從美國對(duì)華加征關(guān)稅商品排除機(jī)制看中美貿(mào)易摩擦

趙海 姚曦 徐奇淵

美國對(duì)華加征關(guān)稅排除程序背景介紹

2018年7月，美國依據(jù)《1974年貿(mào)易法案》的301條款，正式開始對(duì)中國輸美500億美元商品加征關(guān)稅，中國隨即宣布對(duì)等反擊。在此后一年多時(shí)間里，貿(mào)易摩擦談?wù)劥虼?、持續(xù)升級(jí)，至今美國已形成四個(gè)對(duì)華商品加稅清單。按照時(shí)間順序，被美國加征關(guān)稅的中國商品價(jià)值分別是“清單一”340億美元、“清單二”160億美元、“清單三”2000億美元和“清單四”3000億美元，其對(duì)應(yīng)加征關(guān)稅額分別為25%、25%、25%和15%。由于美國自中國貨物貿(mào)易進(jìn)口占其總進(jìn)口額的18%，而截至目前加征關(guān)稅已基本將所有中國輸美商品覆蓋，額外的關(guān)稅已經(jīng)對(duì)美國進(jìn)出口企業(yè)、農(nóng)業(yè)和制造業(yè)、消費(fèi)者乃至整體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。盡管美國總統(tǒng)特朗普一再強(qiáng)調(diào)額外關(guān)稅全由中國承擔(dān)，但美國貿(mào)易官員知道其中的利害，在設(shè)計(jì)“301條款”關(guān)稅清單時(shí)就準(zhǔn)備了相應(yīng)的產(chǎn)品排除機(jī)制。

作為排除的依據(jù)，申請(qǐng)人需要在三個(gè)問題上作出說明：其一，是否被申請(qǐng)產(chǎn)品只有中國有，此產(chǎn)品或類似產(chǎn)品能否從美國或第三方國家獲得？如果不能從中國以外獲得必須提供解釋，或說明申請(qǐng)人不確定產(chǎn)品可獲得的情況。其二，對(duì)該被申請(qǐng)產(chǎn)品加征關(guān)稅是否對(duì)申請(qǐng)人或其他美國利益已經(jīng)或?qū)⒁a(chǎn)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)傷害。其三，被申請(qǐng)產(chǎn)品是否對(duì)“中國制造2025”或其他中國工業(yè)項(xiàng)目具有戰(zhàn)略性重要意義。任何申請(qǐng)?zhí)峤缓螅?4天內(nèi)任何人均可提出反對(duì)意見，申請(qǐng)人在此后7天內(nèi)可以提出回復(fù)。美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）不定期公布產(chǎn)品排除結(jié)果，批準(zhǔn)或否決都是最后決定，不可上訴。任何被批準(zhǔn)的排除均可向前追溯到加稅之日起，關(guān)稅排除期為一年，一年后是否能延期尚無說法。任一“產(chǎn)品”被排除后，不限于申請(qǐng)人，其他所有進(jìn)口此產(chǎn)品的均被免除額外關(guān)稅。

在中美貿(mào)易摩擦中，無論是被稅貿(mào)易額和產(chǎn)品排除額都達(dá)到了前所未有的數(shù)量和價(jià)值。正是由于中美貿(mào)易摩擦的規(guī)模和復(fù)雜性日益增加，USTR從“清單一”“清單二”到“清單三”的排除程序不得不做調(diào)整。在排除申請(qǐng)表中，USTR要求申請(qǐng)人寫明：申請(qǐng)排除產(chǎn)品的HS10位碼;產(chǎn)品名稱及詳細(xì)描述;申請(qǐng)者與產(chǎn)品的關(guān)系及申請(qǐng)排除的原因;2017年、2018年和2019年第一季度申請(qǐng)人從中國、美國國內(nèi)和第三方進(jìn)口此產(chǎn)品的數(shù)量及價(jià)值;2018年公司營業(yè)收入，申請(qǐng)排除的產(chǎn)品2019年第一季度的進(jìn)口金額，以及2019年第一季度同比2018年一季度營業(yè)額的增減;如進(jìn)口品為在美最終銷售品，需中國進(jìn)口品銷售占總銷售額的比例，如進(jìn)口品為中間產(chǎn)品，則需提交中國產(chǎn)品成本占總成本比例?！扒鍐稳钡呐懦绦蛟趫?zhí)行中的調(diào)整包括：對(duì)“產(chǎn)品”定義有所放寬，只要產(chǎn)品特征一致，允許其包括不同的大小和型號(hào)。這就免去了同一產(chǎn)品下因配置差異而逐個(gè)申請(qǐng)的麻煩。對(duì)產(chǎn)品“用途”限制有所放松，在識(shí)別產(chǎn)品用途時(shí)接受美國海關(guān)進(jìn)口文件描述，不再過分糾纏產(chǎn)品的“主要或?qū)嶋H”用途。這些變化表明，美國已經(jīng)為更大規(guī)模排除產(chǎn)品關(guān)稅做好了準(zhǔn)備。

