“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制應(yīng)注意的問(wèn)題研究

黃亞林

郴州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院 湖南 郴州 423000

1 政策背景

黨的十九大報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，五部委于2019年1月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》，明確把加強(qiáng)村莊規(guī)劃作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作，持之以恒推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)落地。2019年5月，中共中央發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，明確要建立“五級(jí)三類(lèi)”空間規(guī)劃體系，鄉(xiāng)村地區(qū)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃，是鄉(xiāng)村地區(qū)開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)[1]。

2020年，湖南省自然資源廳按照鄉(xiāng)村振興總體要求，制定了年內(nèi)完成1000個(gè)試點(diǎn)村 “多規(guī)合一”村莊規(guī)劃的編制任務(wù)。2020年3月，郴州市自然資源和規(guī)劃局印發(fā)《西河流域“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃試點(diǎn)工作方案暨郴州市“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃試點(diǎn)名單的通知》，位于西河流域的北湖區(qū)華塘鎮(zhèn)吳山村作為試點(diǎn)村之一，按照省市自然資源部門(mén)工作安排和部署，由華塘鎮(zhèn)人民政府組織開(kāi)展“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃的編制。

2 吳山村村莊規(guī)劃編制總體情況

2.1 吳山村基本情況

吳山村位于西河中游，北湖區(qū)華塘鎮(zhèn)西北部，村域面積10.4平方公里，全村共 17個(gè)村民小組，2800人。村莊距離郴州市區(qū)15公里，距離華塘鎮(zhèn)區(qū)6公里，省道212從村域東部南北穿過(guò)，南面距離縣道090約2公里，區(qū)位良好，對(duì)外交通聯(lián)系便捷；西河從村域中部自南向北蜿蜒而過(guò)，沿岸土地平坦，森林植被資源良好；吳山村文化底蘊(yùn)深厚，至今已有800年歷史，村委會(huì)所在地居民點(diǎn)中部現(xiàn)狀保留有30余棟明清風(fēng)格古民居，古村落格局完整。良好的區(qū)位和便捷的交通、優(yōu)良的生態(tài)景觀(guān)資源和深厚的文化底蘊(yùn)為村莊的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.2 村莊規(guī)劃編制工作開(kāi)展情況

吳山村“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制嚴(yán)格湖南省和郴州市自然資源部門(mén)關(guān)于村莊規(guī)劃工作的安排部署和要求開(kāi)展，編制工作于2020年3月初啟動(dòng)，先后完成了區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)的動(dòng)員會(huì)、駐村調(diào)查、規(guī)劃方案編制、四次村民代表大會(huì)、成果公示、專(zhuān)家技術(shù)審查、市區(qū)兩級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃委員會(huì)審議，于11月報(bào)市郴州市人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。

2.3 吳山村總體定位

按照相關(guān)上位規(guī)劃的要求和區(qū)、鎮(zhèn)、村支兩委關(guān)于吳山村的發(fā)展設(shè)想，依托良好的區(qū)位交通條件、優(yōu)良的山水生態(tài)資源和深厚的文化底蘊(yùn)，保護(hù)與發(fā)展并重，打造“田園美、村莊美、生活美”之“醉美”吳山，建設(shè)生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、人居環(huán)境優(yōu)良、產(chǎn)業(yè)興旺可持續(xù)的鄉(xiāng)村慢生活典范，郴州市鄉(xiāng)村振興示范村。

3 “多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制應(yīng)注意的問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)處于國(guó)土空間規(guī)劃體系建立初期，村莊規(guī)劃編制還處于不斷探索和逐步成熟的階段，本文結(jié)合吳山村村莊規(guī)劃的編制，將編制程序、村民主體、區(qū)域協(xié)調(diào)、規(guī)劃內(nèi)容、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和成果表達(dá)等作為重點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)行探索和研究。

