我國伴生放射性礦開發(fā)利用的輻射環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀與對策

廉 冰，董豫陽，謝樹軍，王 彥，陳海龍，顧志杰

(1.中國輻射防護研究院防護研究院，太原 030006;2.生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心，北京 100082)

伴生放射性礦是指含有較高水平天然放射性核素濃度的非鈾礦，具有含天然放射性核素濃度較高，不包括鈾釷礦項目，工程項目的目的不在于提取、處理或使用放射性物質(zhì)，放射性只是于其相伴隨的特點[1]。伴生放射性礦種類繁多、分布廣泛、涉及行業(yè)多、環(huán)境保護技術(shù)水平參差不齊。

目前，伴生放射性污染問題已經(jīng)引起國際社會的高度重視，國際原子能機構(gòu)(IAEA)，以及美國、加拿大等國家均提出了相關(guān)的管理要求，我國的《放射性污染防治法》也在全部六十三條內(nèi)容中有十條涉及伴生放射性礦，并且第五章對伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的放射性污染防治提出了專門要求，但對其的輻射環(huán)境監(jiān)管起步晚、發(fā)展慢，國際上對于伴生礦污染也沒有一個統(tǒng)一的判定標準，各國對伴生礦放射性水平的管理限值差異較大，可供直接借鑒的東西較少，總體上屬于較為薄弱的領域。

1 伴生放射性礦輻射環(huán)境監(jiān)管存在的主要問題

1.1 現(xiàn)狀不清，輻射環(huán)境保護意識薄弱

伴生放射性礦開發(fā)利用企業(yè)底數(shù)不清，輻射環(huán)境現(xiàn)狀不明。目前距第一次伴生放射性礦普查已十年之久，在這十年中，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，伴生放射性礦開發(fā)利用產(chǎn)量和產(chǎn)能大幅增加，伴生放射性礦的分布地區(qū)、數(shù)量，伴生核素種類、放射性活度濃度，放射性廢物排放水平、排放去向，放射性污染防治措施等發(fā)生很大變化。各省環(huán)境保護部門普遍反映，伴生放射性礦開發(fā)利用單位的底數(shù)和輻射環(huán)境現(xiàn)狀不清，給各級環(huán)境保護部門的輻射環(huán)境監(jiān)管帶來一系列問題。

伴生放射性礦開發(fā)利用企業(yè)的輻射環(huán)境保護意識薄弱。2013年2月，《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境監(jiān)督管理名錄(第一批)》(環(huán)辦〔2013〕12號)發(fā)布，明確了伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用項目監(jiān)管名錄。但是，伴生放射性礦開發(fā)利用企業(yè)對天然存在放射性認識不足、輻射環(huán)境保護意識薄弱。大多數(shù)企業(yè)均沒有成立輻射環(huán)境管理機構(gòu)和輻射環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，不了解輻射環(huán)境保護和輻射環(huán)境監(jiān)測要求，不具備輻射防護和輻射環(huán)境監(jiān)測的能力，未進行職業(yè)照射防護，未開展流出物與輻射環(huán)境監(jiān)測。部分審批后的伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用項目建設處于停工狀態(tài)，未開展竣工環(huán)境保護驗收，也沒有任何放射性污染防治措施，造成環(huán)境風險隱患。一些企業(yè)的廢石堆積場無人看管，場址靠近居民，礦區(qū)及周邊地區(qū)的環(huán)境受到不同程度的污染，區(qū)域環(huán)境輻射水平升高明顯。

伴生放射性礦行業(yè)主管部門對于放射性廢渣處置和退役治理不夠重視。伴生放射性礦開發(fā)利用過程中，放射性廢渣的最終處置去向，是現(xiàn)階段該行業(yè)放射性污染防治的難題。困擾大多數(shù)伴生放射性礦企業(yè)的一個重要問題是現(xiàn)階段放射性尾渣的處置沒有出路，廢渣暫存壓力很大，成為制約企業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。伴生放射性礦行業(yè)主管部門在行業(yè)發(fā)展中也沒有統(tǒng)一考慮放射性尾渣的處置去向和閉礦后的退役治理。對于一些關(guān)停的企業(yè)，已對環(huán)境產(chǎn)生一定程度的影響，地方行業(yè)主管部門并沒有考慮放射性污染的治理問題，更沒有進行退役和環(huán)境治理工作。