美國對(duì)華加征關(guān)稅排除申請(qǐng)數(shù)據(jù)分析

截至2019年9月，USTR公布了13批排除清單，其中8批針對(duì)340億美元清單，3批針對(duì)160億美元清單，2批針對(duì)2000億美元清單，3000億美元清單的排除機(jī)制尚未開啟。到2019年9月30日，對(duì)前三個(gè)清單的產(chǎn)品排除申請(qǐng)已經(jīng)結(jié)束，“清單四”的申請(qǐng)程序尚未公布。USTR對(duì)排除申請(qǐng)的審批在貿(mào)易摩擦開始一年后剛剛完成了“清單一”和“清單二”。從產(chǎn)品排除申請(qǐng)看，“清單一”有1221家企業(yè)發(fā)起了10814個(gè)申請(qǐng)，批準(zhǔn)3530個(gè)，HS10位碼稅號(hào)328個(gè);“清單二”有459家企業(yè)發(fā)起2869個(gè)申請(qǐng)，批準(zhǔn)689個(gè)，涉及稅號(hào)81個(gè)。兩者合計(jì)批準(zhǔn)率30.8%，批準(zhǔn)稅號(hào)數(shù)量占總體申請(qǐng)27.4%（詳見表1）。目前其網(wǎng)站公布的“清單三”申請(qǐng)數(shù)量已達(dá)30338個(gè)。USTR缺乏人手和經(jīng)驗(yàn)處理如此大量的排除申請(qǐng)，因此審批速度緩慢。

但是，僅有企業(yè)排除申請(qǐng)的提交和通過情況并不能說明排除機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際影響，需要對(duì)排除的產(chǎn)品覆蓋面特別是總金額做出估算，才能看出中美貿(mào)易的關(guān)聯(lián)程度。通過2017年美國進(jìn)口數(shù)據(jù)粗略估算，截至2019年9月底，在340億美元“清單一”中，排除涉及的HS10位碼稅號(hào)進(jìn)口金額約為84.9億美元，占比約為25.12%;160億美元“清單二”中，排除涉及的HS10位碼稅號(hào)進(jìn)口金額為36.3億美元，占比提高至約25.7%（詳見表2）。

雖然由于數(shù)據(jù)的限制，對(duì)排除金額的估算存在偏差，但得到排除金額的比例仍然相當(dāng)可觀。按照USTR當(dāng)初設(shè)計(jì)加征關(guān)稅清單的初衷，涉及500億美元產(chǎn)品的關(guān)稅“清單一”和“清單二”屬于與“中國制造2025”關(guān)聯(lián)度高、可替代性強(qiáng)、對(duì)美國經(jīng)濟(jì)影響小的一類。而現(xiàn)在根據(jù)排除機(jī)制的三大條件得到的結(jié)果卻是關(guān)稅稅號(hào)占比27.4%，總金額占比24.2%的商品被排除在外。這表明，美國有大量產(chǎn)品滿足中國是唯一來源、不從中國進(jìn)口對(duì)申請(qǐng)者和美國利益有極大損害以及不涉及“中國制造2025”的條件。USTR也認(rèn)識(shí)到這一現(xiàn)實(shí)情況，做出了適當(dāng)?shù)呐懦?。隨著貿(mào)易摩擦升級(jí)后2000億美元和3000億美元商品加征關(guān)稅的展開，美國企業(yè)和消費(fèi)者對(duì)“清單三”和“清單四”里中國商品的依賴度更高，因而排除機(jī)制的結(jié)果也大概率超過“清單一”和“清單二”的排除比例。

典型商品案例分析

在數(shù)量眾多的“清單一”和“清單二”產(chǎn)品排除申請(qǐng)結(jié)果中，被排除的金額最大的產(chǎn)品和被拒絕的金額最大的產(chǎn)品有典型意義，下面將分別做案例分析。

