會(huì)治理，參與治理決策的協(xié)商、治理過程的監(jiān)督和治理績(jī)效的評(píng)估，實(shí)現(xiàn)多黨合作治理的均衡發(fā)展?！雹偃问兰t：《國家治理視角下新型政黨制度的效能優(yōu)化》，《中央社會(huì)主義學(xué)院》2019年第5期，第45頁。一方面要制訂完備健全的合作細(xì)則，擴(kuò)大中國共產(chǎn)黨和民主黨派在國家治理、社會(huì)治理等領(lǐng)域的合作半徑，尤其是在基層黨組織和民主黨派支部聯(lián)合做好基層治理方面創(chuàng)新方式方法。另一方面應(yīng)考慮把支持民主黨派履職作為地方黨委政府考核指標(biāo)之一，激發(fā)地方黨委政府的工作積極性和創(chuàng)造性。

3.要從制度上保障中國共產(chǎn)黨自覺接受民主黨派監(jiān)督。習(xí)總書記多次講到“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年，第67頁。執(zhí)政者天然具有對(duì)公權(quán)力的支配權(quán)，如果沒有全方位的監(jiān)督體系，權(quán)力濫用、權(quán)力尋租必然會(huì)發(fā)生。所以執(zhí)政者必須自覺主動(dòng)地接受人民監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨之所以能夠長(zhǎng)期執(zhí)政，一個(gè)重要因素是它具有革命黨特性，具有“刮骨療傷、壯士斷腕”的勇氣和魄力，具有自我革命的精神，決定了中國共產(chǎn)黨雖然長(zhǎng)期執(zhí)政，但能夠自覺主動(dòng)接受監(jiān)督。民主黨派從“異體”③吳曉林、萬國威：《合法反對(duì)與異體整合：中西政黨關(guān)系的比較研究》，2015年11月12日，http：／／www.cssn.cn／zzx／xsxx_zzx／wxl／201511／t20151112_2578281.shtml，2020年9月23日。政黨的角度監(jiān)督中國共產(chǎn)黨，是新型政黨制度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的重要方面。

（三）強(qiáng)化民主黨派參政黨功能是提升政黨制度效能的關(guān)鍵所在

激活民主黨派的政黨功能，把民主黨派放在與社會(huì)和國家的關(guān)系中考察，除了展現(xiàn)其作為參政黨協(xié)助中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的品質(zhì)和技能，更要發(fā)揮其作用于社會(huì)的團(tuán)結(jié)力、整合力和影響力，這是提升新型政黨制度效能的必要條件。

1.強(qiáng)化參政黨意識(shí)，更好地實(shí)現(xiàn)民主黨派的利益表達(dá)功能

新時(shí)代，民主黨派成為中國特色社會(huì)主義的參政黨，這一最新定位首先要求民主黨派成員增強(qiáng)參政黨意識(shí)。民主黨派雖然不以執(zhí)政為目的，但仍是嚴(yán)格意義上政黨，而且從制度話語權(quán)構(gòu)建考慮，其必須具有現(xiàn)代政黨的一般性功能。所以，“民主黨派代表誰？”是參政黨建設(shè)的基本問題。黨派成員對(duì)自身政治角色的認(rèn)同是參政黨建設(shè)的基石。

（1）保持界別特色，避免政黨趨同

“政黨趨同，是中國新型政黨制度發(fā)展中的一個(gè)老問題，也是影響甚至決定這一制度能否真正體現(xiàn)效能和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)大問題。”④黃天柱：《中國政黨趨同的現(xiàn)狀分析與解決思路》，《中央社會(huì)主義學(xué)院》，2020年第1期，第31—44頁。政黨趨同主要指民主黨派與中共趨同，各民主黨派之間趨同。體現(xiàn)在政治綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想、關(guān)注問題、政策意見、社會(huì)基礎(chǔ)、成員構(gòu)成、組織屬性、功能發(fā)揮等方面。政黨過于趨同不僅不符合新型政黨制度所蘊(yùn)含的“和而不同”的價(jià)值理念，而且與中國社會(huì)階層的不斷分化、利益訴求的不斷多元化不相適應(yīng)。政黨是一部分民眾的代言人。作為以知識(shí)分子為主體的民主黨派，應(yīng)強(qiáng)化本黨與所聯(lián)系民眾的聯(lián)系，體現(xiàn)出不同于中共和其他民主黨派的政黨形象。