3.1 嚴(yán)格規(guī)范規(guī)劃編制程序

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確了村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織編制，上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)審批，同時(shí)村莊規(guī)劃還將納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。村莊規(guī)劃的編制應(yīng)按照“村主導(dǎo)、鎮(zhèn)組織、縣批準(zhǔn)、市統(tǒng)籌、省備案”的總體要求，充分結(jié)合各省市具體情況，各級(jí)政府和部門(mén)應(yīng)各司其職，通力協(xié)作，確保村莊規(guī)劃編制工作的順利開(kāi)展?！岸嘁?guī)合一”村莊規(guī)劃總體分為組織準(zhǔn)備、技術(shù)準(zhǔn)備、駐村調(diào)查與方案編制、成果審批備案四個(gè)階段，吳山村村莊規(guī)劃編制嚴(yán)格按照湖南省委省人民政府《關(guān)于建立全省國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的意見(jiàn)》和《湖南省村莊規(guī)劃編制工作指南（試行）》的要求，完成不同階段的相應(yīng)工作內(nèi)容。

3.2 強(qiáng)化村民主體，多方共同參與

村民作為規(guī)劃的使用者，規(guī)劃編制成果直接影響村民未來(lái)的生產(chǎn)生活，村莊規(guī)劃的編制應(yīng)著重突出村民主體地位，村民應(yīng)參與到規(guī)劃編制的各個(gè)環(huán)節(jié)，從現(xiàn)狀調(diào)查、方案意見(jiàn)征求、集體決策等。吳山村參與問(wèn)卷調(diào)查的村民戶(hù)數(shù)占總戶(hù)數(shù)比例達(dá)到35%，結(jié)合現(xiàn)狀走訪(fǎng)和入戶(hù)調(diào)查戶(hù)數(shù)，占總戶(hù)數(shù)比例近50%，充分保證了村民的廣泛參與，了解了村民的真實(shí)訴求。前后組織村民代表召開(kāi)規(guī)劃編制動(dòng)員會(huì)議一次，意見(jiàn)征求會(huì)議兩次，成果聽(tīng)證會(huì)議一次，成果表決會(huì)議一次，共五次會(huì)議，確保村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，切實(shí)維護(hù)村民的規(guī)劃?rùn)?quán)益。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為村莊規(guī)劃編制的組織者，也是村莊規(guī)劃的管理者，在村莊規(guī)劃的編制過(guò)程中，是聯(lián)系編制單位與村莊的橋梁紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展，為規(guī)劃編制提供合理的建議和意見(jiàn)，同時(shí)做好編制單位與村莊之間的協(xié)調(diào)工作，尤其在規(guī)劃編制動(dòng)員、會(huì)議組織等方面，確保規(guī)劃編制工作的順利開(kāi)展?？h級(jí)人民政府作為村莊規(guī)劃的審批機(jī)構(gòu)，應(yīng)對(duì)規(guī)劃的程序、技術(shù)符合性進(jìn)行重點(diǎn)審查，對(duì)轄區(qū)內(nèi)規(guī)劃編制提供指導(dǎo)，涉及轄區(qū)內(nèi)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)做好協(xié)調(diào)工作。市自然資源部門(mén)作為全市村莊規(guī)劃編制的統(tǒng)籌部門(mén)，應(yīng)按照省廳的統(tǒng)一工作部署，制定全市村莊規(guī)劃工作方案，明確規(guī)劃編制審批要求和要點(diǎn)，同時(shí)做好跨縣級(jí)行政轄區(qū)規(guī)劃內(nèi)容的協(xié)調(diào)工作，按照湖南省的要求，市轄區(qū)村莊規(guī)劃由市人民政府審批。

3.3 落實(shí)上位規(guī)劃，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)

