養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目運(yùn)作的重難點(diǎn)分析

李 菁 上?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展（集團(tuán)）有限公司，上海 200086

長(zhǎng)期以來，由于養(yǎng)老事業(yè)的公益屬性明顯，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盈利能力有限，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通常注冊(cè)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)主體屬于“民辦非企業(yè)法人”（簡(jiǎn)稱“民非”）。

相比以公司作為運(yùn)營(yíng)主體的營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以“民非”為主體運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可獲得優(yōu)惠的稅收政策和地方補(bǔ)貼。例如，《關(guān)于非營(yíng)利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》明確：非營(yíng)利組織可免除企業(yè)所得稅。同時(shí)，國(guó)內(nèi)各省、市為支持養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，出臺(tái)了各類針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)主體的補(bǔ)貼政策。但很多省市的補(bǔ)貼政策僅針對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。例如，深圳市目前僅針對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行護(hù)理服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等方面服務(wù)提供資助。

1 項(xiàng)目實(shí)操中易出現(xiàn)爭(zhēng)議

（1）民非能否作為社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目存在一定爭(zhēng)議。根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金〔2014〕113 號(hào)）第二條：社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人。根據(jù)該規(guī)定，社會(huì)資本必須是“企業(yè)法人”，那么“民辦非企業(yè)法人”不具備參與PPP項(xiàng)目的資格。財(cái)金〔2014〕113 號(hào)文已于2017 年11 月過期，今后是否允許“民非”做合格社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目，須待新文件出臺(tái)后才能明確。

（2）民非組織作為社會(huì)資本能否設(shè)立項(xiàng)目公司亦存在爭(zhēng)議。在實(shí)操中，出于隔離風(fēng)險(xiǎn)、融資便利、獨(dú)立運(yùn)作等方面考慮，大多數(shù)項(xiàng)目均要求社會(huì)資本在中標(biāo)后設(shè)立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)PPP 項(xiàng)目后續(xù)的投資運(yùn)作。但對(duì)于“民非”能否設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的問題，在實(shí)操層面亦存在一定的爭(zhēng)議。根據(jù)國(guó)務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》及《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》中規(guī)定，民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織……民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。但《國(guó)家工商行政管理局關(guān)于企業(yè)登記管理若干問題的執(zhí)行意見》（工商企字〔1999〕第173 號(hào)）規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體（含工會(huì)）、事業(yè)單位及民辦非企業(yè)單位，具備法人資格的，可以作為公司股東或投資開辦企業(yè)法人，但依照中共中央、國(guó)務(wù)院的規(guī)定不得經(jīng)商辦企業(yè)的除外?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》所提及的“分支機(jī)構(gòu)”涵蓋的范圍會(huì)引發(fā)不同理解。

（3）除主體資格外，以非營(yíng)利組織方式參與項(xiàng)目還難以滿足社會(huì)資本的利潤(rùn)分配的要求。根據(jù)《民法總則》及其他法律法規(guī)的規(guī)定，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)過程中無法向投資人分配利潤(rùn)，期末清算時(shí)無法收回期初投資。因此，投資人設(shè)法直接從民非獲取投資收益。因此，實(shí)際操作中，若為運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目而單獨(dú)設(shè)立的運(yùn)營(yíng)主體為民辦非企業(yè)法人，則投資人缺乏有效的取得收益的途徑。

2 公益性和經(jīng)營(yíng)性的平衡

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP 項(xiàng)目不應(yīng)脫離其“公辦”定位，需要設(shè)置合理數(shù)量的公益性床位，以滿足政府履行養(yǎng)老的兜底責(zé)任的需求。政府兜底范圍通常包括：低保老人、三無老人、優(yōu)撫老人以及部分護(hù)理等級(jí)較高且經(jīng)濟(jì)困難的老人，該部分老人一般免費(fèi)入住或按照政府指導(dǎo)價(jià)收費(fèi)。

由于全國(guó)各地公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府指導(dǎo)價(jià)通常無法覆蓋養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正常的運(yùn)營(yíng)成本，政府在確定公益性床位的時(shí)通常會(huì)面臨如下難題：如果公益性床位的數(shù)量過少，則無法滿足政府養(yǎng)老兜底責(zé)任的需求。如果公益性床位數(shù)量過多，則經(jīng)營(yíng)性可運(yùn)營(yíng)床位的減少將影響社會(huì)資本方的收益。

因此，建議政府方在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備時(shí)對(duì)項(xiàng)目所在區(qū)域的老年人口數(shù)量、年齡分布、滿足兜底要求的老人的條件和數(shù)量、老年人口增長(zhǎng)趨勢(shì)進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)研，根據(jù)調(diào)研結(jié)果及未來項(xiàng)目區(qū)域養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)劃，綜合確定合理的公益性床位的數(shù)量。同時(shí)，建立政府兜底床位數(shù)量的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。由于政府兜底床位的數(shù)量由政府綜合各方面數(shù)據(jù)后預(yù)測(cè)確定，若實(shí)際兜底床位需求高于預(yù)留公益性床位數(shù)量，則滿足政府兜底條件的老人“無床可住”。為應(yīng)對(duì)這種情況，政府需要從項(xiàng)目公司獲取額外的公益性床位。政府方應(yīng)要求社會(huì)資本在有空余經(jīng)營(yíng)性床位的情況下必須滿足政府額外購買公益性床位需求?！禤PP 協(xié)議》中應(yīng)預(yù)留銜接機(jī)制，允許政府以適當(dāng)價(jià)格購買床位。