民主黨派與中共的不同主要應(yīng)體現(xiàn)在履職方面。鄧小平曾經(jīng)講：“共產(chǎn)黨從一個(gè)角度看問題，民主黨派就可以從另一個(gè)角度來看問題，出主意。這樣，反映的問題更多，處理問題會(huì)更全面，制定的方針政策會(huì)更加恰當(dāng)，即使發(fā)生了問題也比較容易糾正?！雹佟多囆∑轿倪x》（第1卷），北京：人民出版社，1994年，第272—273頁。民主黨派不能只是在實(shí)際操作層面幫助中共解決問題，而是要在宏觀的政策制定上發(fā)聲，從不同于中共的角度思考問題。民主黨派之間要突出界別特色，做到互補(bǔ)互強(qiáng)。不僅要在組織發(fā)展范圍上突出界別，更要體現(xiàn)在職能發(fā)揮上，應(yīng)在界別特色基礎(chǔ)上形成優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域。

（2）樹立政黨形象，避免等同“智庫”

十八大以來，中共中央逐步把建立中國特色新型智庫納入治國理政的戰(zhàn)略布局中，為建立健全決策咨詢制度提供智力支撐。由于民主黨派與智庫同時(shí)具有人才集中和資政的職能的特點(diǎn)，目前有一種聲音認(rèn)為應(yīng)該把民主黨派與智庫等同起來，把民主黨派視為中共的智庫。此觀點(diǎn)不僅混淆了民主黨派和智庫的性質(zhì)和功能，而且其產(chǎn)生的深層次根源是長(zhǎng)期以來民主黨派政黨形象缺失。

作為政黨，民主黨派是連接社會(huì)與國家的政治組織，是反映和代表各自所聯(lián)系群眾的利益訴求、參加國家政權(quán)的參政黨。對(duì)社會(huì)而言，民主黨派是一部分民眾的政治代表，具有利益代表、政治動(dòng)員、精英吸納、社會(huì)團(tuán)結(jié)等功能；對(duì)于國家而言，民主黨派是參與國家治理的參政黨，具有參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商、干部輸送等功能。尤為重要的是，民主黨派是中國共產(chǎn)黨的友黨，雙方實(shí)行政黨協(xié)商和政黨監(jiān)督，對(duì)于共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政和長(zhǎng)期執(zhí)政具有重要的戰(zhàn)略意義。②任世紅：《民主黨派與智庫的功能區(qū)分及聯(lián)結(jié)》，《團(tuán)結(jié)》2016年第6期，第43—48頁。所以，樹立民主黨派的政黨形象，激活其作為社會(huì)主義參政黨的政黨意識(shí)、主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，既有利于更好地抵御西方對(duì)我國政黨制度的質(zhì)疑和指責(zé)，自覺維護(hù)國家的意識(shí)形態(tài)安全，又有利于中國社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。

2.強(qiáng)化參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商職能，完善參政議政制度機(jī)制

民主黨派的合作治理功能分為兩個(gè)層面，一是在政黨協(xié)商和相互監(jiān)督中合作，幫助共產(chǎn)黨做好領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨。二是在國家政權(quán)建設(shè)中，作為參加政權(quán)的參政黨，參與國家治理，在治理決策的協(xié)商——治理施策的監(jiān)督——治理績(jī)效的評(píng)估等環(huán)節(jié)合作協(xié)商。也就是說，中共領(lǐng)導(dǎo)民主黨派進(jìn)行政治協(xié)商、參政議政只有貫穿于合作治國的各個(gè)環(huán)節(jié)，延伸到合作治理的各個(gè)層面，才能最大限度地發(fā)揮民主黨派參與國家治理的積極作用。③任世紅：《國家治理視角下新型政黨制度的效能優(yōu)化》，《中央社會(huì)主義學(xué)院》2019年第5期，第51頁。

一是進(jìn)一步做實(shí)做好政黨協(xié)商，不斷推動(dòng)其規(guī)范化制度化，更好發(fā)揮民主黨派與中共廣泛多層合作和共同協(xié)商治理的功能。十八大以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政黨協(xié)商制度化規(guī)范化程序化建設(shè)不斷加強(qiáng)。從中央到省市對(duì)政黨協(xié)商有了明確要求和制度保障，政黨協(xié)商成為黨和國家治國理政的重要方式方法。黨的十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要“完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度”，著重從政黨協(xié)商方面提升新型政黨制度效能。全會(huì)還指出要“完善人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度”，充分發(fā)揮政協(xié)這一專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的政治和組織優(yōu)勢(shì)，提升包括民主黨派在內(nèi)的各界別參與民主協(xié)商和國家治理的效能。協(xié)商是一種對(duì)話溝通過程，協(xié)商中，民主黨派不僅需要敢講話、講真話，而且需要不斷提高協(xié)商技巧和能力。民主黨派在協(xié)商實(shí)踐中，可以合理吸收借鑒在西方成熟的協(xié)商議事技術(shù)方法，例如羅伯特議事規(guī)則等。要?dú)v練協(xié)商能力，力爭(zhēng)以低成本和少摩擦達(dá)成合作及共識(shí)。

