軌道交通項目全過程工程咨詢中存在的問題探討

陳 嘯，李 鈺（上海建科工程咨詢有限公司，上海 200032）

0 引言

全過程工程咨詢的出現(xiàn)是順應(yīng)時代發(fā)展的需要。1994年，原國家計劃委員會頒布的《工程咨詢業(yè)管理暫行辦法》中就提出過“全過程工程咨詢”這一概念，并且闡述了全過程工程咨詢的服務(wù)內(nèi)容。2017 年 2 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，提出要培育和發(fā)展全過程工程咨詢；2017 年 3 月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《工程咨詢行業(yè)管理辦法》，明確提出工程咨詢服務(wù)范圍包括全過程工程咨詢；2019 年 3 月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出在項目決策階段和建設(shè)實(shí)施階段，重點(diǎn)培育發(fā)展投資決策綜合性咨詢和工程建設(shè)全過程咨詢。

在相關(guān)政策的推動下，不少政府建設(shè)項目開始進(jìn)行全過程工程咨詢的探索或者試點(diǎn)，尤其是大型公共建筑項目，如場館、學(xué)校、醫(yī)院等，而作為城市基建項目的重要組成部分，軌道項目一直是各方關(guān)注的重點(diǎn)。因此，研究軌道交通的全過程工程咨詢的特點(diǎn)，分析其工作難點(diǎn)，提出相關(guān)建議和發(fā)展方向，對做好軌交項目全過程工程咨詢有著重要的意義。

1 軌道交通項目的特點(diǎn)

（1）投資規(guī)模大、專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)難度高、接口數(shù)量復(fù)雜龐大，涉及多方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、項目建設(shè)管理與控制、運(yùn)營管理與維護(hù)、資源開發(fā)等。

（2）項目參與單位眾多。城市軌道交通決策開發(fā)階段、實(shí)施建設(shè)階段以及運(yùn)營維護(hù)階段，產(chǎn)生的信息量都非常大并隨項目的推進(jìn)呈指數(shù)級增長，各參建方對信息的獲取和處理難度也很大，業(yè)務(wù)工作量十分繁重。

（3）投資建設(shè)周期長。單線建設(shè)周期一般為 4 年～ 5 年，線網(wǎng)建設(shè)周期一般要 30 年～50 年。整個項目實(shí)施過程所處的環(huán)境是動態(tài)變化的，存在的不確定因素非常多。

（4）社會影響大、影響面廣。城市軌道交通的建設(shè)實(shí)施對城市周邊環(huán)境以及整個城市的發(fā)展規(guī)劃的影響都非常大。

綜上所述，與其他公共建筑類項目相比，軌道交通項目具有建設(shè)規(guī)模大、投資額巨大、建設(shè)周期長、參建方眾多、技術(shù)復(fù)雜等特點(diǎn)。雖然以往的全過程工程咨詢體系和工作方式具有一定的借鑒作用，但不可完全照搬照抄，應(yīng)針對軌道交通的自身特點(diǎn)，進(jìn)行全過程工程咨詢的體系設(shè)計、人員培養(yǎng)和知識儲備等。

2 軌道交通項目全過程工程咨詢的內(nèi)容

依據(jù)國家基本建設(shè)程序，軌道交通建設(shè)項目可依序分為線網(wǎng)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、項目可行性研究、工程勘測設(shè)計、工程施工、系統(tǒng)聯(lián)調(diào)、試運(yùn)行、試運(yùn)營、竣工驗收和項目后評價等若干個階段。其中，線網(wǎng)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、可行性研究、工程勘察設(shè)計、試運(yùn)營應(yīng)取得相關(guān)政府部門的審批或許可。

依據(jù)國家基本建設(shè)程序，軌道交通的全過程工程咨詢主要包括項目建設(shè)工程全生命周期內(nèi)的策劃咨詢、前期可行性研究、工程設(shè)計、招標(biāo)代理、造價咨詢、工程監(jiān)理、施工前期準(zhǔn)備、施工過程管理、竣工驗收和運(yùn)營保修等管理服務(wù)。

3 軌道交通項目全過程工程咨詢中存在的問題

3.1 設(shè)計專業(yè)程度不高

全過程工程咨詢前期的工作主要包括工程前期的各種報批手續(xù)和設(shè)計階段相關(guān)工作，如方案設(shè)計、初步設(shè)計施工圖設(shè)計，其中，各種報批手續(xù)的工作主要為流程類工作。

由于房屋建筑項目的總體投資體量、規(guī)模均有限，設(shè)計涉及專業(yè)有限，施工技術(shù)較為成熟，除了個別重大工程以外，房屋建筑項目的全過程工程咨詢前期工作主要集中在組織審查設(shè)計文件的規(guī)范性、可行性方面，根據(jù)實(shí)際情況向招標(biāo)人提出相關(guān)建議，向建設(shè)單位及時反饋設(shè)計中存在的重大問題，組織各參建方尋求解決方案。

