《守護(hù)“頭頂上的安全”》系列報(bào)道之二把脈開方：猛藥能否治好高空拋物沉疴？
——中國法學(xué)會(huì)“高空拋物墜物法治工作座談會(huì)”側(cè)記

>>東方IC供圖

高空拋物被稱為“懸在城市上空的痛”。

近年來，高空拋物傷人事件頻頻發(fā)生，不僅傷害他人的身心健康，而且影響大眾的安全感和幸福感。如何改善高空拋物屢有發(fā)生的窘境？面對錯(cuò)綜復(fù)雜的事后賠償、追責(zé)，是否能有行之有效的處理方式？社會(huì)關(guān)注度極高。

2019年12月23日，第十三屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議在北京舉行。備受關(guān)注的完整版《中華人民共和國民法典（草案）》首次整體亮相。其中，民法典侵權(quán)責(zé)任編草案對高空拋墜物等內(nèi)容進(jìn)一步作了完善。

從各地發(fā)生多起高空拋物事件遭遇索賠難，到最高法出臺(tái)司法解釋明確高空墜物事件所需承擔(dān)的責(zé)任，再到民法典草案中完善高空拋物相關(guān)內(nèi)容，“高空拋物”如何處理的問題，從一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題，變成了一件立法大事。

在此之前，2019年8月23日，中國法學(xué)會(huì)專門召開“高空拋物墜物法治工作座談會(huì)”，研究討論高空拋物責(zé)任承擔(dān)問題。中國法學(xué)會(huì)黨組書記、常務(wù)副會(huì)長陳訓(xùn)秋同志主持會(huì)議。

這場座談會(huì)可謂陣容豪華、大咖云集，來自方方面面的頂級法學(xué)法律專家聚集一堂，圍繞著這一立法問題，暢所欲言、各抒己見。

民法學(xué)界參與熱情尤為高漲，共有8位專家參與座談。包括中國法學(xué)會(huì)副會(huì)長、中國法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)會(huì)長、中國人民大學(xué)常務(wù)副校長王利明教授，《中國法學(xué)》總編輯、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授張新寶，中國法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長、清華大學(xué)法學(xué)院教授崔建遠(yuǎn)，山西大學(xué)法學(xué)院教授汪淵智，中國法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副院長麻昌華教授，北京大學(xué)法學(xué)院教授王成，四川大學(xué)法學(xué)院民商法教研室主任王竹，華東政法大學(xué)國際金融法律學(xué)院院長、比較民法與判例研究所所長韓強(qiáng)教授。

行政法學(xué)界、刑法學(xué)界、訴訟法學(xué)界專家也踴躍參與，積極建言獻(xiàn)策。包括中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長、中國政法大學(xué)校長馬懷德教授，中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長、清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云，中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)副校長、中國社會(huì)科學(xué)院研究生院副院長林維教授，中國刑法學(xué)研究會(huì)秘書長、北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院教授劉志偉，中國刑法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事、中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院副院長王志遠(yuǎn)教授，中國法學(xué)會(huì)案例法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事、北京大學(xué)法學(xué)院教授陳永生。

實(shí)務(wù)部門也十分重視，專門派出重量級專家參加座談，包括全國人大常委會(huì)法工委民法室原巡視員扈紀(jì)華、北京市第一中級人民法院民二庭副庭長丁宇翔、北京市第三中級人民法院民一庭副庭長咸海榮。此外還有知名律師、北京市律師協(xié)會(huì)會(huì)長高子程。

整個(gè)會(huì)議氣氛很活躍，討論很熱烈，有時(shí)觀點(diǎn)針鋒相對，有時(shí)互為補(bǔ)充想法，研討效果超出會(huì)議預(yù)期。許多重要的意見建議都從一次次的思想碰撞中形成,積極推動(dòng)高空拋物的立法進(jìn)程。

破解高空拋物難題還需下猛藥，在場的專家給出了不少良方妙藥。

多措并舉，破解高空拋物“全樓買單”難題

高空拋物經(jīng)常會(huì)“全樓買單”？

根據(jù)現(xiàn)有侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定，高空拋物，難以確定具體侵權(quán)人的，除能夠證明自己不是侵權(quán)人的外，由可能加害的建筑物使用人給予補(bǔ)償。

