舟山歷史建筑保護管理辦法前期研究

李 昊 徐姚娜

（舟山群島新區(qū)新邑建筑規(guī)劃設(shè)計有限公司 浙江省舟山市 316000）

舟山市在浙江省東北部的舟山群島，是第一批公布的省級歷史文化名城（1991年10月），也是至今為止全國唯一的海島歷史文化名城。各級文物保護單位、文物古跡、歷史建筑等城市遺產(chǎn)，是舟山海洋文化的重要載體，是不可再生的城市文化資源，也是舟山可持續(xù)發(fā)展的重要基石。從2015年3月開始地方立法權(quán)擴至所有設(shè)區(qū)的市。

1 當(dāng)前存在的主要問題

1.1 地方性管理法規(guī)空白，歷史建筑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺失

舟山近年來雖然保護工作取得一些成效，但是隨著保護范圍的擴大與進(jìn)程的深入，保護工作面臨新的困難，特別是涉及保護圖則制定、搶救保護、修繕利用等，在歷史建筑保護管理上地方性法規(guī)還處于空白狀態(tài)。

另外，舟山市歷史建筑認(rèn)定現(xiàn)多參照杭州、寧波等地標(biāo)準(zhǔn)來普查、評判及認(rèn)定。但總體來說舟山建設(shè)歷史偏短（明清兩次海禁），建筑的豐富程度也無法跟杭州、寧波等相比。一方面舟山鄉(xiāng)土建筑在規(guī)模、工藝、風(fēng)貌、質(zhì)量等方面都會遜于杭州、寧波等其它地區(qū)的鄉(xiāng)土建筑；另一方面舟山獨特的海島環(huán)境，在建筑布局、材質(zhì)、高度等方面體現(xiàn)出濃郁的海洋文化，這也是杭州、寧波等地標(biāo)準(zhǔn)所不能體現(xiàn)的。所以，總地來說盲目照抄杭州、寧波等地標(biāo)準(zhǔn)會造成舟山鄉(xiāng)土建筑達(dá)不到歷史建筑標(biāo)準(zhǔn)，而且許多能代表舟山海島特性的建筑也可能會遺漏而不能評為真正的歷史建筑。

1.2 保護管理工作機制不不健全，保護資金嚴(yán)重匱乏

市、縣（區(qū)）歷史建筑保護管理的行政機構(gòu)設(shè)置缺失，沒有法規(guī)或文件來規(guī)定歷史建筑從普查、認(rèn)定到公布后的日常監(jiān)管維護到底由哪個部門來負(fù)責(zé)，缺乏專人專職的行政機構(gòu)。歷史建筑保護管理的行政機構(gòu)設(shè)置缺失，導(dǎo)致其行政管理不規(guī)范、保護責(zé)權(quán)利不明、管理效率低下，影響了行政管理的權(quán)威性和歷史建筑保護力度。資金匱乏是目前中國所有歷史建筑保護都面臨的世界難題，舟山的文保單位（點）的修繕和保護資金基本依靠政府的財政投入，而歷史建筑只有前期普查認(rèn)定的資金補助，下一步的修繕和保護資金缺口更大。

1.3 城市建設(shè)與保護管理之間存在矛盾

舟山新區(qū)的城市建設(shè)日新月異，經(jīng)濟迅猛發(fā)展，大規(guī)模的城市化進(jìn)程、城中村改造和新農(nóng)村建設(shè)，使大量未納入保護名錄的歷史建筑面臨前所未有的保護危機，粗放的建設(shè)方式將嚴(yán)重影響了城市空間形態(tài)，阻礙了歷史風(fēng)貌的延續(xù)。

1.4 保護措施單一，未能充分、合理利用

目前舟山保護文保單位（點）和歷史建筑基本上是以靜態(tài)保存為主，由政府部門單向管控，缺乏靈活性和可操作性較強的利用實施辦法，保護的方式側(cè)重規(guī)劃技術(shù)、外在形態(tài)方面的要求，忽視保護工作內(nèi)在矛盾解決方式的思考，導(dǎo)致很多歷史建筑保護工作只是流于形式。目前我市的歷史建筑資源中，對外開放的只占一小部分。絕大多數(shù)歷史建筑目前是用于居住、辦公、商業(yè)等，未能充分發(fā)揮歷史建筑本身的公益屬性。由于產(chǎn)權(quán)歸屬、使用功能、開放管理等原因歷史建筑免費開放一直沒有辦法擴大化和常態(tài)化。

2 地方立法的必要性研究

2.1 貫徹落實黨中央關(guān)于文化創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略方針的迫切需要

歷史建筑是推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展的重要載體。因此，本市應(yīng)當(dāng)抓緊起草和制定歷史建筑保護等方面的地方性法規(guī)，以適應(yīng)文化創(chuàng)新發(fā)展的需要，為社會主義文化大發(fā)展大繁榮提供有力法制保障。

