城市軌道交通運營安全雙重預防機制構建要點探討

朱雅楠 王普照 掌孝夫 馬守亮

(蘇州市軌道交通集團有限公司運營一分公司，215101，蘇州∥第一作者，工程師)

交通運輸部先后印發(fā)了交運規(guī)[2019]7號《城市軌道交通運營安全風險分級管控和隱患排查治理管理辦法》(以下簡稱《辦法》)和交發(fā)安監(jiān)[2021]2號交通運輸部關于深化防范化解安全生產(chǎn)重大工作的意見》(以下簡稱《意見》)，對深化防范化解安全生產(chǎn)重大風險提出了具體指導意見和工作要求，旨在有效指導城市軌道交通運營單位做好風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作?！掇k法》和《意見》出臺以來，雖然各城市軌道交通運營單位都對標建立了風險數(shù)據(jù)庫和隱患排查手冊，但從交通運輸部的多次調研交流和檢查結果來看，普遍存在風險管控措施與崗位職責和操作規(guī)程結合不緊密、風險辨識不全面、隱患治理不深入及雙重預防機制未能真正融入日常管理等問題[1]。

城市軌道交通運營單位在如何全面領會、準確理解《辦法》和《意見》的精神，以及如何抓好《辦法》和《意見》的落地執(zhí)行等方面，仍有較大的提升空間。因此，如何提升雙重預防機制在“事前預防”和“主動式”管理方面的作用，進而加強風險動態(tài)辨識和管控、加強風險現(xiàn)場運用與實踐，并通過隱患排查治理進一步強化和深入風險分級管控，成為城市軌道交通運營單位亟需研究的問題。本文從構建雙重預防機制面臨的關鍵問題出發(fā)，以蘇州軌道交通運營安全管理實踐為例，系統(tǒng)闡述構建雙重預防機制需要重點關注的要點及措施，并提出有助于雙重預防機制運行提升的思考與建議。

1 基本概念梳理

1.1 雙重預防機制

城市軌道交通運營安全雙重預防機制是指運營安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防性工作機制。目的是準確把握運營安全生產(chǎn)的規(guī)律、特點和趨勢，排查評估運營安全薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，通過實施制度、技術、工程和管理等措施，有效防控安全風險，閉環(huán)管理排查治理隱患，遏制城市軌道交通運營生產(chǎn)安全事故和險性事件的發(fā)生。

1.2 風險、風險點及危險源

《辦法》規(guī)定，城市軌道交通運營單位要對《辦法》附錄清單中所列的風險點及風險描述進行細化。風險是事故發(fā)生的可能性和后果嚴重性的組合。風險點包含了靜態(tài)風險點和動態(tài)風險點，靜態(tài)風險點主要為設備設施、部位、場所及工作單元，動態(tài)風險點為作業(yè)活動及具體的操作步驟。

為了便于細化風險描述，提升風險管控措施制定的準確性，蘇州軌道交通結合職業(yè)健康體系和安全生產(chǎn)標準化體系建設工作需要，保留了危險源的概念。在軌道交通運營安全工作中，重點關注第二類危險源的控制問題，即物的故障、人的失誤、環(huán)境不良及管理缺陷等因素，統(tǒng)稱之為危險有害因素。

風險辨識首先排查風險點，然后對一個風險點內的多個危險源進行識別、評價，并根據(jù)評價結果判定風險等級。風險點的風險級別由其包含的危險源的最高等級確定。風險描述應與危險源一一對應。

1.3 風險與隱患

風險和隱患既不同又相互關聯(lián)，風險來源于危險源，而隱患是風險管控失效后形成的缺陷或漏洞。隱患主要來源于風險管控的薄弱環(huán)節(jié)，通過排查發(fā)現(xiàn)隱患，通過治理消除隱患。如果風險得到有效管控就會不出現(xiàn)或會少出現(xiàn)隱患。