實(shí)踐中，有人形容此款規(guī)定是“一人得病，全樓吃藥”。

這一規(guī)定，在出發(fā)點(diǎn)上是為了照顧受害人的權(quán)益，但在現(xiàn)實(shí)中卻造成了一種雙重的消極局面。一方面，由于“連坐”往往只是民事賠償，造成有關(guān)故意或過失傷人者的刑事責(zé)任被架空，大大弱化了法律該有的威懾力，增加了侵害人的僥幸心理；另一方面，由于有可能加害人集體給予補(bǔ)償?shù)呢?zé)任兜底機(jī)制在，也容易淡化執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法意識，對于找出具體侵害人動(dòng)力不足，從而難以杜絕和稀泥的傾向。

破解高空拋物“全樓買單”，關(guān)鍵難點(diǎn)在準(zhǔn)確查明責(zé)任人。

在民法典立法過程中，應(yīng)該在這方面打上更契合現(xiàn)實(shí)的制度“補(bǔ)丁”，作出更有針對性的規(guī)定，進(jìn)一步明確相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任。既增進(jìn)全社會(huì)對高空拋物行為性質(zhì)的認(rèn)識，也讓具體責(zé)任的厘定更具剛性和公平性，真正從法律上堵住“城市高空風(fēng)險(xiǎn)”的后門。

對此，王利明建議，增加規(guī)定高樓拋物致人損害后，首先由有關(guān)機(jī)關(guān)及時(shí)查明行為人?，F(xiàn)行侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定的“難以確定具體侵權(quán)人的”，經(jīng)常使人誤以為確定具體侵權(quán)行為人的義務(wù)是由受害人承擔(dān)，受害人不能查明具體的侵權(quán)行為人，才能適用該條規(guī)定，這就不利于對受害人保護(hù)。因?yàn)樵诟邩菕佄镏氯藫p害的情形下，通常涉及刑事犯罪，查明具體侵權(quán)行為人應(yīng)當(dāng)是公安等部門的義務(wù)。因此，公安機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)有義務(wù)依據(jù)法律規(guī)定及時(shí)查明行為人，從而依法追究行為人的責(zé)任，并由行為人對受害人作出賠償。

他還建議增加物業(yè)服務(wù)企業(yè)違反安全保障義務(wù)的責(zé)任。即便存在高樓拋物或高樓墜物致人損害的行為,但是無論是否能夠查明行為人,物業(yè)服務(wù)企業(yè)只要違反了其應(yīng)盡的安全保障義務(wù),則應(yīng)當(dāng)依據(jù)侵權(quán)責(zé)任法第37條承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)充責(zé)任。例如,公共區(qū)域內(nèi)的墻皮有脫落、墜落的危險(xiǎn)時(shí),物業(yè)服務(wù)企業(yè)沒有及時(shí)消除該隱患,導(dǎo)致墻皮脫落、墜落致人損害,此時(shí),物業(yè)服務(wù)企業(yè)沒有盡到安全保障義務(wù),也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

麻昌華建議對侵權(quán)責(zé)任法第87條進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)化責(zé)任承擔(dān)者的追償權(quán)、受害人的公力請求權(quán)、救濟(jì)的多元化。

他主張，條文可具體設(shè)計(jì)為：從建筑物中拋擲物品造成他人損害的，拋擲物品的人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；建筑物的所有人或使用人承擔(dān)連帶責(zé)任。

從建筑物上墜落的物品造成他人損害的，建筑物的所有人或使用人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。難以確定具體侵權(quán)人的，除能夠證明自己不是侵權(quán)人的外，由可能加害的建筑物使用人給予補(bǔ)償。

他認(rèn)為，建筑物的使用人承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任后，可以向具體侵權(quán)人追償。拋擲物品或墜落物品致人損害的事故發(fā)生后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查，尋找物品的拋擲人或墜落物品的所有人，并按治安管理處罰法的規(guī)定給予相應(yīng)的處罰；構(gòu)成犯罪的，追究致害人的刑事責(zé)任。公安機(jī)關(guān)在通過當(dāng)時(shí)的技術(shù)手段仍無法確定致害人的，作結(jié)案處理，告知受害人可按本條規(guī)定提起民事訴訟。

對此，國家民政部門應(yīng)按相關(guān)法律規(guī)定將受害人作為幫扶對象進(jìn)行救濟(jì)，給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

