新形勢下抗震設(shè)防監(jiān)管模式探討

梁瑞平

(忻州市建筑工程消防安全技術(shù)服務(wù)中心，山西 忻州 034000)

0 引言

2019年3月，山西省實(shí)施新一輪的市縣行政機(jī)構(gòu)改革。在本次機(jī)構(gòu)改革中，原來由市縣地震部門承擔(dān)的抗震設(shè)防與地震安全性評價管理職能劃轉(zhuǎn)至同級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門。7月1日，山西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化施工圖審查制度改革加強(qiáng)勘察設(shè)計質(zhì)量管理的意見》，取消現(xiàn)行的社會中介機(jī)構(gòu)施工圖審查環(huán)節(jié)，客觀上對保障抗震設(shè)防監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)。2020年1月3日，省人民政府第54次常務(wù)會議通過《山西省相對集中行政許可權(quán)辦法》，自2020年3月1日起施行。相對集中的行政許可權(quán)辦法正式施行后，建設(shè)工程抗震設(shè)防要求確定作為一項(xiàng)行政審批職能，劃轉(zhuǎn)至集中許可部門，實(shí)現(xiàn)了行政審批與事中事后監(jiān)管分離。面對新的管理模式，抗震設(shè)防主管部門如何順應(yīng)改革，轉(zhuǎn)變思想，加強(qiáng)抗震設(shè)防管理，確保建筑物地震安全成為當(dāng)前的一項(xiàng)重要課題。

1 抗震設(shè)防要求確定的本質(zhì)特征

行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。由此可見，行政許可的本質(zhì)內(nèi)容是準(zhǔn)予申請人從事特定活動。

建設(shè)工程抗震設(shè)防要求確定主要是根據(jù)建設(shè)工程的性質(zhì)、內(nèi)容、規(guī)模和場址，依據(jù)《中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖》《地震小區(qū)劃報告》《區(qū)域性地震安全性評價報告》等，為建設(shè)工程提供科學(xué)、合理的抗震設(shè)防要求。

由此可見，抗震設(shè)防要求確定作為一項(xiàng)技術(shù)確定，更多的是技術(shù)屬性和服務(wù)屬性。

2 現(xiàn)行抗震設(shè)防要求確定存在的主要問題

2.1 確定環(huán)節(jié)滯后

2015年施行的《山西省建設(shè)工程抗震設(shè)防條例》(以下簡稱《條例》)將建設(shè)工程抗震設(shè)防納入基本建設(shè)管理程序，《條例》規(guī)定“建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)按照抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)防；建設(shè)工程的項(xiàng)目申請報告或者可行性研究報告應(yīng)當(dāng)包含抗震設(shè)防要求的內(nèi)容；未包含經(jīng)確定的抗震設(shè)防要求內(nèi)容的，項(xiàng)目審批部門不予批復(fù)?！?/p>

近年來，隨著“放管服”改革的不斷深入，按照國家清理規(guī)范投資項(xiàng)目報建審批事項(xiàng)工作部署，投資項(xiàng)目前置審批條件進(jìn)一步精簡，抗震設(shè)防要求不再作為項(xiàng)目批復(fù)的前置內(nèi)容。致使抗震設(shè)防要求通過行政審批形式確定相對滯后甚至缺失，無法實(shí)現(xiàn)在施工圖設(shè)計前完成抗震設(shè)防要求確定。

2.2 服務(wù)能力偏低

抗震設(shè)防要求確定是為抗震設(shè)計提供地震動參數(shù)，它的本質(zhì)是一項(xiàng)技術(shù)確定，內(nèi)涵是服務(wù)屬性。將抗震設(shè)防要求確定作為一項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，由集中許可部門開展行政審批，一方面過分強(qiáng)調(diào)了它的行政屬性，弱化了本應(yīng)該向社會提供抗震設(shè)防服務(wù)的職能，造成社會化服務(wù)職能不足[1]；另外一方面對行政審批人員的技術(shù)能力提出了更高的要求，一般來說，行政許可更側(cè)重于形式審查和合法性審查，所依據(jù)的法律法規(guī)在一定期限內(nèi)相對不變?？拐鹪O(shè)防要求確定，依據(jù)的主要是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和研究成果，根據(jù)不同的工程性質(zhì)、規(guī)模、位置、場地土類型等，對抗震設(shè)防要求進(jìn)行技術(shù)確定。隨著更多的震害防御研究成果推廣應(yīng)用，抗震設(shè)防要求確定的技術(shù)因素更為復(fù)雜。此外，這種抗震設(shè)防要求確定部門與抗震設(shè)防業(yè)務(wù)主管部門是分離的分割體制，也不利于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用和震害防御研究成果的轉(zhuǎn)化，使得業(yè)務(wù)主管部門服務(wù)建設(shè)工程的能力進(jìn)一步弱化。