相對于房屋建筑項目，軌道交通項目線路長、建設(shè)周期長、專業(yè)化程度高，且通常急需土建開工，若在前期調(diào)查和方案研究不是特別充分的情況下，開展施工圖設(shè)計，則很難取得最佳設(shè)計方案，且會降低包容性設(shè)計的作用。在前期設(shè)計介入過程中，軌道交通項目對全過程工程咨詢單位的設(shè)計管理人員在專業(yè)能力、應(yīng)變能力和組織能力方面均提出了更高的要求，而大部分全過程工程咨詢單位無法滿足這些要求。

3.2 施工管理體系不完善

目前全過程工程咨詢的招標(biāo)，往往將現(xiàn)場的施工管理即監(jiān)理的服務(wù)內(nèi)容也一并包括在內(nèi)。大部分情況下，房屋建筑項目的施工和監(jiān)理被劃作一個標(biāo)段，但軌道交通項目線路長、站點(diǎn)多，各區(qū)間的工況可能存在較大差異，同時考慮到不同施工單位、監(jiān)理單位的專業(yè)特長、能力、進(jìn)度等情況，往往被劃分為若干個施工標(biāo)和監(jiān)理標(biāo)。在此情況下，全過程工程咨詢單位必然面臨多重管理和體系管理的矛盾。

首先，工程咨詢單位作為項目總體的管理者，要對參與該項目的所有監(jiān)理單位進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，但同時工程咨詢單位本身也參與其中部分標(biāo)段的監(jiān)理工作，存在自己管理自己和自己管理他人的多重管理，角色有沖突，實(shí)際操作過程中會產(chǎn)生較多矛盾點(diǎn)。

其次，大部分企業(yè)都各自有一套現(xiàn)場管理體系，在其體系建設(shè)的過程中往往以自身的專業(yè)特點(diǎn)、管理能力、風(fēng)險的識別能力等作為主要依據(jù)和側(cè)重點(diǎn)，如果完全搬用企業(yè)以往的管理體系，就會出現(xiàn)各方溝通不暢、體系對標(biāo)混亂的情況，從而影響項目總體的施工管理進(jìn)度和配合度。

3.3 運(yùn)營管理經(jīng)驗少

運(yùn)營管理咨詢是城市軌道交通管理咨詢的一個重要組成部分，建設(shè)單位在城市軌道交通運(yùn)營管理上遇到的問題都可以納入城市軌道交通運(yùn)營管理咨詢的范疇。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》（國辦發(fā) [2018]13 號）明確規(guī)定：城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃要樹立“規(guī)劃建設(shè)為運(yùn)營，運(yùn)營服務(wù)為乘客”的理念，將安全和服務(wù)要求貫穿于規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營全過程。因此，軌交項目需要將運(yùn)營理念提前植入到前期的線路規(guī)劃與建設(shè)中。

工程咨詢行業(yè)往往傾向于“重實(shí)體管理、輕后臺管理，重過程工作、輕后期運(yùn)營”的管理思路，雖然在質(zhì)量、安全、造價管理等方面積累了較多的管理經(jīng)驗，但是在以往的工作中沒有過多涉及后期的運(yùn)營管理，或者在思想上僅把運(yùn)營工作等同于試運(yùn)行，造成思路不清晰、管理無重點(diǎn)，從而在全過程工程咨詢中留下一個管理缺口。

4 合理化建議

軌道交通項目涉及民生、城市管理、城市開發(fā)等，與房屋建筑項目相比，牽扯范圍廣，觸動利益多，在全過程工程咨詢推廣過程中勢必要求政府進(jìn)行宏觀引導(dǎo)，同時加強(qiáng)行業(yè)的規(guī)范化建設(shè)和咨詢企業(yè)自身能力的提升。

4.1 加強(qiáng)政府引導(dǎo)

與一般房屋建筑項目相比，政府的調(diào)控及推動能力對軌道交通項目的影響更加顯著，即使是 PPP 項目，政府的參與度也依然很高。筆者建議，通過政府的調(diào)控，取消部分不合理的資格準(zhǔn)入要求，并適當(dāng)寬松監(jiān)管制度，鼓勵不同專長、不同專業(yè)的企業(yè)組成聯(lián)合體，加強(qiáng)各方合作，逐步將全過程工程咨詢引入到軌道交通行業(yè)中。

4.2 提升自身能力

首先，企業(yè)自身要堅持不懈地從內(nèi)部挖掘人才，培養(yǎng)他們從事全過程工程咨詢服務(wù)工作，以此作為企業(yè)發(fā)展的動力。其次，企業(yè)在招聘、吸引人才的過程中，要提前制訂培養(yǎng)計劃，側(cè)重于尋求全過程工程咨詢所需要的人才，使他們學(xué)有所長、學(xué)有所為，將引進(jìn)、消化、吸收人才的工作做實(shí)、做好。

4.3 選擇合適的監(jiān)理體系

現(xiàn)階段大部分全過程工程咨詢?nèi)匀徊捎庙椖抗芾恚O(jiān)理的模式，但在軌道交通項目中，出于區(qū)間或者標(biāo)段劃分的原因，有的線路只有 1 個監(jiān)理，而有的線路有多個監(jiān)理，必須根據(jù)具體情況選擇相應(yīng)的模式建立現(xiàn)場管理體系。

