健全應(yīng)急管理體系須換向換擋（觀察家）

王宏偉

面對(duì)在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中所暴露出來的許多問題，不能不引起全社會(huì)的反思。筆者認(rèn)為，在認(rèn)真反思的基礎(chǔ)上深刻地汲取教訓(xùn)是十分必要的，因?yàn)橹挥嗅槍?duì)現(xiàn)有的問題找到解決辦法，才能在下一次出現(xiàn)類似情況時(shí)不再手忙腳亂、應(yīng)對(duì)失序。

但是，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，在進(jìn)行反思時(shí)往往不能超越既定思維方向的限制，從而得出一些看似正確、實(shí)則無用的套路性結(jié)論。如應(yīng)急預(yù)案不細(xì)、不實(shí)等。相應(yīng)地，改進(jìn)之策也無非就是強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案等陳詞濫調(diào)。結(jié)果，下一次突發(fā)事件發(fā)生，很可能應(yīng)急能力依舊捉襟見肘，問題在其他方面又冒出來。筆者認(rèn)為，健全應(yīng)急管理體系首先要進(jìn)行“換向”思考，然后在此基礎(chǔ)上完成模式“換擋”。

“換向”思考的重要意義在于確保不會(huì)犯方向性錯(cuò)誤，找準(zhǔn)正確的政策改進(jìn)問題。在反思突發(fā)事件的過程中，找準(zhǔn)方向的前提是判定我們身處的時(shí)代特征。今天，中國(guó)在從工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)邁進(jìn)，突發(fā)事件越發(fā)表現(xiàn)出高度復(fù)雜性、高度不確定性，令工業(yè)化時(shí)代的應(yīng)急管理手段失靈。一旦高度復(fù)雜性、高度不確定性的突發(fā)事件突破我們的應(yīng)急管理體系，我們就將其貼上“非常規(guī)”的標(biāo)簽。

其實(shí)，突發(fā)事件本身并無常規(guī)與非常規(guī)之分，反倒是我們當(dāng)前的應(yīng)對(duì)模式還停留在工業(yè)社會(huì)，因?yàn)楣I(yè)社會(huì)的突發(fā)事件是相對(duì)簡(jiǎn)單而確定的，政府相關(guān)部門嚴(yán)格按照自身的職責(zé)，按部就班地遵循既定的程序，就能夠有效應(yīng)對(duì)。但是，在社會(huì)大轉(zhuǎn)型的時(shí)期，以往我們積累的經(jīng)驗(yàn)和屢試不爽的模式遭遇空前的挑戰(zhàn)。

此次新冠肺炎疫情從公共衛(wèi)生事件迅速演變?yōu)橐粓?chǎng)系統(tǒng)性的社會(huì)危機(jī)，只有以總體戰(zhàn)、全民戰(zhàn)的方式方能有效應(yīng)對(duì)。一個(gè)不容回避的問題是：我國(guó)早就有了似乎很完善的衛(wèi)生應(yīng)急制度，怎么就防不住疫情？

筆者認(rèn)為，這是因?yàn)槲覀兞?xí)慣了以確定應(yīng)對(duì)不確定、以簡(jiǎn)單應(yīng)對(duì)復(fù)雜、以不變應(yīng)對(duì)萬變，用僵化的過時(shí)機(jī)制剪裁復(fù)雜的當(dāng)下現(xiàn)實(shí)。例如，《傳染病防治法》窮盡列舉了各類傳染病，沒有絲毫彈性。新冠肺炎疫情只有被衛(wèi)健委宣布為一類傳染病按甲類傳染病管理，才能采取強(qiáng)制隔離措施。與當(dāng)年的SARS一樣，如今新冠肺炎疫情遭遇了同樣的窘境。如果不進(jìn)行換向思考，下一次再遇到新型公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，仍可能會(huì)重蹈覆轍。所以，我們必須做出有力的調(diào)整，避免下一次陷入南轅北轍的泥潭而無力自拔。