被排除的金額最大的產(chǎn)品——注塑模具

在被排除的HS10稅號(hào)涉及金額最大的10個(gè)當(dāng)中，可以看到，除了8480718045，其他稅號(hào)下商品都未被全部排除。被完全排除的8480718045稅號(hào)覆蓋注塑（或橡膠）模具，申請(qǐng)排除的企業(yè)相比金額前10的其他稅號(hào)多得多，高達(dá)53家企業(yè)（詳見表3），2017年產(chǎn)品進(jìn)口總金額4.14億美元。這些企業(yè)主業(yè)包括塑料包裝、汽車配件制品、運(yùn)動(dòng)射擊用品、模具工具制造、動(dòng)物玩具用具等，其中沒有知名大企業(yè)，直接面向的消費(fèi)者數(shù)量少。

作為基礎(chǔ)行業(yè)，模具涉及冶金、建材、機(jī)械、汽車、輕工、電子、化工等各個(gè)行業(yè)，應(yīng)用范圍十分廣泛。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2018年中國模具出口額為60.85億美元，同比增長(zhǎng)10.84%，國內(nèi)模具總產(chǎn)值占世界的三分之一強(qiáng)，占全球模具出口總量的四分之一。因此，注塑模具成為被排除的金額最大的產(chǎn)品不是偶然的，而是由中國模具工業(yè)在世界中的地位及其與美國產(chǎn)業(yè)鏈緊密整合的程度決定的。

其他部分獲批產(chǎn)品，如液體泵部件、成套車船飛行器用絕緣導(dǎo)線、無線電導(dǎo)航輔助裝置、其他飛機(jī)直升機(jī)用部件，都被認(rèn)為具有高科技產(chǎn)品屬性，涉及“中國制造2025”，因此USTR都采取了個(gè)案處理，部分排除的辦法處理。

被拒絕的金額最大的產(chǎn)品——客車四缸發(fā)動(dòng)機(jī)

在涉及金額前10的被拒絕申請(qǐng)稅號(hào)中，最突出的就是由沃爾沃和通用汽車兩家公司提出的稅號(hào)8703230140項(xiàng)下的乘用車四缸排量1.5～3升發(fā)動(dòng)機(jī)排除申請(qǐng)。兩家汽車公司在中國生產(chǎn)部分發(fā)動(dòng)機(jī)供應(yīng)美國市場(chǎng)，涉及金額按照2017年進(jìn)口額計(jì)算為15.21億美元（詳見表4）。USTR拒絕的原因無外乎兩點(diǎn)：一是此類型發(fā)動(dòng)機(jī)美國和第三方國家多有生產(chǎn)，中國不是唯一來源地;二是相對(duì)于兩家汽車總銷售量和收入相比影響可控。但是，畢竟15億美元的發(fā)動(dòng)機(jī)影響價(jià)值200億美元的汽車生產(chǎn)，兩家企業(yè)不得不提出排除申請(qǐng)。從這一案例可以看出USTR對(duì)特朗普政府“用美國貨、雇美國人”政策的貫徹。

排名第二、第三的被拒產(chǎn)品分別是硬盤和發(fā)光二極管，涉及金額分別為8.9億美元和6.53億美元。硬盤申請(qǐng)被拒絕的企業(yè)日立和東芝均為日資企業(yè)，但同為日資的音響巨頭第一音響和先鋒公司申請(qǐng)的存儲(chǔ)單元獲得批準(zhǔn)?？梢娛欠裢赓Y并非決定因素，而可替代性是主要考量。發(fā)光二極管主要用于照明，但中國以外有一定產(chǎn)能，所以即便有19家企業(yè)提出申請(qǐng)，仍無一獲批。

同一企業(yè)兼有被批準(zhǔn)和拒絕申請(qǐng)——滾珠軸承案例

有不少美國企業(yè)提出了多個(gè)產(chǎn)品排除申請(qǐng)，但是有些申請(qǐng)被批準(zhǔn)，有些被拒絕。在具有排除申請(qǐng)同時(shí)被批準(zhǔn)和拒絕的企業(yè)中，數(shù)量最龐大是箭頭電器（Arrowhead?Electrical?Products?Inc.）。這家公司主要生產(chǎn)旋轉(zhuǎn)電器部件，比如用于汽車、卡車、摩托、汽艇上的交流發(fā)電機(jī)和電器配件。就加稅“清單一”，箭頭電器提出了474項(xiàng)產(chǎn)品排除申請(qǐng)，結(jié)果被批準(zhǔn)167項(xiàng)，涉及稅號(hào)3個(gè);被拒絕307項(xiàng)，涉及稅號(hào)9個(gè)（詳見表5）。