村莊規(guī)劃的編制應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)上位規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容和要求，與區(qū)域其他村莊相協(xié)調(diào)。當(dāng)前郴州市及北湖區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃尚未出臺(tái)，吳山村村莊規(guī)劃以《郴州市本級(jí)（北湖區(qū)、蘇仙區(qū)）村莊分類(lèi)與布局方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“村莊分類(lèi)和布局方案”）和《西河流域“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展研究》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“統(tǒng)籌發(fā)展研究”）為指導(dǎo)，重點(diǎn)落實(shí)其相關(guān)內(nèi)容和要求。村莊分類(lèi)和布局方案確定吳山村為特色保護(hù)類(lèi)村莊，本次規(guī)劃按照特色保護(hù)類(lèi)村莊規(guī)劃編制相關(guān)要求確定規(guī)劃內(nèi)容，重點(diǎn)處理好保護(hù)與發(fā)展利用的關(guān)系。落實(shí)統(tǒng)籌發(fā)展研究對(duì)吳山村的要求，與西河沿線(xiàn)其他村莊在生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、用地、設(shè)施、文化等五個(gè)方面的統(tǒng)籌。生態(tài)方面，加強(qiáng)濕地及山體植被保護(hù)，與沿線(xiàn)其他村莊同步將西河納入自然保護(hù)地和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，形成完整的西河生態(tài)廊道；產(chǎn)業(yè)方面，落實(shí)關(guān)于吳山所在區(qū)段鄉(xiāng)村慢生活定位，利用良好的山水生態(tài)資源，結(jié)合古村保護(hù)，發(fā)展民宿和休閑度假；設(shè)施方面，結(jié)合西河鄉(xiāng)村旅游需要，建設(shè)旅游公路、服務(wù)設(shè)施、游憩設(shè)施和公廁等設(shè)施；文化方面，考慮西河文化長(zhǎng)廊的建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)傳統(tǒng)村落的保護(hù)，并與利用發(fā)展相結(jié)合。

3.4 結(jié)合村莊類(lèi)型，突出規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容

《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》提出將村莊劃分為城郊融合類(lèi)、集聚提升類(lèi)、特色保護(hù)類(lèi)、搬遷撤并類(lèi)和其他類(lèi)五種類(lèi)型。村莊規(guī)劃應(yīng)結(jié)合上位規(guī)劃確定的村莊類(lèi)型，結(jié)合各村實(shí)際情況和發(fā)展需求，確定好規(guī)劃編制的內(nèi)容。村莊規(guī)劃的普適內(nèi)容應(yīng)包括明確村莊發(fā)展定位與目標(biāo)、國(guó)土空間布局及用途管制、住房布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、道路交通、公共和基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)修復(fù)和人居環(huán)境整治、防災(zāi)減災(zāi)、歷史文化及特色風(fēng)貌保護(hù)和近期行動(dòng)計(jì)劃等方面的內(nèi)容。各村可以在符合上位規(guī)劃管控要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合村莊類(lèi)型和村民需求，對(duì)編制內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。不同類(lèi)型的村莊發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展訴求和發(fā)展重點(diǎn)各有不同，編制重點(diǎn)內(nèi)容也各有不同。集聚提升類(lèi)應(yīng)以合理確定發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)的提升改造和人居環(huán)境整治為重點(diǎn)；城郊融合類(lèi)應(yīng)重點(diǎn)處理好鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的關(guān)系，重點(diǎn)解決城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施共建共享等問(wèn)題；特色保護(hù)類(lèi)應(yīng)重點(diǎn)統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展的問(wèn)題，在保護(hù)和延續(xù)村莊特色的同時(shí)，著力解決利用和發(fā)展、特色風(fēng)貌塑造等問(wèn)題；搬遷撤并類(lèi)村莊應(yīng)重點(diǎn)限制新增建設(shè)，以生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)為著力點(diǎn)，加強(qiáng)空心房整治和土地的復(fù)墾利用；其他類(lèi)村莊以居民點(diǎn)的綜合整治為重點(diǎn)，著力解決村民建房問(wèn)題。

