治安調(diào)解的性質(zhì)研究

榮曉莉，李 娜

（吉林警察學(xué)院，吉林 長春 130117）

治安調(diào)解的性質(zhì)研究

榮曉莉，李 娜

（吉林警察學(xué)院，吉林 長春 130117）

治安調(diào)解是指對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理、情節(jié)較輕的治安案件，在公安機關(guān)的主持下，以國家法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，在查清事實、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上，勸說、教育并促使雙方交換意見，達(dá)成協(xié)議，對治安案件做出處理的活動。在性質(zhì)上屬于行政調(diào)解，具有中立性、主體特定性和非終局性等公安行政調(diào)解的一般特征；在實踐中，存在自愿原則受到限制、行政屬性與中立性相沖突以及當(dāng)事人私法上的處分權(quán)和公法上的請求保護(hù)權(quán) （僅指公安機關(guān)）的緊張三個特性。

治安調(diào)解；行政調(diào)解；中立性；非終局性

自1986年《中華人民共和國治安管理處罰條例》規(guī)定了治安調(diào)解以來，經(jīng)過1994年修訂之后，2005年《治安管理處罰法》（2013年修改后重新公布）、2006年《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》、2007年《公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》等法律或行政規(guī)章都對治安調(diào)解做出了規(guī)定。2013年1月1日《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）加以修訂并正式施行，雖然進(jìn)一步明確了治安調(diào)解的范圍與程序，但是關(guān)于治安調(diào)解的一些經(jīng)典性問題仍未獲解決。2010年之后學(xué)界對治安調(diào)解的關(guān)注度明顯降低，恰逢東北亞“法與現(xiàn)代警務(wù)理論創(chuàng)新”國際學(xué)術(shù)會議召開，愿以拙文拋磚引玉，期待各位專家學(xué)者的真知灼見，以促進(jìn)我國治安調(diào)解的進(jìn)一步完善和發(fā)展。

一、治安調(diào)解的含義

對于什么是治安調(diào)解，我國現(xiàn)行的規(guī)范性法律文件中效力等級最高的便是《治安管理處罰法》，《治安管理處罰法》第9條規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關(guān)可以調(diào)解處理?！边@一規(guī)定僅明確了治安調(diào)解的適用范圍，并沒有說明什么是治安調(diào)解，新修訂的《程序規(guī)定》也不例外?！冻绦蛞?guī)定》第153條規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私、非法侵入住宅等違反治安管理行為，情節(jié)較輕，且具有下列情形之一的，可以調(diào)解處理：1.親友、鄰里、同事、在校學(xué)生之間因瑣事發(fā)生糾紛引起的；2.行為人的侵害行為系由被侵害人事前的過錯行為引起的；3.其他適用調(diào)解處理更易化解矛盾的?！蹦壳懊鞔_規(guī)定治安調(diào)解含義的是《公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第2條的規(guī)定：“本規(guī)范所稱治安調(diào)解，是指對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理、情節(jié)較輕的治安案件，在公安機關(guān)的主持下，以國家法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，在查清事實、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上，勸說、教育并促使雙方交換意見，達(dá)成協(xié)議，對治安案件做出處理的活動?！?/p>

學(xué)術(shù)界對治安調(diào)解的認(rèn)識并不統(tǒng)一，具有代表性的觀點有以下幾種：

（一）治安調(diào)解是指由公安機關(guān)主持的，以自愿為原則，通過說服教育的方法，促使因民間糾紛引起的違反治安管理情節(jié)較輕的案件的雙方當(dāng)事人友好協(xié)商，互諒互讓，達(dá)成協(xié)議，從而解決爭議的活動。［1］

（二）治安調(diào)解是公安機關(guān)對于因民間糾紛引起的打架斗毆或毀損他人財物等的違反治安管理但情節(jié)輕微的行為進(jìn)行處理的一種特定方式，是我國調(diào)解制度中行政調(diào)解的重要組成部分。［2］

（三）治安調(diào)解是指公安機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，對特定的違反治安管理行為，以第三人的身份主持進(jìn)行調(diào)解，促使雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議解決糾紛，并對違反治安管理行為做結(jié)案處理的方式。［3］

（四）治安調(diào)解作為一種靈活解決治安案件的方式，是指在公安機關(guān)的主持下，組織因民間糾紛引起的特定違反治安管理案件的當(dāng)事人和社區(qū)民眾就案件中的人身、財產(chǎn)等權(quán)利損害賠償達(dá)成協(xié)議，而對違反治安管理的行為人不再實施治安處罰的一種行政處理措施。［4］

