淺析河長制在基層推行的困境及改進方向

趙師校

（華北水利水電大學，河南 鄭州 450045）

0 前言

在綠色生態(tài)理念不斷發(fā)展和進步的當下，河流綠色治理已經(jīng)成為我國水資源保護的關(guān)鍵。早在2016年12月我國中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳，便頒布了《關(guān)于全面推進河長制的意見》，象征著我國河長制治理工作正式在我國全面開展。作為一項具備生態(tài)性、環(huán)保性的手段，河長制有效維護了河流的生命健康，可以有效解決我國水資源利用復雜問題，強化了我國水資源治理水平，為社會安全、健康用水打下了良好基礎(chǔ)。本文將針對如何在基層開展河長制全面推行提供建議。

1 河長制在基層推行概述

《關(guān)于全面推行河長制的意見》的成功印發(fā)標志著我國探索近十年的河長制，從原來的一時的應急之策上升為國家意志。《意見》出臺以來，水利部、生態(tài)環(huán)境保護部等相關(guān)部委及各地黨委、政府高度重視，真抓實干，全面推行河長制工作取得明顯成效。全國各地江河湖庫的“河長”們根據(jù)當?shù)睾忧?，研究制定了具體江河湖庫政策，取得較好成效。作為河長制全面推行的“最后一公里”，需涉水多部門齊心協(xié)力、齊抓共管，在具體管理和推進過程中，一些實質(zhì)性問題也制約著河流管理工作的發(fā)展，如違規(guī)偷排問題嚴重屢禁不止、多部門治水責任邊界不清、河道治理任務(wù)重資金投入不夠、群眾參與熱情不高等問題應予以關(guān)注。

2 基層河長制推行現(xiàn)實困境

2.1 公眾參與度相對較低

從省市到縣鄉(xiāng)，各級黨委政府均高度重視河長制工作，各地省、市、縣、鄉(xiāng)建立地方黨政主要領(lǐng)導擔任總河長，相關(guān)負責人為河長，水務(wù)、河務(wù)、環(huán)保等有關(guān)部門組成工作人員，共同配合完成河流治理工作。事實上，在推行過程中，由于參與的主體相對單一，和河流生態(tài)保護與治理密切相關(guān)的人民群眾、企業(yè)等其他主體卻缺少對河長制的正確全面認識。因為廣大群眾們忽視了的河流保護、河長制的重要性，所以很多群眾們都認為河流治理保護工作是政府部門的事情，和自身利益并沒有直接聯(lián)系，造成“冷眼旁觀”的現(xiàn)象，并且參與熱情不理想，參與性、積極性、主動性明顯不足的情況。少數(shù)基層在治河行動開展得“有聲有色”的同時，但是因為河長有限，所以在實施河流治理、河流監(jiān)督、合理管控的過程中，很難全面高效的將河流治理防護的工作落實到位，“一頭熱”的問題屢見不鮮。

2.2 流域治理相互脫節(jié)

河長制在基層推行存在管理部門“九龍治水”，責任邊界不清的現(xiàn)象。目前，我國河流管理，采用了行政區(qū)域劃分的分級管理方式，在大江大河中設(shè)置了流域管理機構(gòu)，管理機構(gòu)派駐地方，發(fā)揮水行政管理職能，開展河流的保護與治理工作。但由于河長制上身為制度的時間有限，自身需要不斷完善適應現(xiàn)有治水狀況。目前，河長制分工還需要細化和量化。在水環(huán)境保護、水資源保護、河流治理等方面，各責任主體需進一步明確，各區(qū)域的水環(huán)境治理與開發(fā)工作相對獨立，跨區(qū)域的水環(huán)境防治方面，各區(qū)域部門之間缺乏有效溝通協(xié)調(diào)機制。特別是在基層，河道管理部門多，想要真正落實河長制度管理內(nèi)容，需要上下游地區(qū)、河兩岸地區(qū)、環(huán)保部門、水利部門、海事部門、地方政府部門共同聯(lián)手合作進行保護。但是當前獨立管理問題嚴重，由于部門權(quán)力存在分割，各自為政，治理標準不統(tǒng)一等原因，河道管理的難度相對較大。例如，針對河流管理工作當中最常見的河道采砂來說，因為采砂工作需要牽扯到河道管理部門、施工通航部門、巷道管理部門等諸多部門共同參與，并且采砂工作一般都在河流交界處，其中涉及到了諸多個河長，存在各個部門、諸多流域協(xié)同聯(lián)動內(nèi)容。但是因為缺乏完善的權(quán)責管理機制，造成若出現(xiàn)安全問題、經(jīng)濟效益問題等，直接造成了權(quán)責推諉問題。并且因為過度分權(quán)造成的河流治理脫節(jié)問題嚴重，因此，河流統(tǒng)籌治理的效果自然難以有效提升。

2.3 投入與資源的分配不足

河流的環(huán)境整治是一個全面而系統(tǒng)的工程，其中涉及到了諸多管理層面，管理內(nèi)容也較為繁瑣，人力物力財力耗費相對較多。大力資源投入是完善河長制度的根本，更是確保各項水力資源保護、管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。但是在實際開展河道治理、淤積清除、污水處理等工作時，一般都是一套系統(tǒng)化的工程，需要投入大量人力物力財力資源。目前，我國各地區(qū)發(fā)展不均衡，在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，有限的財政資金確實難以滿足需求，特別是到了基層，資金問題相對匱乏的短板更為突出。同時，結(jié)合本省實際情況來看，本省的河長制度已經(jīng)初步落實，市級各河長的數(shù)量已經(jīng)超過了20 萬人。但是由于河長制管理的內(nèi)容廣泛，大量行政管理手段在河流管理、河流治理工作開展，很容易造成資源管控力度較差、河流管控目標不統(tǒng)一，在一定程度上縮減了可用資源量，甚至出現(xiàn)資源分配不均勻問題。

