監(jiān)理報(bào)告制度的現(xiàn)狀分析和探討

陳 虹（上海三維工程建設(shè)咨詢有限公司， 上海 200060）

0 引 言

監(jiān)理報(bào)告制度是由建設(shè)工程總監(jiān)理工程師負(fù)責(zé)將工程建設(shè)施工現(xiàn)場質(zhì)量安全狀況定期報(bào)送建設(shè)單位和建設(shè)主管部門的一系列報(bào)告制度，是監(jiān)理發(fā)揮施工現(xiàn)場質(zhì)量安全監(jiān)督作用的有利工具。監(jiān)理單位對工程建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)理報(bào)告的時效性、真實(shí)性負(fù)責(zé)。制度的制定和落實(shí)本意是為了提高政府監(jiān)管效率，讓其成為發(fā)現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的保障平臺，但在實(shí)際的實(shí)施過程中卻流于形式，存在諸多不確定因素，難以發(fā)揮出其應(yīng)有的效果。

1 法律依據(jù)

《中華人民共和國建筑法》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，是監(jiān)理報(bào)告制度的法律基礎(chǔ)。

《中華人民共和國建筑法》經(jīng) 1997年11月1 日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過，并分別在 2011年4月22 日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議、2019年4月23 日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議進(jìn)行了修訂。其中第 32 條規(guī)定“工程監(jiān)理人員認(rèn)為工程施工不符合工程設(shè)計(jì)要求、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定的，有權(quán)要求建筑施工企業(yè)改正；工程監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)工程設(shè)計(jì)不符合建筑工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者合同約定的質(zhì)量要求的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告建設(shè)單位要求設(shè)計(jì)單位改正”，對監(jiān)理在工程建設(shè)過程中的報(bào)告權(quán)予以確定。

《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》由國務(wù)院于 2003年11月24 日發(fā)布，自 2004年2月1 日起實(shí)施。其中第 14 條規(guī)定“工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)審查施工組織設(shè)計(jì)中的安全技術(shù)措施或者專項(xiàng)施工方案是否符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。工程監(jiān)理單位在實(shí)施監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位整改；情況嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位暫時停止施工，并及時報(bào)告建設(shè)單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)及時向有關(guān)主管部門報(bào)告”，對監(jiān)理針對重大安全隱患的報(bào)告責(zé)任予以確定。

2017年7月出臺的《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于促進(jìn)工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的意見》（建市 [2017] 145號）指出：“工程監(jiān)理企業(yè)發(fā)現(xiàn)安全事故隱患嚴(yán)重且施工單位拒不整改或者不停止施工的，應(yīng)及時向政府主管部門報(bào)告。”

2017年8月，住建部下發(fā)的《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開展工程質(zhì)量安全提升行動試點(diǎn)工作的通知》（建質(zhì)[2017] 169號）明確“監(jiān)理單位向政府報(bào)告質(zhì)量監(jiān)理情況試點(diǎn)”。監(jiān)理單位向政府主管部門報(bào)告工程質(zhì)量安全監(jiān)理情況，充分發(fā)揮監(jiān)理單位在質(zhì)量控制中的作用，同時創(chuàng)新質(zhì)量監(jiān)管方式，提升政府監(jiān)管效能。

2018年9月，住建部頒布的《工程質(zhì)量安全手冊（試行）》（建質(zhì) [2018] 95號）第 2.3.4 條要求“監(jiān)理單位按規(guī)定對現(xiàn)場實(shí)施安全監(jiān)理。發(fā)現(xiàn)安全事故隱患嚴(yán)重且施工單位拒不整改或者不停止施工的，應(yīng)及時向政府主管部門報(bào)告”。監(jiān)理向政府報(bào)告制度的發(fā)展方向逐步明晰。

2 上海市監(jiān)理報(bào)告制度情況

上海市早在 2011年便開始實(shí)行監(jiān)理報(bào)告制度試點(diǎn)工作，在結(jié)合相關(guān)國家及住建部等法律法規(guī)的前提下，也發(fā)布了一系列的通知文件。

2011年1月11 日出臺的《加強(qiáng)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理若干意見的通知》（滬府發(fā) [2011] 1號）第 14 條要求：“對于施工現(xiàn)場中的各類違法違規(guī)行為要及時發(fā)現(xiàn)、及時制止，對質(zhì)量安全隱患，監(jiān)理應(yīng)當(dāng)要求施工單位停工整頓并書面報(bào)告建設(shè)單位。制止無效時，應(yīng)當(dāng)及時報(bào)告質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)。上海市建設(shè)工程實(shí)行監(jiān)理向質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)定期報(bào)告制度，項(xiàng)目總監(jiān)理工程師通過監(jiān)理管理信息平臺，按照管理部門規(guī)定的內(nèi)容，定期向質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)送施工現(xiàn)場監(jiān)理情況的報(bào)告?！?/p>