以上四種觀點與《公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第2條對治安調(diào)解的界定基本一致，即都指出治安調(diào)解是在公安機關(guān)的主持下，適用的案件范圍是因民間糾紛引起的情節(jié)較輕的違反治安管理的案件。區(qū)別在于對治安調(diào)解的性質(zhì)認(rèn)識不同，有的籠統(tǒng)地把治安調(diào)解界定為“活動”“結(jié)案處理的方式”或“行政處理措施”，有的則明確指出治安調(diào)解是“行政調(diào)解的重要組成部分”，本文亦采納最后一種觀點，即治安調(diào)解的性質(zhì)是行政調(diào)解，但治安調(diào)解又不同于一般的行政調(diào)解，它具有自身獨特的屬性。

二、治安調(diào)解的性質(zhì)

（一）治安調(diào)解在性質(zhì)上是行政調(diào)解

根據(jù)2011年中央社會治安綜合治理委員會、最高人民法院、司法部等16個部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）第1條的規(guī)定，我國的大調(diào)解機制由人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解三部分構(gòu)成。行政調(diào)解是介于人民調(diào)解和司法調(diào)解之間的一種調(diào)解制度，一般是指“由國家行政機關(guān)出面主持的，以國家法律和政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商，互讓互諒，達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的訴訟外活動”。［5］另外，根據(jù)《意見》第8條至第17條的規(guī)定，行政調(diào)解又可劃分為基層人民政府的調(diào)解和各行政主管部門及職能機構(gòu)的調(diào)解，第五類是公安行政調(diào)解，即公安部門根據(jù)《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》等法律規(guī)范對治安案件和交通事故糾紛進(jìn)行的調(diào)解。

根據(jù)《公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第2條的規(guī)定，治安調(diào)解是在公安機關(guān)的主持下，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理、情節(jié)較輕的治安案件，以國家法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，在查清事實、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上，勸說、教育并促使雙方交換意見，達(dá)成協(xié)議，對治安案件做出處理的活動。可見，治安調(diào)解在性質(zhì)上屬于以上行政調(diào)解中第五類公安行政調(diào)解的范疇。

（二）治安調(diào)解作為公安行政調(diào)解的一般特征

1.治安調(diào)解缺乏強制性與單方性，因此不同于一般的行政行為。一般行政行為的實施不以行政相對人同意為前提，最終的行政處理結(jié)果反映的是行政主體的單方意志，并且行政行為一旦做出，相對人必須服從。治安調(diào)解的啟動必須以當(dāng)事人同意為前提，公安機關(guān)不能強制調(diào)解；調(diào)解協(xié)議的達(dá)成必須是當(dāng)事人雙方的合意，公安機關(guān)處于違反治安管理行為的雙方當(dāng)事人之外的中立的第三方地位，以中間人的身份進(jìn)行調(diào)停和斡旋，調(diào)解能否成功最終取決于當(dāng)事人雙方的合意，調(diào)解的結(jié)果并非由公安機關(guān)單方面決定。

2.治安調(diào)解是在公安行政機關(guān)的主持下進(jìn)行的。在行政調(diào)解中，不同領(lǐng)域的糾紛由不同的行政部門主持，如土地管理部門、水利部門、環(huán)境保護(hù)專管部門、民政部門等，只有公安行政調(diào)解是在公安機關(guān)的主持下進(jìn)行的。治安調(diào)解便是經(jīng)相對人同意，在公安機關(guān)的主持下，對因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理、情節(jié)較輕的治安案件進(jìn)行調(diào)解的活動。公安機關(guān)是治安調(diào)解的主持者，而非調(diào)解結(jié)果的決定者，具有中立性。

3.治安調(diào)解具有非終局性。公安行政調(diào)解不是糾紛解決的最終手段，治安調(diào)解也是如此。根據(jù)《程序規(guī)定》第160條的規(guī)定，治安調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)對違反治安管理的行為人依法予以處罰；對違法行為造成的損害賠償糾紛，公安機關(guān)可以調(diào)解，調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟。有人認(rèn)為，治安調(diào)解占用了大量警力，治安調(diào)解的非終局性限制了其解決糾紛的能力，也影響公安部門的本職警務(wù)工作，“導(dǎo)致民警工作陷入被動，造成司法資源浪費”，［6］進(jìn)而否定治安調(diào)解存在的合理性。筆者認(rèn)為，治安調(diào)解的糾紛本質(zhì)上屬于民事糾紛，只是這些民事糾紛中當(dāng)事人的行為同時違反了治安管理的法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)受到治安處罰，公安機關(guān)在處理此類行為時，認(rèn)為通過調(diào)解的方式解決糾紛能取得更好的社會效果，當(dāng)事人不服調(diào)解結(jié)果進(jìn)而訴諸法院正是司法終局性原則的要求。