重磅出擊，對高空拋物進(jìn)行刑法規(guī)制

高空拋物、墜物成為公眾頭頂上方的“不定時(shí)炸彈”，這些行為不僅在社會(huì)上營造了一種不安全的氛圍，更是嚴(yán)重危及社會(huì)公眾的人身、財(cái)產(chǎn)安全。作為最為嚴(yán)厲的規(guī)制手段，刑法如何完善對高空拋物、墜物行為的司法反應(yīng)，是否需要針對性地修正現(xiàn)有的刑事立法，一時(shí)間成為社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)所在。

在刑法修正案中，在明確拋擲物品類型和重量、拋擲高度等條件的前提下，應(yīng)將“高空拋物”行為作為刑事犯罪予以懲治。公安機(jī)關(guān)應(yīng)加大對高空拋物、墜物案件的調(diào)查、偵查力度，依法及時(shí)準(zhǔn)確查明相關(guān)案件的責(zé)任人，查明之后，該承擔(dān)什么責(zé)任就要承擔(dān)什么責(zé)任、嚴(yán)格執(zhí)法。

陳永生認(rèn)為高空拋物入刑符合刑法法理。根據(jù)刑法理論，高空拋物砸死、砸傷他人完全符合過失致人死亡罪、過失致人重傷罪，甚至（間接）故意殺人罪、（間接）故意傷害罪的構(gòu)成要件。

他強(qiáng)調(diào)，高空拋物入刑的實(shí)踐意義有利于解決被害方舉證能力不足的問題。如果作為刑事案件立案，由于警方在刑事訴訟中可以采用大量偵查手段，如調(diào)取視頻監(jiān)控、強(qiáng)制訊問等，因而更有可能查清案件事實(shí)。有利于減少高空拋物案件的發(fā)生。實(shí)踐中，此類案件目前通常是作為民事案件立案，由于民事責(zé)任通常只是賠錢，對拋物者的威懾力不足，而刑事責(zé)任意味著判處刑罰，留下犯罪記錄，對拋物人影響很大，威懾力更強(qiáng)。有利于保障被害人獲得賠償。按2012年修正的刑事訴訟法的規(guī)定，輕罪案件可以和解，如果拋物人積極賠償被害人損失可以不追究刑事責(zé)任，這有利于促使拋物人積極賠償被害人損失。

林維認(rèn)為，刑罰手段的充分運(yùn)用仍然是減少乃至杜絕此類行為的最重要、最有效手段之一。

高空墜物行為從主觀責(zé)任上，可以分為故意和過失兩種。前者主要是指行為人明知高空拋物會(huì)發(fā)生危害社會(huì)的后果，仍然希望或者放任這一后果的發(fā)生。對于故意高空拋物的行為，主要涉及的罪名包括故意殺人罪、故意傷害罪乃至以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪。如果行為人針對特定人員，其行為也并不涉及公共安全的危害，后果呈現(xiàn)可以控制的性質(zhì)，考察其故意的具體內(nèi)容，其行為完全可以構(gòu)成故意傷害罪、故意殺人罪等罪名。在其行為針對不特定多數(shù)人的公共安全情況下，例如為尋求刺激、發(fā)泄情緒、逞強(qiáng)耍橫、無事生非等動(dòng)機(jī)，完全放任高空拋物的危險(xiǎn)性，或者就是希望危害公共安全后果發(fā)生的，毫無疑問可以成立刑法第114條的以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪。需要注意的是，在直接故意的情形下，即使沒有造成所希望的實(shí)際后果的，仍然可以對拋物行為人按照犯罪未遂認(rèn)定。

在過失的場合，按照不同的情境、不同的因果關(guān)系、不同的發(fā)生領(lǐng)域等，可能涉及更多罪名。在發(fā)生實(shí)際后果的情況下，除了過失致人重傷罪、過失致人死亡罪等外，仍然具有成立過失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪的可能。同時(shí)，高空墜物如果發(fā)生在生產(chǎn)作業(yè)過程中，例如在生產(chǎn)、作業(yè)中違反有關(guān)安全管理的規(guī)定，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成嚴(yán)重后果的，成立重大責(zé)任事故罪。又如，高空墜物如果發(fā)生在教育設(shè)施中，如果屬于明知校舍或者教育教學(xué)設(shè)施有危險(xiǎn)的，而不采取措施或者不及時(shí)報(bào)告，致使發(fā)生重大傷亡事故的，得以成立教育設(shè)施重大安全事故罪。同時(shí)，也要特別加強(qiáng)建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位的相應(yīng)責(zé)任，如果高空墜物確屬上述主體違反國家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的原因，因而造成重大安全事故的，可構(gòu)成工程重大事故罪。