箭頭公司申請(qǐng)的12個(gè)HS10稅號(hào)中有6個(gè)都在HS8（84821050，帶整體軸的球軸承除外的滾珠軸承）項(xiàng)下。也就是說被批準(zhǔn)的8482105044/48/52，與被拒絕的8482105028/56/68都是滾珠軸承下的不同型號(hào)。不同的是，8482105044/48/52是直徑9～100毫米的三種單排滾珠軸承，以2017年12月為例，美國分別進(jìn)口了996萬美元、1520萬美元、2030萬美元該產(chǎn)品，其中自中國進(jìn)口占比50.1%、44.9%、31.2%。8482105028/56/68分別是角接觸球軸承、100毫米以上以及其他特殊軸承，美國的進(jìn)口額分別為1530萬美元、879萬美元、317萬美元，其中中國占比為11%、17.5%、24.9%，前兩種產(chǎn)品排名第一的來源國是加拿大和日本，第三種中國雖排第一，但后三家瑞士、德國和加拿大與中國出口額相差不遠(yuǎn)。

由此可見，滾珠軸承9～100毫米級(jí)別的生產(chǎn)，中國的確占據(jù)了美國進(jìn)口的半壁江山。短期內(nèi)美國企業(yè)無法替代，而且鑒于軸承涵蓋的產(chǎn)業(yè)鏈，對(duì)美國制造業(yè)特別是汽車產(chǎn)業(yè)影響將十分巨大。但同時(shí)，制造工藝更為復(fù)雜、技術(shù)要求更高的軸承，由西方發(fā)達(dá)國家生產(chǎn)供給美國，此類軸承申請(qǐng)排除被拒絕既是因?yàn)橹袊济绹袌?chǎng)份額小，容易被替代，同時(shí)也讓美國達(dá)到了壓制中國制造業(yè)向價(jià)值鏈上游升級(jí)的意圖。

加征關(guān)稅排除機(jī)制對(duì)中美經(jīng)濟(jì)的影響

本文介紹了美國對(duì)華加征關(guān)稅排除機(jī)制的出臺(tái)背景、執(zhí)行程序、批準(zhǔn)條件以及最新進(jìn)展，該機(jī)制在中美貿(mào)易摩擦的分析中直到最近才引起關(guān)注，但事實(shí)上這一機(jī)制的使用對(duì)中美兩國的經(jīng)濟(jì)及未來的雙邊貿(mào)易談判有著不可小覷的影響。

第一，豐富了中國的貿(mào)易政策工具箱，中國國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)也引入了類似的關(guān)稅排除機(jī)制。2019年5月13日，稅則委員會(huì)發(fā)布了《對(duì)美加征關(guān)稅商品排除工作試行辦法》，啟動(dòng)了中國的關(guān)稅排除機(jī)制。9月11日，第一批對(duì)美加征關(guān)稅商品排除清單公布，為我國企業(yè)提供了與美國企業(yè)相同的關(guān)稅排除便利。

第二，排除加征關(guān)稅商品所涉及的金額不容忽視，為中美關(guān)稅戰(zhàn)提供了緩沖地帶。截至2019年9月底，500億美元輸美商品排除金額占比平均已達(dá)到約25%。后續(xù)征稅商品對(duì)美國經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響更大，其排除金額比例可能會(huì)更高。

第三，從執(zhí)行結(jié)果上看，獲批的排除加征關(guān)稅商品基本符合美國官方公布的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。而沒有獲批的排除加征關(guān)稅商品則有如下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，屬于重點(diǎn)打擊的產(chǎn)業(yè)，或者產(chǎn)業(yè)內(nèi)部升級(jí)方向;其二，可替代性相對(duì)較強(qiáng);其三，對(duì)消費(fèi)者影響較小。

第四，加征關(guān)稅排除機(jī)制對(duì)于美國來說是發(fā)起“非理性”貿(mào)易摩擦背后的“理性”托底——它避免了美國企業(yè)短期承壓過大，使其在短期無法找到替代來源的條件下維持全球產(chǎn)業(yè)鏈的正常運(yùn)作。但它迫使美國企業(yè)在有國內(nèi)或第三方替代來源的情況下減少或停止向中國購買。特朗普政府可以利用這種不確定性，推動(dòng)美國企業(yè)在內(nèi)的外資轉(zhuǎn)向中國以外投資設(shè)廠，從而達(dá)到逐步將產(chǎn)業(yè)鏈移出中國，壓制中國戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中長(zhǎng)期目標(biāo)。