2011年7月1 日頒布的《上海市實(shí)施建設(shè)工程施工監(jiān)理報(bào)告制度的若干規(guī)定》（滬建交 [2011] 648號）對監(jiān)理報(bào)告的方式、期限、分類、內(nèi)容、程序和要求等進(jìn)行了規(guī)范要求。

2012年1月1 日頒布的《關(guān)于啟用“建設(shè)工程施工監(jiān)理報(bào)告信息系統(tǒng)”的通知》（滬建建管 [2012] 4號），要求啟用“建設(shè)工程施工監(jiān)理報(bào)告信息系統(tǒng)（以下簡稱“監(jiān)理報(bào)告系統(tǒng)”）”，要求監(jiān)理單位的項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)應(yīng)通過監(jiān)理報(bào)告系統(tǒng)實(shí)施網(wǎng)上報(bào)告，并對網(wǎng)上報(bào)告的時間、內(nèi)容、操作流程等作了詳細(xì)安排。

2018年4月26 日頒布的《上海市建設(shè)工程監(jiān)理報(bào)告若干規(guī)定》（滬建質(zhì)安 [2018] 226號）又進(jìn)一步對監(jiān)理報(bào)告制度予以規(guī)范。

上海自 2011年試點(diǎn)實(shí)施監(jiān)理報(bào)告制度以來，對督促落實(shí)參建各方主體責(zé)任、加強(qiáng)工程質(zhì)量安全管控起到了一定的促進(jìn)作用。然而在實(shí)際工程建設(shè)過程的實(shí)際操作中，監(jiān)理企業(yè)對于何種情況下向建設(shè)單位報(bào)告、何種情況下向政府主管部門報(bào)告卻是顧慮重重、不知所措的。報(bào)告內(nèi)容大部分也是避重就輕，未能有效真實(shí)反映現(xiàn)場突出問題，不能真正起到政府部門的監(jiān)督橋梁作用，監(jiān)理報(bào)告流于形式。

3 監(jiān)理報(bào)告現(xiàn)狀及其原因分析

3.1 報(bào)告責(zé)任主體不明確

從以上的監(jiān)理報(bào)告發(fā)展過程來看，監(jiān)理單位向政府部門報(bào)告的依據(jù)仍是有些牽強(qiáng)的，很大程度上是有關(guān)部門為了方便管理而強(qiáng)加給監(jiān)理的義務(wù)，尤其安全方面的義務(wù)更是如此。根據(jù)國際慣例及 FIDIC 工程風(fēng)險(xiǎn)控制要求，風(fēng)險(xiǎn)由最有力風(fēng)險(xiǎn)控制單位負(fù)責(zé)，施工過程由施工單位實(shí)施及管理，監(jiān)理單位只是按照監(jiān)理合同接受建設(shè)單位的委托為其提供咨詢管理服務(wù)，只要監(jiān)理單位及時、真實(shí)地向直接委托方進(jìn)行了報(bào)告，則理應(yīng)視為已經(jīng)履職，而向有關(guān)建設(shè)管理部門報(bào)告和承擔(dān)現(xiàn)場安全監(jiān)管責(zé)任的則應(yīng)該是建設(shè)單位和施工單位。

建設(shè)工程的逐級上報(bào)制度，應(yīng)該建立在“監(jiān)理單位向建設(shè)單位報(bào)告，建設(shè)單位向政府報(bào)告”的基本思路上，這樣監(jiān)理單位才能更好操作。建設(shè)單位對監(jiān)理提出的問題向上報(bào)否與監(jiān)理沒有關(guān)系，政府部門不應(yīng)強(qiáng)行通過行政命令方式向監(jiān)理單位攤派報(bào)告職責(zé)并讓其承擔(dān)不應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。