1.2 法規(guī)標準制度體系不健全

到目前為止，伴生放射性礦輻射環(huán)境監(jiān)管領域的法規(guī)標準制度體系尚不健全，不利于監(jiān)管工作的開展，實際執(zhí)行中各地環(huán)保部門的監(jiān)管尺度不統(tǒng)一。具體情況如下：

相關(guān)法律尚不完善，且缺少配套的相關(guān)輻射環(huán)境保護條例?！斗盼鄯ā分嘘P(guān)于伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的放射性污染防治政策不全面[2]，如對于伴生放射性礦的閉礦和環(huán)境整治、伴生放射性礦企業(yè)自行開展輻射環(huán)境監(jiān)測和伴生放射性礦企業(yè)的輻射事故應急等方面沒有相關(guān)要求；對伴生放射性礦開發(fā)利用除尾礦庫外其他設施的放射性污染防治沒有相關(guān)要求；對伴生放射性礦關(guān)停期間輻射環(huán)境安全和盡快開展退役治理或環(huán)境整治沒有相關(guān)要求；對伴生放射性礦開發(fā)利用企業(yè)制定閉礦計劃、開展環(huán)境整治、落實費用沒有相關(guān)要求；對伴生放射性礦開發(fā)利用企業(yè)自行開展流出物和輻射環(huán)境監(jiān)測沒有相關(guān)要求；對伴生放射性礦開發(fā)利用的輻射環(huán)境事件(故)應急沒有相關(guān)要求；對于“伴生放射性礦”名詞解釋也缺少定量化的界定方法。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)境保護面臨的形勢，有一些條款已不適應目前輻射環(huán)境保護發(fā)展的形勢需求，如對于進行環(huán)境影響評價的時間節(jié)點，與新《環(huán)境影響評價法》中在建設項目開工建設前獲得環(huán)境影響評價文件批準的規(guī)定相矛盾。

《放污法》中的一些規(guī)定比較原則，為貫徹落實《放污法》，相關(guān)部門出臺了一系列的配套部門規(guī)章，如《放射性廢物安全管理條例》《民用核安全設備監(jiān)督管理條例》《中華人民共和國民用核設施安全管理條例》《民用核設備監(jiān)督管理條例》《放射性物品運輸安全管理條例》和《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》等，涉及核動力廠、研究堆、核燃料循環(huán)設施、放射性廢物、核材料管制、放射性物品運輸、民用核設備監(jiān)督管理以及放射性同位素和射線裝置等方面。但在伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用領域，缺少與《放污法》配套的相關(guān)條例，沒有從技術(shù)層面細化《放污法》的管理要求，對相關(guān)領域的放射性污染防治和輻射環(huán)境保護缺少法律依據(jù)，導致實際執(zhí)行中各地環(huán)保部門的監(jiān)管尺度不統(tǒng)一，不利于伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用領域輻射環(huán)境保護工作的開展。

缺少伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境保護標準?！斗派湫晕廴痉乐畏ā分袑Π樯派湫缘V產(chǎn)資源開發(fā)利用的放射性污染防治有相關(guān)條款要求，但過于原則，缺少相對應的標準導則予以細化。在實際伴生放射性礦輻射環(huán)境監(jiān)管工作中，無標準可依。如防污法第三十七條規(guī)定[2]，伴生放射性礦開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的尾礦，應當建造尾礦庫進行貯存、處置；建造的尾礦庫應當符合放射性污染防治的要求，但沒有標準規(guī)定具體的要求。伴生放射性礦開發(fā)利用項目的流出物排放限值也無標準可依，除《稀土工業(yè)污染物排放標準》(GB 6451-2011)外規(guī)定了稀土工業(yè)的廢水排放限值外，石煤、鋯及氧化鋯、釩、鈮/鉭和其他伴生放射性礦開發(fā)利用行業(yè)均沒有流出物排放限值。對于伴生放射性礦開發(fā)利用過程中的選址、設計、建造、運行、關(guān)閉或退役治理，也沒有相關(guān)標準規(guī)定。

1.3 地方環(huán)境保護部門輻射環(huán)境監(jiān)管能力不足

目前，地方環(huán)境保護部門對于伴生放射性礦監(jiān)管的主要手段包括環(huán)境影響評價的行政許可和監(jiān)督檢查。大多數(shù)省的環(huán)境保護廳均按照《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境監(jiān)督管理名錄(第一批)》(環(huán)辦〔2013〕12號)的要求對伴生放射性礦輻射環(huán)境影響評價專篇進行了審批。