考慮到過去一段時(shí)間我國建筑物的設(shè)計(jì)、施工質(zhì)量以及老化問題，應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)進(jìn)行建筑工程質(zhì)量的回查，要求包括建筑物所有權(quán)人、物業(yè)管理部門、建設(shè)單位等相關(guān)單位切實(shí)履行后續(xù)的檢查、維護(hù)、加固等責(zé)任，并明確告知一旦發(fā)生后果所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

為了懲罰此類行為，必須注意的是，在遵循罪刑法定原則的前提下，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)靈活地注意適用的場景，考慮到存在著多個(gè)刑法規(guī)范的適用可能性。

多管齊下，積極發(fā)揮行政執(zhí)法的作用

按照法律的規(guī)定，承擔(dān)刑事責(zé)任、行政責(zé)任，都不影響民事責(zé)任的承擔(dān)。在高空拋物行為不構(gòu)成犯罪的情況下，行政處罰也具有一定的威懾力。

對此，馬懷德認(rèn)為，解決高空拋物問題必須多管齊下,重點(diǎn)放在立法、執(zhí)法和法治宣傳教育上。

第一，應(yīng)當(dāng)修改治安管理處罰法和刑法,將高空拋物等嚴(yán)重危害公共安全的行為確定為違法犯罪行為,從立法上阻卻拋物等危險(xiǎn)行為發(fā)生。目前治安管理處罰法第三章“違反治安管理的行為和處罰”第二節(jié)“妨害公共安全的行為和處罰”中并無此類條款,對于高空拋物行為缺少違法行為的認(rèn)定依據(jù)?，F(xiàn)在正值治安管理處罰法修改當(dāng)中,建議在“妨害公共安全的行為和處罰”一節(jié)第35條中增加一項(xiàng)作為第五項(xiàng):有下列行為之一的,處5日以上10日以下拘留,可以并處500元以下罰款；情節(jié)較輕的,處5日以下拘留或者500元以下罰款:“高空拋物或者未采取安全措施造成懸掛物脫落致人受傷或者財(cái)產(chǎn)損失的。”

第二，應(yīng)當(dāng)修改建筑法相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),明確高層建筑陽臺(tái)必須封閉,窗臺(tái)必須達(dá)到一定高度,落地窗只能在上方開窗,且采用向上開窗方式,高層建筑物玻璃應(yīng)為不易破碎的防爆玻璃,等等,從建筑構(gòu)造和技術(shù)上增加從高層拋物的難度。

第三，公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)安全監(jiān)控措施,對所有高層建筑加裝視頻監(jiān)控探頭,在保障居民隱私前提下,實(shí)現(xiàn)對高空拋物行為的實(shí)時(shí)監(jiān)控,便于對高空拋物違法行為的取證和處罰。

第四，加強(qiáng)法治宣傳教育,讓所有公民認(rèn)識到高空拋物行為的違法性質(zhì),自覺遵守法律,避免發(fā)生高空拋物行為。

余凌云認(rèn)為，國家權(quán)力介入高空墜物行為是符合國家保護(hù)義務(wù)理論的。高空墜物行為對公民人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利均帶來可能危險(xiǎn)或?qū)嵸|(zhì)的損害，需要國家予以干預(yù)，從而保障公民基本權(quán)利。行政措施是國家干預(yù)社會(huì)最為常見的規(guī)制手段之一。在高空墜物中，同樣應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮行政權(quán)的作用。這在香港、新加坡已經(jīng)有所實(shí)踐。

高空墜物是由于物品所有人或管理人對高空物品未予妥善管理而間接造成的。從行政機(jī)關(guān)的角度來看，應(yīng)當(dāng)建立全過程的防范和處理機(jī)制。一是事前通過審批防范危險(xiǎn)。二是事中通過檢查管控風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化環(huán)保部門、城管部門的安全檢查責(zé)任，必要時(shí)可效仿香港和新加坡的模式，安裝相應(yīng)監(jiān)察系統(tǒng)，及時(shí)對高層建筑的構(gòu)件、懸掛物和擱置物等進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)可能存在危險(xiǎn)的，責(zé)令所有人或管理人及時(shí)改正。三是事后通過處罰預(yù)防和控制危險(xiǎn)。通過處罰規(guī)則的建立，對于高空墜物的所有人或管理人及時(shí)予以懲處，以防止其再犯。四是通過行政指導(dǎo)建立保險(xiǎn)制度，保證被害人的損失得以賠償。由保險(xiǎn)監(jiān)管部門對保險(xiǎn)金額和保險(xiǎn)費(fèi)用作指導(dǎo)性規(guī)定。