3 新形勢下如何做好抗震設(shè)防管理

面對新形勢，建議主管部門應(yīng)該主動適應(yīng)行政審批制度改革需要，真正從“放”“管”“服”下功夫，實(shí)現(xiàn)抗震設(shè)防由審批型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。做到既能服從行政審批制度改革大局，又能促進(jìn)抗震設(shè)防要求的落實(shí)。

3.1 “放”“服”結(jié)合，取消抗震設(shè)防要求確定行政審批

“放”，取消建設(shè)工程抗震設(shè)防要求確定行政審批；“服”，將抗震設(shè)防作為一項(xiàng)政府內(nèi)部協(xié)作事項(xiàng)，直接服務(wù)于項(xiàng)目選址和設(shè)計。

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的要求，推動政府職能轉(zhuǎn)向減審批、強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)服務(wù)，促進(jìn)市場公平競爭。2018年5月14日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》(國辦發(fā)〔2018〕33號)，文件要求要轉(zhuǎn)變管理方式，對于能夠用征求相關(guān)部門意見方式替代的審批事項(xiàng)，調(diào)整為政府內(nèi)部協(xié)作事項(xiàng)。

近年來，我省相繼在太原、臨汾、忻州、大同、晉中等大中城市開展了城市活斷層探測工作，一大批城市活斷層探測成果相繼落地。國家標(biāo)準(zhǔn)《活動斷層避讓》出臺后，抗震設(shè)防的服務(wù)范疇將進(jìn)一步擴(kuò)大，技術(shù)因素將更為復(fù)雜。

抗震設(shè)防由于其特有的技術(shù)屬性和服務(wù)屬性以及部分研究成果的保密性，建議取消現(xiàn)行的抗震設(shè)防要求確定行政審批，改為建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃前的一項(xiàng)政府內(nèi)部協(xié)作事項(xiàng)，由行政審批部門向抗震設(shè)防業(yè)務(wù)主管部門征求意見。抗震設(shè)防業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)，提出建設(shè)工程的活斷層避讓意見、是否需要開展地震安全性評價以及建設(shè)工程抗震設(shè)防要求等意見。改革后，對于建設(shè)工程合理選址、科學(xué)設(shè)防，以及保障建設(shè)工程地震安全等方面，操作性更強(qiáng)，更有利于抗震設(shè)防成果落實(shí)，其現(xiàn)實(shí)意義更為明顯。

3.2 “管”字當(dāng)頭，建立完善的抗震設(shè)防事中事后監(jiān)管體系

抗震設(shè)防的基礎(chǔ)在選址設(shè)計，關(guān)鍵在施工落實(shí)，主管部門要摒棄“重審批輕監(jiān)管”的傳統(tǒng)思維，強(qiáng)化抗震設(shè)防落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。本次機(jī)構(gòu)改革后，市縣級抗震設(shè)防管理由地震部門劃轉(zhuǎn)到住建部門后，可通過住建部門在建設(shè)工程質(zhì)量安全管理上，比較完善的監(jiān)管體系和技術(shù)儲備，有效開展抗震設(shè)防事中事后監(jiān)管。

3.2.1 管理規(guī)范

目前，在抗震設(shè)防管理方面，國家尚未建立完善的標(biāo)準(zhǔn)體系，國家標(biāo)準(zhǔn)GB18306-2015《中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖》，作為確定一般建設(shè)工程抗震設(shè)防要求的標(biāo)準(zhǔn)，對抗震設(shè)防監(jiān)督管理的指導(dǎo)性不強(qiáng)。建議主管部門加強(qiáng)頂層設(shè)計，適應(yīng)放管服改革要求，建立高效、規(guī)范、透明的抗震設(shè)防監(jiān)管服務(wù)體系。

3.2.2 監(jiān)管途徑

施工圖設(shè)計文件審核。目前，我省已取消社會中介機(jī)構(gòu)施工圖審查環(huán)節(jié)，全面實(shí)行勘察設(shè)計質(zhì)量承諾制、重要工程專家論證制和勘察設(shè)計質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，給抗震設(shè)防監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。各級抗震設(shè)防主管部門要積極適應(yīng)改革潮流，加強(qiáng)技術(shù)能力建設(shè)，配備必要的專業(yè)技術(shù)人員。必要時可通過采取社會購買服務(wù)的方式，對施工圖設(shè)計文件進(jìn)行抗震設(shè)防審核，確保施工圖設(shè)計文件符合抗震設(shè)防要求。