三、治安調(diào)解的性質(zhì)與相關(guān)制度設(shè)計的悖論

治安調(diào)解除了具備公安行政調(diào)解的一般特征外，還具有自身的特殊性。這種特殊性表現(xiàn)在，在治安調(diào)解的性質(zhì)設(shè)定上，治安調(diào)解制度自身存在的“內(nèi)在悖論”。［7］

（一）自愿原則在治安調(diào)解的實踐中受到限制

治安調(diào)解的自愿性和公安機關(guān)與當(dāng)事人之間在本質(zhì)上是隸屬型的法律關(guān)系存在悖論。中國傳統(tǒng)的法律文化歷來是“公法文化”，公民的私權(quán)意識較為淡薄，而警察歷來是國家公權(quán)力的象征，其在行使職權(quán)時，作為行政相對方的公民服從行政管理的觀念根深蒂固。因此，即使《治安管理處罰法》《程序規(guī)定》《公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》等規(guī)范性法律文件規(guī)定了治安調(diào)解應(yīng)遵循自愿原則，并規(guī)定公安機關(guān)是治安調(diào)解主持者，從理論上來說，公安機關(guān)在調(diào)解過程中是處于中立地位的第三方，治安調(diào)解的啟動、治安調(diào)解協(xié)議的達(dá)成與履行完全取決于雙方當(dāng)事人自愿，然而公安人員與一般中立性的調(diào)解者不同，他們的身份本身具有潛在的強制力量，這種強制力量在調(diào)解過程中必然會突破中立性第三者角色。“這時調(diào)解者已不是原始意義上的調(diào)解者，而是與決定者具有實質(zhì)的聯(lián)系，使決定權(quán)與主持調(diào)解權(quán)融為一體。”［8］《程序規(guī)定》第160條規(guī)定，“對調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，應(yīng)當(dāng)對違反治安管理行為人依法予以處罰”，可見公安機關(guān)對當(dāng)事人之間糾紛的處理具有決定權(quán)，當(dāng)事人之間或者達(dá)成協(xié)議，或者接受治安處罰，公安人員所擔(dān)任的這種雙重角色（中立的調(diào)解主持者與治安處罰權(quán)的行使者）決定了其在同一治安案件中處于兩難境地，把握自己的身份十分困難?！盀榱耸构虉?zhí)于自己主張的當(dāng)事人做出妥協(xié)，往往會有意無意進(jìn)行強制。在具有潛在強制力量的調(diào)解中，當(dāng)事人總是權(quán)衡調(diào)解與即將決定這兩種結(jié)果，若不選擇調(diào)解，可能會得到比調(diào)解更不利的結(jié)果。”［9］這便導(dǎo)致治安調(diào)解的自愿原則在很大程度上受到限制。

（二）治安調(diào)解的行政屬性和中立性相互沖突

治安調(diào)解是公安機關(guān)對違反治安管理但情節(jié)輕微行為的非處罰的處理方式，從本質(zhì)上來說仍然是公安機關(guān)為履行治安管理職能所做出的行政行為，但是對此類行為的處理方式并非做出行政處罰，而是作為爭議雙方之外的第三方，在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，促使雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，故治安調(diào)解既具有行政相關(guān)性，又具有中立性。

但是，根據(jù)《程序規(guī)定》第155條的規(guī)定，“調(diào)解處理案件應(yīng)當(dāng)查明事實，收集證據(jù)”，可見，治安調(diào)解是公安機關(guān)在查明事實，確定行為人的侵害行為已經(jīng)構(gòu)成違反治安管理行為，并進(jìn)一步明確行為人與被侵害人各自責(zé)任的基礎(chǔ)上實施的活動。治安案件是公安機關(guān)依法行使行政職權(quán)調(diào)查的案件，公安機關(guān)有責(zé)任收集證據(jù)，查明案件事實，區(qū)分當(dāng)事人各自的責(zé)任。但從本質(zhì)上來講，公安機關(guān)是治安調(diào)解的主持人，也是當(dāng)事人協(xié)商賠償?shù)扔嘘P(guān)實體事項的協(xié)調(diào)中間人。調(diào)解程序啟動時，作為調(diào)解主持者的公安機關(guān)難免根據(jù)已經(jīng)查明的案件事實和所認(rèn)定的當(dāng)事人各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，以及當(dāng)事人受侵害造成的物質(zhì)損失等事實，依據(jù)相關(guān)法律提前設(shè)定調(diào)解內(nèi)容、預(yù)測調(diào)解協(xié)商范圍和預(yù)期調(diào)解目標(biāo)；調(diào)解過程中，通過對當(dāng)事人教育、勸說等方法，適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)當(dāng)事人協(xié)商，促成調(diào)解協(xié)議的達(dá)成。［10］因此，治安調(diào)解在制度設(shè)計上便存在悖論，由于公安機關(guān)在治安調(diào)解中承擔(dān)舉證責(zé)任，在成為特定案件的調(diào)解主持者之前，公安機關(guān)已提前介入該案并對該案的處理結(jié)果即當(dāng)事人責(zé)任的承擔(dān)有了自己的判斷，導(dǎo)致公安機關(guān)所固有的行政屬性與在治安調(diào)解中擔(dān)任調(diào)解主持者角色所需具備的中立性的沖突。