2.2 完善舟山市保護機構(gòu)，保證資金投入的現(xiàn)實需要

舟山歷史建筑保護內(nèi)容廣泛，其分項繁多，涉及分管的政府管理部門眾多，部門級別高低不一，因此需要立法完善舟山歷史建筑保護機構(gòu)，做好歷史建筑保護的統(tǒng)籌工作，明確各部門職能以及法律責(zé)任。舟山歷史建筑保護的道路漫長，需要多渠道的資金輔助。因此，必須通過地方立法，分清法律權(quán)責(zé)，獎罰制度，才能有效推進(jìn)、引導(dǎo)、合理分配民間保護資金的投入。

2.3 加強舟山文化法制建設(shè)的客觀需要

近年來國家和各省市都進(jìn)一步加大了文物保護立法工作力度。但舟山歷史建筑保護方面至今還沒有制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，嚴(yán)重落后于其他省市，與新區(qū)先行先試的理念極不匹配?，F(xiàn)行歷史建筑保護法律法規(guī)都是沿用國家的法律法規(guī)或借用其它地市的規(guī)范，缺乏系統(tǒng)性、針對性和可操作性，存在執(zhí)法依據(jù)不充分、部分違法行為無相應(yīng)的法律責(zé)任追究等問題，已不能適應(yīng)舟山經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。如何提供法律支撐，有效保護舟山的文物古跡、歷史文脈和風(fēng)貌特色，提升城市的文化內(nèi)涵，對于舟山來說顯得尤為緊迫。

2.4 加快建設(shè)全國海洋文化示范區(qū)的內(nèi)在需要

歷史建筑的保護、開發(fā)和利用是構(gòu)建舟山海洋文化名城、打造全國海洋文化示范區(qū)的的重要內(nèi)容。歷史建筑的保護和開發(fā)、利用之間是相輔相成、互為促進(jìn)的關(guān)系。制定文物保護地方性法規(guī)，有效的保護，合理地開發(fā)、利用文物資源，是創(chuàng)建全國海洋文化示范區(qū)的必然要求。

3 制定地方性法規(guī)的建議

3.1 立法的定位和基本原則

根據(jù)舟山歷史建筑資源等實際情況，《舟山市歷史建筑管理辦法》主要的定位是通過地方立法來規(guī)范和加強歷史建筑的保護、利用和管理，重點在于將針對目前歷史建筑保護過程中出現(xiàn)的各種問題，并制定相應(yīng)的管理規(guī)定及對策。

確立立法的基本定位之后，舟山地方性歷史建筑管理辦法的制定還需要遵循以下兩項基本原則：一是貫徹落實上位法，二是體現(xiàn)舟山地方立法特色，增強可操作性?！稓v史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》和《浙江省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》中，凡操作性不強、程序規(guī)定不具體的，要根據(jù)本市實際情況進(jìn)行細(xì)化補充；本市在歷史建筑保護工作實踐中取得的成功經(jīng)驗，要通過法規(guī)予以固化；借鑒其他省市的有益做法，對體現(xiàn)舟山海島文化特征的建、構(gòu)筑物等，制定本市保護規(guī)范，并根據(jù)舟山海島特征劃定合理的保護范圍和制定合適的保護措施。

3.2 立法的對策建議

3.2.1 建立健全保護管理體制

針對歷史建筑與一般文物（列入三普名冊的都屬于一般文物）因身份重疊導(dǎo)致在管理上存在交叉，導(dǎo)致所有人和使用人在法律法規(guī)適用和審批程序不清晰，因此建議通過歷史建筑保護立法，明確相關(guān)行政部門的職責(zé)，對存在重疊身份的歷史建筑的保護做出明確規(guī)定，具體哪些保護工程的實施應(yīng)當(dāng)先報文物行政部門批準(zhǔn)。

針對市、縣（區(qū)）保護管理體制的現(xiàn)狀，建議通過歷史建筑保護立法，規(guī)定市和區(qū)、縣人民政府建立健全保護管理機構(gòu)，即建議市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)加強本行政區(qū)域內(nèi)的歷史建筑保護工作，建立健全保護管理機構(gòu)，根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的歷史建筑資源情況，配備一定數(shù)量的保護工作專職人員，正確處理經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展與歷史建筑保護的關(guān)系，確保歷史建筑安全的規(guī)定，加強和改善歷史建筑保護管理工作力度，切實履行保護職責(zé)。

3.2.2 建立凸顯舟山海島特色的保護制度

針對舟山海島列入“三普”的鄉(xiāng)土建筑基數(shù)總體較少、藝術(shù)價值普遍不高的現(xiàn)實情況，建議適當(dāng)降低列入歷史建筑保護名錄的要求，并重點增加能反映海島居民傳統(tǒng)生活方式和意識形態(tài)、凸顯舟山海洋文化特質(zhì)的建、構(gòu)筑物等載體作為保護名錄的合理補充。