二是進(jìn)一步完善參政議政相關(guān)制度機(jī)制，確保民主黨派參政參到要點(diǎn)上、議政議到關(guān)鍵處。加強(qiáng)民主黨派代表人士隊(duì)伍建設(shè)，注重培養(yǎng)使用，加強(qiáng)監(jiān)督管理，健全工作機(jī)制，打造綜合素質(zhì)硬、履職能力強(qiáng)的黨外后備干部，為更好參政做好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。在地方治理中發(fā)揮好民主黨派參政議政職能。隨著治理理念的深入人心，除了傳統(tǒng)的參政議政外，各地黨委政府應(yīng)主動(dòng)搭建平臺(tái)、創(chuàng)造載體讓民主黨派能夠更廣泛、更深入地參與公共決策及其執(zhí)行、監(jiān)督中，發(fā)揮好民主黨派的“導(dǎo)流”作用，緩沖利益相關(guān)者的對(duì)立和矛盾。

3.拓展民主監(jiān)督制度化渠道，加強(qiáng)民主黨派政治監(jiān)督功能

民主黨派的政治監(jiān)督由于沒有強(qiáng)制力，監(jiān)督體制機(jī)制也不夠健全完善，監(jiān)督功能發(fā)揮不足。國家治理現(xiàn)代化建設(shè)要求民主監(jiān)督功能發(fā)揮成為民主黨派發(fā)揮職能的“重頭戲”。因此，十九屆四中全會(huì)《決定》特別強(qiáng)調(diào)要“健全相互監(jiān)督特別是中共自覺接受監(jiān)督、對(duì)重大決策部署貫徹落實(shí)情況實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)督等機(jī)制”。要達(dá)到這一要求，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面著力。

一是明確執(zhí)政黨和參政黨在相互監(jiān)督中的職責(zé)和權(quán)力。執(zhí)政黨既有對(duì)參政黨的監(jiān)督權(quán)力，更有接受監(jiān)督和對(duì)監(jiān)督做出反饋的責(zé)任。中共要做到“虛心公聽”，“要容得下尖銳批評(píng)，做到有則改之無則加勉”。參政黨的民主監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)力更需要明確清晰，才能為民主黨派“凡議國事，惟論是非，不徇好惡”提供保障，解除其后顧之憂。中共和民主黨派可以通過政黨協(xié)商列出責(zé)任清單和權(quán)力清單，為民主監(jiān)督劃定范圍和邊界。

二是提高民主監(jiān)督的程序化規(guī)范化，彰顯參政黨監(jiān)督功能的自主性。十八大以來，中共和民主黨派探索出專項(xiàng)民主監(jiān)督新形式，在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮出重大作用。專項(xiàng)民主監(jiān)督的常態(tài)化長(zhǎng)效機(jī)制探索業(yè)已提上議事日程。目前來看，專項(xiàng)民主監(jiān)督與國家治理和公共政策之間具有內(nèi)在相關(guān)性。優(yōu)化公共政策決策機(jī)制需要民主黨派專項(xiàng)民主監(jiān)督的介入才能提高公共政策運(yùn)行質(zhì)量和效益。

三是探索民主黨派民主監(jiān)督與其他監(jiān)督形式的結(jié)合途徑，確保民主監(jiān)督的政治威信。民主黨派民主監(jiān)督應(yīng)該作為人大監(jiān)督、司法監(jiān)督等權(quán)力性監(jiān)督形式的補(bǔ)充，打造監(jiān)督合力，發(fā)揮出社會(huì)主義監(jiān)督體系的整體優(yōu)勢(shì)。

四、結(jié)語

新型政黨制度的效能提升要求各民主黨派必須保持其特殊性、不可替代性，能夠通過制度化、程序化的體制機(jī)制，真正反映出具有現(xiàn)實(shí)性和代表性的利益表達(dá)。更要求中國共產(chǎn)黨不斷以自我革命的精神優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)政力，更好在新型政黨制度中通過與民主黨派政治協(xié)商、相互監(jiān)督，發(fā)揮整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性的利益代表功能。新型政黨制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮需要在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)政黨和參政黨各司其職，圍繞國是充分溝通協(xié)商，彰顯出中國新型政黨制度優(yōu)勢(shì)和國家治理現(xiàn)代化效能。