《放射性污染防治法》中要求縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門和同級其他有關(guān)部門，按照職責分工，各負其責，互通信息，密切配合，對本行政區(qū)域內(nèi)伴生放射性礦開發(fā)利用中的放射性污染防治進行監(jiān)督檢查。由于核與輻射的專業(yè)性和特殊性，目前常規(guī)環(huán)境監(jiān)督檢查和輻射環(huán)境監(jiān)督檢查是兩支獨立的隊伍。省級環(huán)境保護部門對企業(yè)的輻射環(huán)境監(jiān)督檢查，由省級輻射環(huán)境監(jiān)測站行使監(jiān)督檢查職責。省級輻射環(huán)境監(jiān)測站的輻射環(huán)境管理能力較強，能夠滿足伴生放射性礦監(jiān)督檢查、應急監(jiān)測等的需求。但市級環(huán)境保護部門輻射環(huán)境保護監(jiān)督管理技術(shù)力量不足。根據(jù)對貴州、江西省等幾個省的實地調(diào)研，只有少數(shù)幾個市級環(huán)保部門具備對伴生放射性礦企業(yè)的日常監(jiān)管能力；部分市級環(huán)境保護部門無專門輻射環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)，個別市級環(huán)保部門甚至沒有設置專職輻射環(huán)境監(jiān)管人員，不具備開展伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境監(jiān)督檢查的技術(shù)能力。

2 對伴生放射性礦輻射環(huán)境監(jiān)管政策的建議

2.1 全力推進伴生礦普查工作，摸清企業(yè)及污染現(xiàn)狀，提高輻射環(huán)境保護意識

根據(jù)國際原子能機構(gòu)(IAEA)關(guān)于伴生放射性礦的研究成果，二污普伴生礦普查涵蓋了稀土等放射性水平較高的15類礦產(chǎn)。普查成果將包括兩方面，一是掌握所有原礦、中間產(chǎn)品、尾礦(渣)或者其他殘留物中鈾(釷)系單個核素含量超過1貝可/克(1Bq/g)的礦企，并列入輻射環(huán)境保護監(jiān)管對象；二是掌握目前礦企的含放射性廢水排放情況及廢渣暫存情況，為開展后續(xù)污染防治工作打下堅實基礎。

建議在伴生放射性礦普查中，制定伴生礦普查科普宣傳方案及材料，對放射性水平較高的伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用企業(yè)和地方行業(yè)主管部門，采取各種科普宣傳方式，介紹天然放射性知識，宣貫《放污法》中關(guān)于伴生放射性礦開發(fā)利用的放射性污染防治要求、《土壤污染防治計劃》和《核安全與放射性污染防治“十三五”規(guī)劃及2025年遠景目標》中關(guān)于企業(yè)自行開展輻射環(huán)境監(jiān)測要求等。使伴生放射性礦開發(fā)利用企業(yè)了解天然放射性常識、輻射環(huán)境管理要求，提高企業(yè)輻射環(huán)境保護意識，推動伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用企業(yè)開展輻射環(huán)境保護和放射性污染防治工作，督促企業(yè)開展周邊輻射環(huán)境監(jiān)測和流出物監(jiān)測。推動地方行業(yè)主管部門重視放射性污染防治與輻射環(huán)境保護，積極研究放射性尾渣處置出路，督促伴生放射性礦企業(yè)閉礦后開展伴生放射性礦退役和環(huán)境治理。

2.2 推動伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境保護法律法規(guī)制修訂，開展輻射環(huán)境標準研究

推動相關(guān)法律法規(guī)的制修訂，完善伴生放射性礦輻射環(huán)境保護相關(guān)內(nèi)容。積極推動《放污法》的修訂，調(diào)整伴生放射性礦的環(huán)境影響評價要求，補充伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用企業(yè)開展環(huán)境輻射監(jiān)測的要求，完善伴生放射性礦相關(guān)設施的放射性污染防治要求，完善伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用退役和長期監(jiān)護費用的要求，增加伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境事故應急的要求。在《大氣污染法治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律中完善關(guān)于放射性的內(nèi)容，與放污法相輔相成。研究制定配套的《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境保護條例》，從技術(shù)層面細化伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用領域的放射性污染防治和輻射環(huán)境保護的要求，從法規(guī)層面細化規(guī)范伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境保護工作。制訂相關(guān)管理辦法，落實企業(yè)自行開展輻射環(huán)境監(jiān)測要求，督促企業(yè)開展周邊輻射環(huán)境監(jiān)測和流出物監(jiān)測。完成伴生放射性礦普查，根據(jù)各類伴生放射性礦產(chǎn)的類型、地區(qū)分布、數(shù)量、核素種類和活度水平等情況，根據(jù)普查結(jié)果，對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境監(jiān)督管理名錄進行補充和調(diào)整，對納入監(jiān)管名錄的礦產(chǎn)種類，實施有針對性的輻射環(huán)境保護監(jiān)管。