健全應(yīng)急管理體系，必須把堵漏洞、補(bǔ)短板與強(qiáng)基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)結(jié)合起來，在模式“換擋”上做足文章：

一是要?jiǎng)?chuàng)新應(yīng)急思維，從經(jīng)驗(yàn)性思維轉(zhuǎn)變?yōu)榍罢靶运季S。否則，反思就只能是撞擊—反射式的。以應(yīng)急預(yù)案為例，其制定的基礎(chǔ)是對(duì)既有經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。有了N個(gè)預(yù)案、設(shè)想了N種情況，下次突發(fā)事件屬于N+1種的“黑天鵝”?！?·11”事件后，美國(guó)反思應(yīng)對(duì)不力后得出結(jié)論：缺少想象力。對(duì)今天突發(fā)事件的新特點(diǎn)認(rèn)知不清晰，一味強(qiáng)調(diào)細(xì)化應(yīng)急預(yù)案，反倒會(huì)強(qiáng)化應(yīng)急體系的纖維性，造成靈活性、適應(yīng)性、響應(yīng)性的進(jìn)一步流失，進(jìn)而影響了應(yīng)急能力的提升。

二是要完善領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，從分散式向集中式轉(zhuǎn)型。分散式領(lǐng)導(dǎo)指揮體制會(huì)導(dǎo)致令出多門、混亂無序，難以形成強(qiáng)大的、方向明確的合力，不能適用應(yīng)對(duì)跨界性的復(fù)雜危機(jī)。集中統(tǒng)一的指揮領(lǐng)導(dǎo)體制以“指令清晰、系統(tǒng)有序、條塊暢達(dá)、執(zhí)行有力”為目標(biāo)，超越部門分割、條塊分割、地域分割、軍地分割的局限，能夠匯集成調(diào)度、匯集八方資源的偉力。

三是要重新定位應(yīng)急利益相關(guān)者的角色，使社會(huì)力量從“助手”變?yōu)椤爸黧w”之一。社會(huì)力量參與應(yīng)急管理，不是一種可有可無、可多可少的“花邊”和“點(diǎn)綴”，而是不可缺少的重要主體之一。應(yīng)急管理為了人民，又依靠人民。只有充分發(fā)揮社會(huì)力量在應(yīng)急宣教、志愿救援、捐贈(zèng)物資運(yùn)送等方面的作用，應(yīng)急管理群防群治、群防群控的人民防線才能牢不可破。

四是要轉(zhuǎn)移應(yīng)急重心，從重視事后響應(yīng)向重視事前預(yù)防與準(zhǔn)備轉(zhuǎn)變。我國(guó)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的制度優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)中，但在預(yù)防與準(zhǔn)備中彰顯不夠。應(yīng)急管理的最高境界是將風(fēng)險(xiǎn)盡可能消滅在萌芽之際、成災(zāi)之前，將損失降到最低。樹立底線思維，增強(qiáng)重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解能力，并通過制度建設(shè)始終壓實(shí)落實(shí)地方、部門、單位、社區(qū)、個(gè)人在風(fēng)險(xiǎn)防范中的“五方責(zé)任”，這是健全應(yīng)急管理體系的當(dāng)務(wù)之急。

五是要重配應(yīng)急資源，從“上強(qiáng)下弱”變?yōu)橹位A(chǔ)、強(qiáng)基固本?；鶎邮撬袘?yīng)急管理工作的基礎(chǔ)。由于應(yīng)急資源目前是呈現(xiàn)倒金字塔形配置的，因此導(dǎo)致基層責(zé)任無限但權(quán)力、資源有限，不能充分達(dá)到我們期望的對(duì)緊急狀況“滅早、滅小”的效果。健全應(yīng)急管理體系就必須逐漸實(shí)現(xiàn)資源下傾、力量下沉，織牢織密第一道風(fēng)險(xiǎn)防線，讓基層成為預(yù)防突發(fā)事件的“尖兵”和“前哨”?！ㄗ髡呤侵袊?guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）