3 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及績(jī)效考核

養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目績(jī)效考核體系涉及到養(yǎng)老照護(hù)、醫(yī)療護(hù)理、餐飲、物業(yè)管理、消防安全管理、設(shè)備設(shè)施維護(hù)等眾多領(lǐng)域，其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核體系較為復(fù)雜。制定合理的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核體系對(duì)政府部門提出了巨大挑戰(zhàn)。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP 項(xiàng)目制定績(jī)效考核體系，應(yīng)注意以下事項(xiàng)：

（1）考核標(biāo)準(zhǔn)需要因地制宜。民政部于2017 年提出了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》（GB/T 35796-2017），于2019 年提出了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定》（GB/T 37276-2018）。各省市也根據(jù)自身的情況頒布了一些養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。但是，其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中大部分以定性的描述為主，缺乏對(duì)實(shí)際操作層面的指導(dǎo)。這導(dǎo)致了各養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)商對(duì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的理解、管理標(biāo)準(zhǔn)不一，產(chǎn)出的服務(wù)質(zhì)量差別較大。而對(duì)于PPP 項(xiàng)目來講，由于每個(gè)項(xiàng)目的區(qū)域、配備服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)范圍不同，政府需要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，結(jié)合各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，重新建立一套覆蓋項(xiàng)目全部產(chǎn)出范圍的績(jī)效考核體系?？梢詫⑦_(dá)到國(guó)家級(jí)或省級(jí)等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)中的某個(gè)等級(jí)以上作為績(jī)效考核中的一項(xiàng)重要指標(biāo)，并約定如果未能達(dá)到約定的等級(jí)，則扣除相應(yīng)的分?jǐn)?shù)。但是，由于等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的針對(duì)性，不建議將等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)作為唯一的考核依據(jù)。政府方以國(guó)家級(jí)或省級(jí)等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)為框架，根據(jù)項(xiàng)目自身的特點(diǎn)以及各潛在社會(huì)資本方的建議，單獨(dú)定制績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)于存量項(xiàng)目，若因存量建筑物的結(jié)構(gòu)原因無法滿足國(guó)家或省級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)免除社會(huì)資本方的相關(guān)責(zé)任。

（2）關(guān)注滿意度調(diào)查。由于養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的特殊性，在實(shí)操中，難以用客觀的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行準(zhǔn)確而客觀的評(píng)價(jià)。因此，在運(yùn)營(yíng)中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注客戶滿意度調(diào)查。政府方可以通過全面調(diào)查、逐個(gè)訪談等方式了解入住老人對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的真實(shí)評(píng)價(jià)，并將其作為績(jī)效考核結(jié)果的重要組成部分。

（3）關(guān)注人員培訓(xùn)。由于養(yǎng)老服務(wù)的主要服務(wù)載體為從事服務(wù)工作的人員。人員的服務(wù)水平直接決定了項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量。而隨著養(yǎng)老護(hù)理院資格證的取消，國(guó)家層面不再對(duì)人員的服務(wù)水平進(jìn)行統(tǒng)一的評(píng)價(jià)和考核。因此，在項(xiàng)目運(yùn)作過程中，政府方應(yīng)對(duì)人員培訓(xùn)的課程設(shè)置、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)時(shí)長(zhǎng)、培訓(xùn)率、考核標(biāo)準(zhǔn)等提出明確的要求，確保所有服務(wù)人員具備相應(yīng)的服務(wù)技能，建立服務(wù)技能抽測(cè)等機(jī)制，定期考核服務(wù)人員的技能情況。

（4）預(yù)留績(jī)效考核體系更新機(jī)制。由于當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化程度有限，沒有經(jīng)歷實(shí)際運(yùn)營(yíng)考驗(yàn)的績(jī)效考核體系往往會(huì)存在考核指標(biāo)疏漏、可操作性較差等問題。因此，建議政府方與社會(huì)資本方根據(jù)實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況逐漸更新和完善績(jī)效考核體系，使其更完備，更具可操作性。

4 政府履約監(jiān)管

（1）完善事后監(jiān)管。事后監(jiān)管主要的體現(xiàn)方式為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效監(jiān)管。政府通過對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行績(jī)效考核，并按照績(jī)效考核結(jié)果扣除一定的政府補(bǔ)貼或履約保函金額。若連續(xù)多次抽查結(jié)果顯示其服務(wù)質(zhì)量低下，政府應(yīng)保留在短時(shí)間內(nèi)要求社會(huì)資本退出的權(quán)利。若發(fā)生性質(zhì)惡劣的服務(wù)質(zhì)量事故（例如侮辱、虐待老人、發(fā)生群體維權(quán)事件等），政府應(yīng)有權(quán)立即接管項(xiàng)目，并啟動(dòng)退出機(jī)制。

（2）加強(qiáng)事前監(jiān)管。事前監(jiān)管是從項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)相關(guān)的決策層面對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行監(jiān)管。政府通常做法是參與項(xiàng)目公司的董事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)等決策會(huì)議，并在會(huì)議中發(fā)表意見。