（1）模式 1：對于部分線路較短的項目，建議將監(jiān)理工作統(tǒng)一由全過程工程咨詢企業(yè)承擔(dān)，以本企業(yè)建立現(xiàn)場管理體系為主。該模式的優(yōu)點(diǎn)是責(zé)任劃分明確，管理體系能一脈相承；缺點(diǎn)是適用范圍較窄。

（2）模式 2：對于線路較長、工況復(fù)雜的項目，如果承擔(dān)全過程工程咨詢的企業(yè)具有較強(qiáng)的現(xiàn)場監(jiān)理能力，且管理體系完善、人員充足，則其可以將整條線路的現(xiàn)場監(jiān)理工作承擔(dān)下來；其現(xiàn)場管理體系在模式 1 的基礎(chǔ)上，在全線路管理的基礎(chǔ)上，相應(yīng)增加協(xié)調(diào)管理、人員調(diào)配、流水安排以及高峰時段的管理措施等內(nèi)容。該模式的優(yōu)點(diǎn)是在整個過程中能確保咨詢服務(wù)、現(xiàn)場管理服務(wù)的一致性、連續(xù)性，有利于項目實(shí)施的連貫性，可以有效把控施工現(xiàn)場的工期、質(zhì)量和安全；缺點(diǎn)是對承擔(dān)全過程工程咨詢服務(wù)的企業(yè)的整體要求高，技術(shù)、人員壓力大，且整體費(fèi)用相對較高。

（3）模式 3：部分標(biāo)段的現(xiàn)場監(jiān)理由全過程工程咨詢企業(yè)承擔(dān)，其他部分通過招標(biāo)選擇合適的監(jiān)理企業(yè)；其現(xiàn)場管理體系需要在原先模式 2 的基礎(chǔ)上，召集各家監(jiān)理企業(yè)，采取專家意見法、頭腦風(fēng)暴法、訪談等形式，以本企業(yè)的體系為主要框架，融合各方管理體系中的核心內(nèi)容，縮小各方矛盾和差距。該模式的優(yōu)點(diǎn)是不僅能根據(jù)不同區(qū)間、工況選擇合適的監(jiān)理企業(yè)，還能通過相互競爭降低成本；缺點(diǎn)是全過程工程咨詢企業(yè)管理難度大，容易產(chǎn)生各單位之間配合不暢、溝通成本高、管理體系互相矛盾等問題，影響整體的工作效率，與全過程工程咨詢的初衷有所背離。

4.4 尋求企業(yè)合作

任何一個企業(yè)都很難做到產(chǎn)業(yè)上下游的全覆蓋，全過程工程咨詢企業(yè)也不例外。軌道交通建設(shè)是專業(yè)復(fù)雜、系統(tǒng)化程度高的工程項目，國家對軌道交通項目的審批較為嚴(yán)格，且不同區(qū)域?qū)壍澜煌椖客菩腥^程工程咨詢的力度各不相同，因此，在當(dāng)下階段要求一個咨詢企業(yè)建立一套獨(dú)立系統(tǒng)化的全過程工程咨詢體系，配備從項目前期至后期運(yùn)營的項目管理組及項目管理人員，不但不符合循序漸進(jìn)的事物發(fā)展規(guī)律，而且在運(yùn)作過程中存在不合理成本。筆者建議，承接軌道交通項目的全過程工程咨詢企業(yè)選擇和業(yè)內(nèi)知名的設(shè)計、造價控制、運(yùn)營管理企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，與此同時，培養(yǎng)本企業(yè)的管理人才，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.5 建立模塊化的管理體系

隨著全過程工程咨詢服務(wù)的推廣，不同區(qū)域、不同類型的軌道交通項目會相繼試點(diǎn)或推行全過程工程咨詢。雖然同屬軌道交通項目，但是各地區(qū)的管理模式、設(shè)計特點(diǎn)、施工方式以及后期運(yùn)營模式均有所不同。筆者建議，通過模塊化方式，建立統(tǒng)一的全過程工程咨詢管理體系，在此基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確預(yù)判、分析和識別各類軌道交通項目的共同點(diǎn)和差異性，在具體執(zhí)行過程中進(jìn)行細(xì)化、調(diào)整。

5 結(jié)語

軌道交通項目具有周期長、牽涉面廣、專業(yè)性強(qiáng)、參與方眾多的特點(diǎn)，其實(shí)行全過程工程咨詢?nèi)孕杞?jīng)過一段探索和完善的過程。筆者對軌道交通項目實(shí)行全過程工程咨詢的特點(diǎn)和開展咨詢服務(wù)工作中可能存在的問題進(jìn)行了分析與探討，并提出了一些建議，以期對提高全過程工程咨詢企業(yè)的服務(wù)水平，推動全過程工程咨詢行業(yè)發(fā)展具有一定的積極意義。