2 構建雙重預防機制面臨的問題

1) 流于形式：在城市軌道交通運營安全雙重預防機制實際推行中存在問題較多，突出表現(xiàn)在理解認識不足、各層級不夠重視。比如管理層為了合規(guī)而推進，基層為了完成任務而走形式。導致在現(xiàn)場實施中流于形式，風險辨識、隱患排查的全員參與程度不夠。

2) 雙體系未能有機融合：安全風險分級管控和隱患排查治理既是兩個獨立運行的體系，又是相輔相成、相互促進的一個有機整體。安全風險分級管控是隱患排查治理的前提和基礎，隱患排查治理則是安全風險分級管控的強化與深入[2]。在具體的實施過程中應將兩者有機融合。

3) 動態(tài)管控不到位：表現(xiàn)在風險辨識清單、隱患清單變更不及時，導致其不符合實際，不能滿足工作需要。因此，在實施過程中，首先要花大量的工作建設風險分級管控體系，提前發(fā)現(xiàn)風險并進行管控；然后重點排查風險管控措施，通過持續(xù)的隱患排查治理，查找出風險管控措施的不足，進而完善風險管控措施，遏制事故的發(fā)生。

4) 信息化工作相對滯后：雙重預防機制的建設運行不是形式化和靜態(tài)化的，而是要以風險數(shù)據(jù)庫和隱患排查手冊為基礎進行風險管控和隱患排查。在風險管控和隱患排查過程中會持續(xù)產(chǎn)生大量的安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)，只有借助信息化手段進行統(tǒng)計分析，才能有效保障雙重預防機制的建設運行[3]。目前雙重預防機制的信息化建設工作相對滯后，因此要重視并加強雙重預防機制信息化工作。

3 構建雙重預防機制要點及措施

蘇州軌道交通將雙重預防機制建設和運行作為運營單位全面落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任的有效途徑。領導干部帶頭重視，各層級全面參與。通過制定符合實際、簡單實用、邏輯清晰的風險辨識和隱患排查制度，落實崗位風險告知和隱患排查手冊等措施，確保員工能理解、會上手、有任務。宣傳發(fā)動工作可結合安全文化建設工作開展。蘇州軌道交通將雙重預防機制建設宣貫工作融入到安全文化建設過程中，積極推進安全文化陣地向一線班組和工作現(xiàn)場延伸滲透，加強全員對雙重預防機制建設運行的認識，做到領導重視、全員宣貫培訓和全員參與。 城市軌道交通運營安全雙重預防機制建設實施要點如圖1所示。

圖1 城市軌道交通運營雙重預防機制建設實施要點

3.1 風險分級管控體系建設要點

3.1.1 風險分級管控工作程序

蘇州軌道交通運營安全風險分級管控工作主要由風險辨識(確定風險點、辨識危險源)、風險評價、風險管控、風險公告和預警、風險培訓、風險檢查、持續(xù)改進等程序組成，形成一個循環(huán)閉合的工作程序，如圖2所示。

圖2 蘇州軌道交通運營風險分級管控基本工作程序

3.1.2 風險辨識、評估及管控要點

1) 風險業(yè)務板塊：《辦法》要求對附錄所列各業(yè)務板塊的風險點及可能產(chǎn)生的風險作進一步補充及細化。蘇州軌道交通將運營安全風險分為設施監(jiān)測養(yǎng)護、設備運行維修、行車組織、客運組織、運行環(huán)境、后勤(車隊、食堂、保潔等)和疫情防控等風險。

2) 風險評價標準：參照《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)風險辨識評估管控基本規(guī)范(試行)》要求進行風險等級評估。風險事故后果嚴重度按照“就高不就低”原則進行評價。

3) 風險事故事件類型：結合城市軌道交通運營安全風險特性，將風險事故事件類型設置為物體打擊、車輛傷害、機械傷害、起重傷害、觸電、灼燙、火災、高處墜落、坍塌、透水、爆炸、中毒和窒息、踩踏、職業(yè)健康傷害、行車事故、恐怖襲擊、治安事件及其它傷害等共計18類[4]，其中，對行車事故事件、職業(yè)健康傷害、治安事件進行了具體規(guī)定，如表1所示。