第五，加征關(guān)稅排除機(jī)制短期內(nèi)緩解了中方企業(yè)由于關(guān)稅上調(diào)而壓低價(jià)格所帶來的利潤壓力。中方企業(yè)應(yīng)該關(guān)注美國官方公布的排除信息，積極與美方商業(yè)伙伴溝通，創(chuàng)新拓展貿(mào)易渠道，盡量降低自身損失。中長(zhǎng)期中國需警惕產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)受阻風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地幫扶未被排除的產(chǎn)品和生產(chǎn)企業(yè)。

總之，排除機(jī)制雖然暫時(shí)釋放了壓力，減少了美國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因特朗普貿(mào)易政策帶來的損失，為特朗普在中美貿(mào)易談判中使用極限施壓手段提供了國內(nèi)回旋空間，但這一做法很可能給特朗普政府帶來貿(mào)易摩擦對(duì)美國傷害不大的錯(cuò)覺，使其在貿(mào)易談判中保持強(qiáng)硬立場(chǎng)不妥協(xié)，從而拉長(zhǎng)貿(mào)易摩擦的時(shí)間。只有從排除機(jī)制的結(jié)果中吸取正確的教訓(xùn)，理解中美經(jīng)濟(jì)在全球化時(shí)代的相互依賴，才能回到中美貿(mào)易談判的正軌上來。

全球視線月度資訊

美國宣布擬對(duì)24億美元法國產(chǎn)品加征關(guān)稅

12月2日，美國貿(mào)易代表萊特希澤宣布，法國數(shù)字服務(wù)稅“歧視”美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，考慮到相關(guān)“損害”，提議美國政府向香檳、奶酪、手提包等價(jià)值24億美元的法國輸美產(chǎn)品加征最高達(dá)100%的關(guān)稅。

法國表示美國擬對(duì)法產(chǎn)品加征關(guān)稅不可接受

12月3日，法國經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部長(zhǎng)勒梅爾表示，美國政府日前宣布擬對(duì)法國產(chǎn)品加征關(guān)稅“不可接受”，如果美方實(shí)施制裁，歐盟將準(zhǔn)備進(jìn)行還擊。勒梅爾表示，美國政府不應(yīng)對(duì)法國和其他歐洲國家采取此類行動(dòng)。

日本國會(huì)通過日美貿(mào)易協(xié)議

12月4日，日本國會(huì)通過日美貿(mào)易協(xié)議，此舉標(biāo)志著日本完成了日美貿(mào)易協(xié)議相關(guān)國內(nèi)手續(xù)，該協(xié)議將于明年1月1日生效。生效后，日本將對(duì)價(jià)值大約70億美元的美國農(nóng)產(chǎn)品減免關(guān)稅。

日本政府推出大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃

12月5日，日本政府推出新一輪經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，總規(guī)模約為26萬億日元，其中財(cái)政刺激政策規(guī)模為13.2萬億日元。本輪經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃與上一輪相距3年多，旨在通過擴(kuò)大公共投資、加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)等舉措維持日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

前美聯(lián)儲(chǔ)主席保羅·沃爾克逝世

12月8日，前美聯(lián)儲(chǔ)主席保羅·沃爾克逝世，享年92歲。他在1979年至1987年間擔(dān)任美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)主席，有效應(yīng)對(duì)美國通脹。全球金融危機(jī)爆發(fā)后任美國總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇顧問委員會(huì)主席，期間提出著名的“沃爾克法則”。

美企高管信心連續(xù)七季度下滑

12月11日，由美國大型企業(yè)高管組成的“商業(yè)圓桌會(huì)議”公布的調(diào)查結(jié)果顯示，主要受貿(mào)易政策不確定性打擊，反映美國企業(yè)高管信心的經(jīng)濟(jì)前景指數(shù)連續(xù)七個(gè)季度下滑，第四季度環(huán)比下跌2.5至76.7。

歐洲央行維持關(guān)鍵利率不變

12月12日，歐洲中央銀行在法蘭克福宣布，繼續(xù)維持歐元區(qū)三大關(guān)鍵利率水平不變。歐洲央行理事會(huì)當(dāng)天在貨幣政策決議中表示，主要再融資利率、隔夜貸款利率、隔夜存款利率繼續(xù)分別維持在0.0%、0.25%、-0.5%不變。

美國國會(huì)眾院正式進(jìn)入彈劾總統(tǒng)投票表決

12月18日，美國眾院進(jìn)行針對(duì)總統(tǒng)特朗普的彈劾表決，并最終通過以“濫用職權(quán)”和“妨礙國會(huì)工作”兩項(xiàng)指控，對(duì)特朗普進(jìn)行彈劾的決議，這是國會(huì)眾院第三次正式進(jìn)入彈劾總統(tǒng)投票表決。