3.2 監(jiān)理服務(wù)獨(dú)立性不足

本來工程監(jiān)理單位應(yīng)該獨(dú)立于建設(shè)單位，但長期以來大多受制于建設(shè)單位。監(jiān)理單位在服務(wù)上受委托于建設(shè)單位，又強(qiáng)制受政府建設(shè)主管部門管理并被賦予了許多附加義務(wù)，存在“一仆二主”的尷尬境地。在建設(shè)單位普遍強(qiáng)勢且主推進(jìn)度要求的大背景下，監(jiān)理單位向行政管理部門匯報(bào)必然對進(jìn)度等產(chǎn)生影響，這是建設(shè)單位所不愿意的。因此，監(jiān)理單位最終往往為了規(guī)避執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，選擇向建設(shè)單位匯報(bào)，而不愿意直接報(bào)告至建設(shè)行政主管部門。

3.3 監(jiān)理對報(bào)告的理解存在分歧

監(jiān)理從業(yè)人員數(shù)量、技術(shù)裝備存在不足，整體素質(zhì)參差不齊，工作不盡職和履職不到位現(xiàn)象屢有發(fā)生；對報(bào)告的尺度把握存在較大分歧，報(bào)告內(nèi)容難免單調(diào)，流于形式；對報(bào)告能否免除自身管理責(zé)任的認(rèn)知存在困惑，害怕“引火燒身”，傾向于“內(nèi)部處理”。

4 建議與意見探討

4.1 建立更完善合理的監(jiān)理報(bào)告制度

對工程質(zhì)量安全監(jiān)理報(bào)告制度充分分析后可知，建設(shè)主管部門應(yīng)對監(jiān)理有足夠授權(quán)，編制詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，明確監(jiān)理報(bào)告制度的合理定位，界定實(shí)施的項(xiàng)目范圍，針對工程進(jìn)程和問題，制定報(bào)告的具體形式、內(nèi)容、期限、各級處置要求。完善報(bào)告制度中各方主體的具體責(zé)任要求，規(guī)范各方行為，保證各項(xiàng)管理要求的落地，確保工程質(zhì)量監(jiān)理報(bào)告制度有序推進(jìn)。

4.2 推進(jìn)監(jiān)理報(bào)告信息平臺建設(shè)

積極推進(jìn)信息平臺信息的使用。構(gòu)建及時有效的多種方式的報(bào)告渠道，分級共享和分析終端，收集匯總監(jiān)理報(bào)告，對監(jiān)理單位、同類項(xiàng)目監(jiān)理報(bào)告所反映的問題科學(xué)分析，及時發(fā)現(xiàn)共性問題，及時解決隱患，使監(jiān)理報(bào)告成為發(fā)現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的保障平臺，從而提高工程建設(shè)各方及政府監(jiān)管效率。

4.3 保障監(jiān)理的獨(dú)立權(quán)益

監(jiān)理單位在工程建設(shè)中一直受制于建設(shè)單位，其執(zhí)業(yè)獨(dú)立性一直難以得到有效保障。提高監(jiān)理單位的獨(dú)立性將能有效發(fā)揮監(jiān)理的積極性和主觀能動性。目前，監(jiān)理費(fèi)是由建設(shè)單位直接支付的，無形中將監(jiān)理單位的利益與建設(shè)單位聯(lián)系在一起，監(jiān)理單位要仰建設(shè)單位鼻息，從而影響了監(jiān)理單位的公平獨(dú)立性，阻礙了監(jiān)理實(shí)際效能的發(fā)揮。新形勢下，合理改變監(jiān)理費(fèi)的支付方式和努力營造監(jiān)理權(quán)威刻不容緩。在鼓勵監(jiān)理依法報(bào)告的基礎(chǔ)上，要逐漸解決監(jiān)理如實(shí)報(bào)告后的后顧之憂，一方面，在監(jiān)理費(fèi)用等的支付上，借鑒第三方平臺監(jiān)管的模式不失為一種有效的嘗試；另一方面，建設(shè)主管部門對監(jiān)理有足夠授權(quán)，對及時有效報(bào)告工程現(xiàn)場質(zhì)量安全隱患并經(jīng)查證屬實(shí)的應(yīng)予以獎勵，在事后追責(zé)上應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況相應(yīng)減免或免除監(jiān)理責(zé)任，這也是保障監(jiān)理權(quán)利的一項(xiàng)嘗試和突破，如此也能更好地發(fā)揮監(jiān)理的現(xiàn)場監(jiān)督作用。

監(jiān)理報(bào)告制度給了監(jiān)理從業(yè)人員一個自主的平臺，監(jiān)理人員也要保持對工程質(zhì)量安全的高度責(zé)任感，全身心投入監(jiān)理工作，以扎實(shí)的工作配合建設(shè)主管部門的工作，堅(jiān)決杜絕重大事故、遏制較大事故、減少一般事故，這樣監(jiān)理行業(yè)的路才會越走越寬闊。