表1 城市軌道交通運營安全風險事故事件類型

4) 風險控制措施：風險控制措施應有操作規(guī)程等規(guī)章的支撐，且滿足《城市軌道交通正式運營前安全評估規(guī)范 第1部分：地鐵和輕軌》關于風險管控措施的制定要求，符合實際、安全有效，并且符合設施設備運行維護、行車組織管理、客運組織管理、人員管理和保護區(qū)管理等有關規(guī)定。

5) 風險清單：除了《辦法》要求風險清單必須包括的業(yè)務板塊、風險點(工作單元/操作步驟)、風險描述、風險等級、管控措施和責任人等內容之外，蘇州軌道交通的運營安全風險清單還包含了危險源、風險事故事件類型、控制措施依據(jù)(相關管理制度、作業(yè)標準及應急預案)、控制措施執(zhí)行記錄(維保記錄名稱及頻次)和事故事件案例等內容，這更有助于提升危險源管控措施制定的準確性，提升員工安全培訓教育的針對性和培訓效果，提升安全檢查的針對性，減少安全檢查人員培訓時間。

3.1.3 重大風險判定及管控要點

1) 重大風險判定：《交通運輸安全生產(chǎn)重大風險清單》(簡稱《清單》)明確了大客流踩踏、載客列車脫軌和安全保護區(qū)結構垮塌3項重大風險，共計13項致險情景。城市軌道交通運營單位在開展重大風險辨識工作前，應先明確本單位是否存在相關的重大風險辨識對象，如有則需要進一步開展重大風險判定工作。比如，蘇州軌道交通保護區(qū)管理的職能不在運營單位，而是被劃分到集團公司，運營單位需要配合集團公司做好保護區(qū)安全管控。建議當重大風險辨識對象存在一個或多個“主要致險情景”中的情景時即判定該對象存在重大風險。

2) 編制重大風險“五清單”：將重大風險底數(shù)摸清后，要根據(jù)《辦法》和《意見》要求，編制重大風險監(jiān)控方案，建立重大風險“五清單”，即基礎信息清單、責任分工清單、防控措施清單、監(jiān)測監(jiān)控清單和應急處置清單。對于風險管控狀況有異常、監(jiān)控監(jiān)測信息超出預警值或臨界值的重大風險，應及時上報行業(yè)主管部門。

(1) 基礎信息清單：包含重大風險的名稱及類型、風險情形、影響范圍和可能發(fā)生的事故及后果，以及單位基本情況和地理位置信息。重大風險基礎信息清單模板及填寫要求如表2所示。

表2 重大風險基礎信息清單模板Tab.2 Template of basic information on significant risks

(2) 責任分工清單：運營單位重大風險防控主體責任分為主要負責人、安全管理部門、業(yè)務管理部門和基層管理單位(車間、班組)的防控責任。

(3) 防控措施清單：包括重大風險防控制度和防控措施。其中，風險防控制度主要為監(jiān)控預警制度和風險警示告知制度等，防控措施應包括風險降低和風險告知兩部分。

(4) 監(jiān)測監(jiān)控清單：制定重大風險動態(tài)監(jiān)測計劃，定期更新監(jiān)測數(shù)據(jù)或狀態(tài)。人巡結合技防監(jiān)測的重大風險監(jiān)控，每月不少于1次。清單內應包括監(jiān)測監(jiān)控信息和預警信息兩部分內容。其中，監(jiān)測監(jiān)控信息包括監(jiān)測監(jiān)控計劃及監(jiān)測監(jiān)控數(shù)據(jù)狀態(tài)信息，預警信息包括預警事件類型、級別、影響范圍、持續(xù)時間、發(fā)送范圍及應急處置措施等。