開展伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境保護標準研究。根據(jù)納入監(jiān)管名錄的伴生放射性礦產(chǎn)種類，組織業(yè)內(nèi)相關(guān)科研院所開展伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境保護標準研究，對《放污法》和后續(xù)制定的相關(guān)法規(guī)中的要求進行配套和細化，對伴生放射性礦開發(fā)利用行業(yè)流出物排放限值、伴生放射性礦開發(fā)利用過程中的選址、設計、建造、運行、關(guān)閉或退役治理等做出相關(guān)規(guī)定，為科學監(jiān)管、標準化監(jiān)管提供基礎。自2015年開始，環(huán)境保護部輻射源安全監(jiān)管司已委托環(huán)境保護部核與輻射安全中心、中國輻射防護研究院、中核第四研究設計工程有限公司等五家科研機構(gòu)，開展名錄中五類伴生放射性礦的輻射環(huán)境標準研究，為進一步制定伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用全行業(yè)的輻射環(huán)境保護標準做好技術(shù)儲備。

2.3 加強監(jiān)管能力建設，規(guī)范伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境監(jiān)管

伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與核設施、核技術(shù)利用和鈾礦冶相比，行業(yè)分布廣、企業(yè)數(shù)量多，伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的輻射環(huán)境監(jiān)督檢查應依靠地方各級環(huán)境保護部門進行日常監(jiān)管，發(fā)揮各級環(huán)境保護部門的作用。

2018年7月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用企業(yè)環(huán)境輻射監(jiān)測及信息公開管理辦法(試行)》(國環(huán)規(guī)輻射[2018]1號)，規(guī)定由省級環(huán)境保護主管部門負責制定環(huán)境輻射監(jiān)測企業(yè)名錄并向社會公布，并根據(jù)實際情況對名錄進行動態(tài)更新[3]。

目前，第二次全國污染源普查伴生放射性礦普查已經(jīng)完成，正在進行普查成果匯總。通過對稀土、鈮/鉭、鋯石和氧化鋯、錫、鉛/鋅礦、銅、鎳、鐵、釩、磷酸鹽、煤、鋁、鉬、金、鍺/鈦、共15類伴生放射性礦進行普查，掌握各類污染源的數(shù)量、行業(yè)和地區(qū)分布情況，了解主要污染物產(chǎn)生、排放和處理情況。將根據(jù)普查成果對《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境監(jiān)督管理名錄》進行修訂，超過1貝可/克(Bq/g)的礦產(chǎn)資源都要納入輻射環(huán)境監(jiān)管范圍，不再區(qū)分具體礦種，并將監(jiān)督管理名錄與環(huán)境輻射監(jiān)測企業(yè)名錄合二為一。

納入名錄管理的企業(yè)，應建立輻射環(huán)境管理機構(gòu)，配備專職輻射環(huán)境管理人員，相關(guān)人員應具備輻射環(huán)境保護的基本知識。伴生放射性礦的原礦、中間產(chǎn)品、尾礦(渣)等物料，在沒有清潔解控的情況下，只能在名錄之中的企業(yè)之間流通，不得流向名錄之外的企業(yè)。

關(guān)于入境礦產(chǎn)的管理，由生態(tài)環(huán)境部每年將伴生礦企業(yè)名錄通報海關(guān)總署；對于名錄中的企業(yè)，由各直屬海關(guān)做出同意礦產(chǎn)入境的意見。

明確各級環(huán)境保護部門的監(jiān)管任務，理順伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境監(jiān)管權(quán)限。根據(jù)伴生放射性礦輻射環(huán)境監(jiān)管需求，按照先急后緩的原則，針對伴生放射性礦輻射環(huán)境監(jiān)管能力開展相應建設。加強市級環(huán)境保護部門輻射環(huán)境監(jiān)管能力建設，督促市級環(huán)境保護部門設置專門的輻射環(huán)境管理機構(gòu)、專業(yè)的輻射環(huán)境管理人員，配備輻射環(huán)境監(jiān)測設備。加強對輻射環(huán)境保護管理人員的專業(yè)培訓，使市級環(huán)境保護部門具備開展伴生放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境監(jiān)督檢查的能力。