吳山村緊鄰西河，有著良好的山水生態(tài)資源，西河為國(guó)家濕地自然公園并納入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)。根據(jù)上位規(guī)劃確定的村莊類(lèi)型，吳山村為特色保護(hù)類(lèi)村莊，被列入第五批傳統(tǒng)村落，村莊內(nèi)有著集中連片的古民居，但缺乏有效保護(hù)和修繕，目前多數(shù)處于空置狀態(tài)。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民最大訴求為建房問(wèn)題，村支兩委關(guān)注的是村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村莊古民居利用問(wèn)題。結(jié)合吳山村實(shí)際，規(guī)劃以生態(tài)保護(hù)、村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民建房、古民居的保護(hù)和合理利用為重點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮其他相關(guān)內(nèi)容。

3.5 產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展，靈活保障用地

鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)振興，只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)村的發(fā)展才是可持續(xù)的。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)注重經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)與社會(huì)效益、環(huán)境效益的有機(jī)結(jié)合。應(yīng)充分結(jié)合產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，與區(qū)域其他村莊錯(cuò)位發(fā)展，打造多元化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，注重傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。同時(shí)，國(guó)土空間布局應(yīng)優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需用地，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供載體。

吳山村有著良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，規(guī)劃按照統(tǒng)籌發(fā)展研究的相關(guān)要求和定位，落實(shí)區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府部署和村支兩委提出的設(shè)想，村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位不貪大求洋，結(jié)合現(xiàn)狀，形成以現(xiàn)代特色種養(yǎng)為基礎(chǔ)，同步發(fā)展以采摘、濱水休閑和古村文化旅游為特色的鄉(xiāng)村旅游。規(guī)劃打造草莓基地、龍蝦基地、蔬菜基地、油茶基地、沃柑基地、泥鰍基地共六大種養(yǎng)基地，作為村莊產(chǎn)業(yè)根基，塑造“綠色、特色”農(nóng)業(yè)品牌；結(jié)合良好的濱河景觀(guān)資源，利用現(xiàn)狀山塘水面，適度發(fā)展濱水休閑和戶(hù)外拓展；將現(xiàn)狀空置古民居收歸村集體，整體進(jìn)行修繕和內(nèi)部功能改造，打造特色民宿和康養(yǎng)基地。通過(guò)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)+鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)多元化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

村莊國(guó)土空間布局與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，落實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需用地。在建設(shè)用地總量不增加的前提下，加強(qiáng)村莊住宅用地的節(jié)約集約利用，優(yōu)化村莊建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，增加產(chǎn)業(yè)用地比例。按照“莊園經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式，在嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)的前提下，結(jié)合可流轉(zhuǎn)農(nóng)用地，采用分散布局的方式，靈活布局建設(shè)用地，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，助推莊園經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

3.6 規(guī)劃成果易懂管用

國(guó)土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃應(yīng)以實(shí)用性為主，內(nèi)容應(yīng)簡(jiǎn)明扼要，讓村民能看懂，規(guī)劃好實(shí)施，政府好監(jiān)督。不同類(lèi)型的村莊，根據(jù)編制內(nèi)容的不同，規(guī)劃成果可有所區(qū)別，城郊融合類(lèi)可采用文本+圖的形式，集聚提升類(lèi)、特色保護(hù)類(lèi)、搬遷撤并類(lèi)和其他類(lèi)可對(duì)成果內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)化，采用前圖后則的形式。規(guī)劃成果應(yīng)重點(diǎn)突出耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、住房布局、歷史文化保護(hù)和近期建設(shè)項(xiàng)目和村規(guī)民約等內(nèi)容，規(guī)劃成果采用圖文并茂的示意圖加以展現(xiàn)，保證村民看得懂。此外，可結(jié)合各村需要，編制村民讀本，便于村民更好更全面地了解規(guī)劃。

4 結(jié)束語(yǔ)

在國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的大環(huán)境下，“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃是廣大農(nóng)村地區(qū)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的法定依據(jù)，是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和空間規(guī)劃體系改革的重要舉措，對(duì)科學(xué)有序引導(dǎo)村莊建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，建設(shè)美麗中國(guó)有著重大的意義。在科學(xué)合理村莊規(guī)劃的引導(dǎo)下，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富將全面實(shí)現(xiàn)[2]。