司法為民，加大高空拋物、墜物審判實(shí)踐研究

在高空拋物、墜物案件的審理實(shí)踐中，諸如訴訟耗時(shí)長、拋物行為人查找難、打擊弱，受害人救濟(jì)不及時(shí)不充分，承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的無辜居民范圍過廣等問題也是備受關(guān)注。

解決這些問題，急需加快加大審判實(shí)踐研究，依法解決高空拋物墜物引發(fā)的民事糾紛，有力保護(hù)公民合法權(quán)益，對構(gòu)成犯罪的依法定罪量刑。

丁宇翔認(rèn)為，高空墜物案件處理中的難點(diǎn)問題主要是，被告確定的難度較大，現(xiàn)行侵權(quán)責(zé)任法第87條將高空墜物的被告鎖定為“可能加害的建筑物使用人”，這一范圍是比較確定的，但實(shí)踐中往往面臨操作困難、訴訟耗時(shí)較長，由于被告很可能人數(shù)眾多，程序推進(jìn)的各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)比普通案件耗費(fèi)更多時(shí)間，很難做到服判息訴，高空墜物案件的絕大多數(shù)被告既無過錯(cuò)，也沒有實(shí)施任何行為，但卻被判決承擔(dān)責(zé)任。于是，很多自覺無辜的被告都非常抵制判決，也不會(huì)主動(dòng)履行判決，社會(huì)效果不好。

治理高空拋物亂象需要綜合施策，加大刑事偵查介入的力度，對于受害人無法確定侵權(quán)人的高空墜物致害案件，應(yīng)當(dāng)考慮納入刑事案件范圍，由公安機(jī)關(guān)介入偵查。暫時(shí)維持或適度限制侵權(quán)責(zé)任法第87條，為高空墜物致害的系統(tǒng)化規(guī)制贏得時(shí)間；適度強(qiáng)化物業(yè)企業(yè)的安保義務(wù)，抓住民法典編纂的契機(jī)，在侵權(quán)責(zé)任編中，規(guī)定物業(yè)服務(wù)企業(yè)的安全保障義務(wù)；在嚴(yán)格保護(hù)個(gè)人信息的前提下，加大公共場所的攝像設(shè)施普及力度。

咸海榮指出，此類案件審理時(shí)裁判尺度和標(biāo)準(zhǔn)存在差異，審判實(shí)踐中困惑和難題不少。

比如侵權(quán)責(zé)任法第87條適用公平原則，由特定人分擔(dān)損失給予補(bǔ)償，特定人中確有無辜者，讓其承擔(dān)責(zé)任、應(yīng)在多大范圍內(nèi)承擔(dān)？

針對此問題，咸海榮舉出了一份判詞，他認(rèn)為這代表了大多數(shù)法官的意見，“侵權(quán)責(zé)任法第87條是對于不明拋擲物給受害人造成損失時(shí)的一種補(bǔ)償責(zé)任，其立足點(diǎn)在于公平原則而非權(quán)責(zé)明確的賠償原則。既然是基于公平的補(bǔ)償責(zé)任而非賠償責(zé)任，在確定補(bǔ)償問題時(shí)就應(yīng)該考慮到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)均擔(dān)原則。在受害人讓多數(shù)無辜的人負(fù)擔(dān)其損失時(shí)，其自身亦應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的不確定損害。同時(shí)，還要顧及到普通大眾的人情法理，對承受無辜補(bǔ)償義務(wù)的各被上訴人的合情合理的意見亦需認(rèn)真加以權(quán)衡?！?/p>

座談會(huì)的召開，引發(fā)了國內(nèi)多家主流媒體的關(guān)注?！睹裰髋c法制時(shí)報(bào)》開設(shè)專版，用了多達(dá)3個(gè)版面刊發(fā)了專家發(fā)言，《法制日報(bào)》、中央電視臺(tái)新聞?lì)l道法治在線欄目和新聞1+1欄目進(jìn)行了專題報(bào)道。新華社、《人民日報(bào)》等權(quán)威媒體也對座談會(huì)的研究成果進(jìn)行了報(bào)道，在全社會(huì)掀起了一輪討論高空拋物問題的高潮。最終，最高人民法院《關(guān)于依法妥善審理高空拋物、墜物案件的意見》應(yīng)運(yùn)而生。