（三）當(dāng)事人私法上的處分權(quán)和公法上的請求保護(hù)權(quán)（僅指公安機關(guān)）的緊張關(guān)系

根據(jù)《治安管理處罰法》《程序規(guī)定》《公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》等規(guī)范性文件的規(guī)定，適用治安調(diào)解的案件的當(dāng)事人的行為已違反了治安管理的相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)受到治安處罰，但因情節(jié)輕微且具有特殊情形，公安機關(guān)可以選擇調(diào)解。因此，公安機關(guān)的治安調(diào)解原則上只針對行為人違反治安管理的行為（調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或達(dá)成協(xié)議后不履行的，應(yīng)當(dāng)對違反治安管理行為人依法予以處罰），這是公安機關(guān)行政管理權(quán)的應(yīng)有之義。同時，為了節(jié)約司法資源，及時救濟(jì)當(dāng)事人的合法權(quán)利，對行為人的違法行為所造成的損害賠償，公安機關(guān)也可以進(jìn)行調(diào)解（調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟）。前者（公安機關(guān)對違反治安管理行為的處理）涉及到當(dāng)事人公法上的請求保護(hù)權(quán)，后者（治安案件造成的損害賠償）涉及當(dāng)事人私法上的處分權(quán)。在治安調(diào)解所適用的民間糾紛中，當(dāng)事人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等私法上的實體權(quán)利往往受到侵害，當(dāng)事人訴諸公安機關(guān)解決的是尋求公力救濟(jì)。在此類治安案件中，公安機關(guān)的出警理由往往是針對行為人違反治安管理的行為本身，對當(dāng)事人私法權(quán)利的救濟(jì)往往是以當(dāng)事人尋求公法上的保護(hù)為前提的。也就是說，在治安案件中，私權(quán)利受到損害的當(dāng)事人若想自己受到損害的私權(quán)利一并獲得公安機關(guān)的救濟(jì)，那么只能放棄請求公安機關(guān)對治安案件做出治安處罰的機會，從而尋求治安調(diào)解；當(dāng)事人若不放棄追求治安處罰而適用治安調(diào)解，其私權(quán)利就不能得到公安機關(guān)的救濟(jì)，但仍可以尋求其他途徑的公法救濟(jì)，比如向人民法院起訴。可見，治安調(diào)解對當(dāng)事人私法權(quán)利的救濟(jì)實際上是以當(dāng)事人放棄公安機關(guān)對治安案件做出治安處罰為代價的，因此在制度設(shè)計上必須協(xié)調(diào)好當(dāng)事人的私法處分權(quán)和公法上的尋求保護(hù)權(quán)以及與公安機關(guān)治安調(diào)解的裁量權(quán)之間的內(nèi)在關(guān)系。

［1］王宏君.治安管理處罰法教程［M］.北京：群眾出版社，2005.

［2］蘭香紅.做好治安調(diào)解工作的原則和方法［J］.江西公安?？茖W(xué)校學(xué)報，2002，（6）.

［3］黃忠舫.治安調(diào)解適用分析［J］.武漢公安干部學(xué)院學(xué)報，2006，（2）.

［4］陳俊豪.論治安調(diào)解制度之完善［J］.湖南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2005，（4）.

［5］崔卓蘭.行政法學(xué)［M］.長春：吉林大學(xué)出版社，1998.

［6］［8］［9］駱家林.我國治安調(diào)解制度的現(xiàn)狀分析［J］.湖北警官學(xué)院學(xué)報，2010，（9）.

［7］王彬.行政治安調(diào)解的反思與完善［J］.貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2010，（3）.

［10］梁桂英.治安調(diào)解的特性分析［J］.山西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2010，（4）.

（責(zé)任編輯：王佩賢）

D631.4

A

1671-0541（2014）06-0061-04

2014-09-20

榮曉莉（1963-），女，吉林長春人，吉林警察學(xué)院法律系教授，主要研究方向：公安法制；李娜（1979-），女，吉林警察學(xué)院法律系講師，主要研究方向：公安法制。

本文系2011年吉林省教育廳“十二五”社會科學(xué)研究項目《“平安吉林”建設(shè)背景下的治安調(diào)解研究》成果之一，項目編號：吉教科文合字〔2013〕第481號。