3 全面推行河長制在基層推行對策分析

3.1 全民動員積極參與河長制推行

提高參與主體的多元性是基層全面推行河長制的需要，要動員各方面的力量，加入推行的隊伍。一方面，各地要充分利用傳統(tǒng)媒體以及微信公眾號、客戶端等新媒體，大力進行河長制宣傳，擴展宣傳范圍，讓每一名群眾都認識到河流治理、河流保護的重要性，將河流治理與廣大群眾們健康安全切身利益緊密結(jié)合，調(diào)動起廣大群眾參與河長制管理的積極性。形成全共同治理和保護的良好氛圍。政府部門充分利用官網(wǎng)、微信公眾號等媒體平臺，定期向社會公開河長制實施狀況、成效，特別是資金使用情況，要聽取大眾對河長制的建議及意見，有針對性地制定并完善、豐富河流治理措施。鼓勵科研院所、企業(yè)員工、普通群眾等各主體共同合作，完成河流治理工作?？蒲性阂朴诎l(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，對治水中存在的重點、難點問題開展研究分析，并結(jié)合國內(nèi)外治水先進經(jīng)驗，對河長制的推行進行科學規(guī)劃。

3.2 全方位綜合治理

各級黨政主要領(lǐng)導成為責任主體這一前提下，細化量化河流治理分工，在對河長的職責及工作范圍進一步明確，充分結(jié)合河流治理與治理污染源，平衡治源與治河的關(guān)系。在實際推行河長制的過程中，可以結(jié)合所在地區(qū)的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，深入開展治理、打撈等專項整治工作。及時有效查處違規(guī)排污企業(yè)，可以與本地行政執(zhí)法部門聯(lián)合開展水污染源排查?？梢詫⑺卫?、土壤治理與空氣治理等有關(guān)環(huán)境保護工作開展資源整合，并切實發(fā)揮河長制行政與社會優(yōu)勢資源，獲得更好的河流環(huán)境綜合治理效果，推動河長制在基層的推行，取得良好效果。

3.3 加大投入并分配合理資源

在人力方面，可以借鑒防汛工作，與成立群眾防汛隊伍一樣，成立群眾、企業(yè)職工巡河志愿檢查小組，形成一個機動力量，造冊登記，在重要河道、重點河段配合有關(guān)工作人員開展巡河行動。這部分機動力量，每年可以組織一到兩次現(xiàn)場巡河演練，學習相關(guān)政策法規(guī)。他們學到的專業(yè)知識在學會應用的同學，無形之中對周圍人也是一種宣傳。有了更加專業(yè)的知識，可以更好地投入到河流治理當中，從而深入推動河長制落實。在財力方面，政府部門應該肩負起自身責任，從人力、物力、財力層次上有效幫扶地區(qū)落實、完善河長制度。此外，還應該設(shè)置專項河長制建設(shè)資金，極大財政層次對河長制的投入，并且將其納入到地方政府財政年規(guī)劃當中。全面落實“誰污染、誰治理”，借助法律手段完善違規(guī)排污、破壞水資源的懲處措施。在政府的統(tǒng)一支撐與保障之下，科學整合河長制優(yōu)勢，為河長制在基層的推行提供資金保障。

3.4 建立健全河長制管理機制

為了實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護、河流科學治理的發(fā)展目標，必須要借助完善科學的河長制管理機制，對河長制每個環(huán)節(jié)的權(quán)責進行落實，確保在規(guī)范化、完善化的管理機制下，展現(xiàn)出河長制管理制度的優(yōu)越性。在政府部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)之下，地區(qū)基層政府部門應該提起對河長制管理的重視，并且將其納入到本區(qū)域生態(tài)環(huán)境發(fā)展的策略當中。在縣級政府部門的引導之下，明確本區(qū)域的河流資源、把控本區(qū)域河流資源的養(yǎng)護情況、治理情況，并構(gòu)建出河長制管理協(xié)調(diào)小組。針對地區(qū)的河長制管理小組來說，在縣委書記的領(lǐng)導下，協(xié)調(diào)水利環(huán)保部、水產(chǎn)畜牧部、住房管理部、市容市貌管理部，構(gòu)建出完善的縣級河長制管理小組。叢本縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利部門，調(diào)取一名同志參與河長制管理小組當中，第一時間上報各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的河流發(fā)展與治理情況，并將實際的河流治理工作落實到每個村當中。構(gòu)建筑縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理部門、村，三級河長體系，縣級領(lǐng)導結(jié)合本縣實際情況來制定出完善、科學的河長制管理機制，將每個任務(wù)都落實到各個環(huán)節(jié)、每個人的身上，并明確各級負責人在河長制度管理、治理當中的權(quán)利和責任，若出現(xiàn)河流水系管理不力、污染嚴總等問題，第一時間進行追責。發(fā)動起來廣大群眾們的力量，在村鎮(zhèn)領(lǐng)導的引領(lǐng)之下，構(gòu)建出農(nóng)村河長制管理小組，定期開展河道巡查、河道污染治理、河道健康安全監(jiān)督管理等工作，并且構(gòu)建出完善的獎懲機制，最大程度上調(diào)動起基層群眾組織的工作熱情。在縣政府領(lǐng)導的牽頭下，調(diào)動起基層各個環(huán)節(jié)工作效率與主觀能動性，明確基層河長制管理工作內(nèi)容，確保基層河長制管理順利開展。