工程抗震措施監(jiān)督。將建設(shè)工程抗震措施落實(shí)情況納入工程質(zhì)量監(jiān)督內(nèi)容，重點(diǎn)對設(shè)計變更情況，重點(diǎn)部位、關(guān)鍵工序以及隱蔽工程，重要抗震產(chǎn)品的質(zhì)量檢驗(yàn)、抗震措施落實(shí)情況等進(jìn)行監(jiān)督。此外，還應(yīng)該加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和部位的質(zhì)量抽查，確?？拐鹪O(shè)防措施落實(shí)到位。

竣工驗(yàn)收檢查。強(qiáng)化工程竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)的抗震設(shè)防質(zhì)量關(guān)，對抗震設(shè)防的全過程進(jìn)行檢查驗(yàn)收，嚴(yán)把抗震設(shè)防最后一道關(guān)口。

3.2.3 在線監(jiān)管平臺

目前，全省工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)已上線運(yùn)行，涵蓋了所有涉及的行政審批、技術(shù)審查、中介服務(wù)、公共設(shè)施報裝及備案等事項(xiàng)。系統(tǒng)通過構(gòu)建多部門業(yè)務(wù)協(xié)同大平臺，實(shí)現(xiàn)了全流程、全覆蓋、全層級，具備了各階段審批事項(xiàng)一家牽頭、一張表單并聯(lián)辦理功能?？拐鹪O(shè)防監(jiān)管作為工程建設(shè)領(lǐng)域一項(xiàng)重要內(nèi)容，應(yīng)依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立全省建設(shè)工程抗震設(shè)防在線監(jiān)管服務(wù)系統(tǒng)，與全省工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)協(xié)同共享。

在用地規(guī)劃階段，行政審批部門受理項(xiàng)目用地規(guī)劃申請后，及時將協(xié)作事項(xiàng)通過全省工程項(xiàng)目審批系統(tǒng)，推送至同級抗震設(shè)防業(yè)務(wù)主管部門。抗震設(shè)防業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)對建設(shè)項(xiàng)目的活斷層避讓、地震安全性評價、抗震設(shè)防要求等內(nèi)容提出意見；項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)抗震設(shè)防主管部門提出的意見向行政審批部門做出承諾；行政審批部門將承諾內(nèi)容推送到抗震設(shè)防業(yè)務(wù)主管部門；抗震設(shè)防業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)將項(xiàng)目基本情況、抗震設(shè)防意見、項(xiàng)目單位承諾內(nèi)容等推送到全省抗震設(shè)防在線監(jiān)管服務(wù)系統(tǒng)，并通過系統(tǒng)開展抗震設(shè)防監(jiān)督檢查。

依托“雙隨即一公開”監(jiān)管機(jī)制，項(xiàng)目建設(shè)單位完成施工圖設(shè)計后，業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)及時開展抗震設(shè)防檢查，將活斷層避讓、地震安全性評價、施工圖抗震設(shè)防要求落實(shí)情況等詳細(xì)檢查結(jié)果，及時錄入全省抗震設(shè)防在線監(jiān)管服務(wù)平臺。平臺根據(jù)一定比例，隨機(jī)確定抽查對象?？拐鹪O(shè)防業(yè)務(wù)主管部門可通過社會購買服務(wù)的形式，對施工圖紙的抗震設(shè)防落實(shí)情況進(jìn)行檢查。抗震設(shè)防業(yè)務(wù)部門，還應(yīng)將施工過程中抗震措施落實(shí)情況的質(zhì)量監(jiān)督，和項(xiàng)目驗(yàn)收的抗震設(shè)防檢查情況等，及時上傳至在線監(jiān)管平臺。省級抗震設(shè)防主管部門，可通過全省在線監(jiān)管系統(tǒng)，掌握全省建設(shè)工程抗震設(shè)防落實(shí)情況，并根據(jù)掌握的情況做出指令性檢查等，實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程抗震設(shè)防監(jiān)管的透明化、規(guī)范化。

4 結(jié)語

地震難以準(zhǔn)確預(yù)測，但地震災(zāi)害在一定程度上是可以預(yù)防的。歷次地震災(zāi)害表明，建筑物倒塌是造成人員傷亡最主要的原因之一。提高建設(shè)工程抗震設(shè)防能力，減少人員傷亡，保障人民生命財產(chǎn)安全，已經(jīng)成為人們的共識。防震減災(zāi)作為公共安全的重要組成部分，事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。各級管理部門要轉(zhuǎn)變思想，努力實(shí)現(xiàn)防震減災(zāi)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，積極推進(jìn)防震減災(zāi)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，構(gòu)建更加完善的抗震設(shè)防管理體系。