(5) 應急處置清單：應急處置清單的內容應包括應急響應及管理制度、應急預案、應急救援隊伍、應急物資和裝備、應急措施、應急演練情況等內容。

3.2 隱患排查治理體系建設要點及措施

3.2.1 隱患排查內容及隱患分類

將風險分級管控體系中確定的所有管控措施和法律法規(guī)對安全管理的要求作為隱患排查內容。將運營安全隱患分為行車組織、客運組織、設備設施運行維護和制度體系等共11大類，如表3所示。

表3 安全隱患分類Tab.3 Potential safety risk types

3.2.2 崗位隱患排查手冊“一崗一冊”

蘇州軌道交通崗位隱患排查手冊內容包括風險點、風險描述、隱患內容、排查標準和排查方式等內容。其中排查內容來源于對風險管控措施可能產(chǎn)生的缺陷的逐項分析。隱患排查標準、隱患排查方式均與日常生產(chǎn)作業(yè)相結合，將排查發(fā)現(xiàn)的隱患納入隱患排查治理臺賬統(tǒng)一記錄。

崗位隱患排查標準及隱患排查方式要具體，要有可操作性，建議結合風險控制措施補強情況及時更新隱患排查手冊內容。比如，車站懸掛導向標志為膠粘時，隱患排查要查看有無開裂；而當整治后改為螺栓固定時，隱患排查則要查看螺栓有無松動。 區(qū)間射流風機的崗位隱患排查手冊示例如表4所示。

表4 崗位隱患排查手冊示例

3.2.3 強化隱患排查治理過程管控

蘇州軌道交通對于運營一般隱患實行分級治理，分A、B兩級。經(jīng)判定屬于A級的一般隱患，由分公司相關專業(yè)分管領導掛牌督辦。每月對風險隱患進行統(tǒng)計分析，研判風險演變趨勢和隱患升級苗頭等問題，并建立隱患治理檔案，實行“一患一檔”。

4 提升雙重預防機制運行效果建議

1) 加強安全生產(chǎn)標準化建設。將安全生產(chǎn)標準化建設與現(xiàn)有體系、日常工作密切融合，通過雙重預防機制建設抓重點、抓關鍵，通過安全標準化的自評和持續(xù)改進提升雙重預防機制的效果。

2) 有效利用信息化手段。推進建設一個高質高效的安全信息化系統(tǒng)，實現(xiàn)風險管控和隱患排查信息化融合；建立隱患統(tǒng)計分析模型，總結分析現(xiàn)場安全規(guī)律性因素和事故事件苗頭性傾向，充分發(fā)揮信息系統(tǒng)自動化分析和智能化預警的作用，實現(xiàn)雙重預防機制動態(tài)運行。

3) 系統(tǒng)補齊運營防災救災工作短板。為有效應對惡劣天氣、老化設備電氣火災等安全風險挑戰(zhàn)，要深刻汲取行業(yè)險性事件教訓，圍繞防范和應對自然災害、防范化解安全生產(chǎn)重大風險、防止火災事故的發(fā)生等，系統(tǒng)研究制定針對性的補強措施。

4) 落實外部聯(lián)動協(xié)作機制。在汛期惡劣天氣預警條件下，及時對接消防單位，提前做好應急保障準備，將全線重點防汛薄弱點列為消防重點保障對象，確保出現(xiàn)險情時能及時處置。深化警企聯(lián)動協(xié)作機制，建設“平安地鐵”，警企聯(lián)合開展對反恐重點目標及安檢的專項整治。

5 結語

蘇州軌道交通立足于運營安全管理實際需要和管理難點，對標交通運輸部規(guī)范性文件要求，本著吸收、融合的原則，積極探索實踐，形成了一套符合于自身特點的雙重預防機制構建模式，有助于全面排查運營作業(yè)活動和設備設施中的風險和隱患，提升風險管控措施制定的準確性，提升管理的針對性和有效性，進一步強化壓實全員崗位責任、安全防控責任以及應急處置責任，達到軌道交通運營安全整體預控能力提升的目的。