農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目的進(jìn)度與成本管控問題的思考

瞿洪海，曹 清（江蘇中源工程管理股份有限公司，江蘇 南京 211500）

我國農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目主要采用 PPP 項(xiàng)目管理模式，目的是通過與社會資本合作，政府能夠降低負(fù)債或減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、降杠桿和實(shí)現(xiàn)公共效益最大化，而社會資本能夠達(dá)到投資風(fēng)險(xiǎn)小和獲得利潤的預(yù)期。由于 PPP 項(xiàng)目運(yùn)作缺少相應(yīng)的法律環(huán)境、規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化的 PPP 交易流程、專業(yè)化機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才的支持等，農(nóng)村生活污水治理工程的施工進(jìn)度與成本控制的矛盾十分突出，普遍出現(xiàn)進(jìn)度目標(biāo)拖延和成本超預(yù)算問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：法律法規(guī)對參與雙方缺乏有效約束，項(xiàng)目運(yùn)作過程缺少管控措施；政府在項(xiàng)目的總體策劃、規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)、組織招標(biāo)、協(xié)調(diào)關(guān)系等方面能力不足，對工程項(xiàng)目實(shí)施階段的社會環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和組織管理風(fēng)險(xiǎn)把控不準(zhǔn)、應(yīng)對不當(dāng)；社會資本主體為國有企業(yè)，屬于近血緣關(guān)系，難以規(guī)范其行為。

1 項(xiàng)目前期運(yùn)作不規(guī)范

農(nóng)村污水治理項(xiàng)目的前期運(yùn)作是指 PPP 項(xiàng)目的投資決策階段和工程設(shè)計(jì)階段的管理工作。項(xiàng)目前期運(yùn)作的成果是高效益地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的制高點(diǎn)，必須具有全面性、科學(xué)性和程序性；應(yīng)根據(jù)具體內(nèi)外部環(huán)境條件，按照其程序的內(nèi)在邏輯規(guī)律進(jìn)行全過程的論證、策劃、組織設(shè)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)管控，使項(xiàng)目的運(yùn)行要素具有集中性、相關(guān)性、目的性和環(huán)境適應(yīng)性；其關(guān)鍵環(huán)節(jié)是在工程質(zhì)量保證的前提下使工程進(jìn)度和資金流動處于平衡狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)成本與進(jìn)度的有效控制。

我國 PPP 項(xiàng)目運(yùn)作成功的范例多出現(xiàn)在 20 世紀(jì) 90 年代前后的港資合作。政府充分利用了私企資金優(yōu)勢和專業(yè)人才優(yōu)勢，并允許私企深度參與項(xiàng)目的前期運(yùn)作，使工作成果具有合理性、完整性和可操作性，確保了工程進(jìn)度目標(biāo)和投資回報(bào)率的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前農(nóng)村污水治理 PPP 項(xiàng)目普遍忽略了項(xiàng)目前期運(yùn)作成果的重要性，政府包辦的項(xiàng)目前期運(yùn)作工作缺少專業(yè)人才的支撐和社會資本主體的參與，幾乎是在缺乏管控和監(jiān)管的環(huán)境下完成的。項(xiàng)目前期工作成果質(zhì)量低下，導(dǎo)致后續(xù)施工和運(yùn)營成本不可控制，投資回報(bào)率呈現(xiàn)負(fù)值，財(cái)政不堪重負(fù)；出現(xiàn)的污水處理設(shè)施工程質(zhì)量缺陷多，使后續(xù)的運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用增高，因經(jīng)費(fèi)支撐超過預(yù)期而停止使用的現(xiàn)象較為普遍。

2 規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工設(shè)計(jì)不規(guī)范

農(nóng)村生活污水治理建設(shè)項(xiàng)目涉及復(fù)雜的自然環(huán)境和社會環(huán)境問題，建設(shè)項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)必須與環(huán)境相適應(yīng)，必須具有針對性。同時(shí)，頂層設(shè)計(jì)質(zhì)量是建設(shè)項(xiàng)目成本控制與進(jìn)度控制的關(guān)鍵，關(guān)乎投資效果的成敗。PPP 項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)在缺少社會資本主體深度參與的情況下，缺乏管控和約束，往往被官僚作風(fēng)所駕馭，結(jié)果是文字和圖表華麗而內(nèi)容不接地氣，設(shè)計(jì)內(nèi)容低級、錯(cuò)誤多。例如，許多規(guī)劃設(shè)計(jì)缺少深入的實(shí)地調(diào)查過程，對自然村的水質(zhì)界定和水量估算普遍存在嚴(yán)重偏差，無法為后續(xù)的污水處理工藝選擇和污水處理能力設(shè)計(jì)定位提供準(zhǔn)確的參數(shù)，直接導(dǎo)致工程建設(shè)費(fèi)用的增加。又如，有些規(guī)劃設(shè)計(jì)缺少統(tǒng)籌實(shí)施的理念，沒有遵循“先地下后地面，先深后淺”的規(guī)劃建設(shè)原則，出現(xiàn)了地下管網(wǎng)敷設(shè)沒有施工完成，路面硬化或黑化先施工完成的情況，造成地下管網(wǎng)施工的費(fèi)用增加或排污管被迫改線；深埋的污水管線沒有施工完成，淺埋的通信管網(wǎng)、雨水管網(wǎng)、自來水管網(wǎng)先施工完成，造成污水管網(wǎng)施工的費(fèi)用增加和質(zhì)量隱患。

有些生活污水治理工程設(shè)計(jì)沒有嚴(yán)格履行設(shè)計(jì)程序，設(shè)計(jì)參數(shù)多來自踏勘和小比例尺的地形資料，沒有經(jīng)過實(shí)地測繪和必要的工程勘察，設(shè)計(jì)內(nèi)容不詳細(xì)、不準(zhǔn)確，設(shè)計(jì)文件沒有經(jīng)過嚴(yán)格的審核與審查，施工現(xiàn)場所使用的設(shè)計(jì)圖紙多是沒有經(jīng)過圖審的非正規(guī)圖紙。為了趕工期，請?jiān)O(shè)計(jì)單位初步設(shè)計(jì)施工圖，據(jù)此采用邊施工邊設(shè)計(jì)的荒唐做法，結(jié)果出現(xiàn)一些主管網(wǎng)布設(shè)及其埋設(shè)深度不合理的情況，導(dǎo)致后續(xù)的支管網(wǎng)埋深過淺，化糞池和出戶管接入困難等問題。此外，污水管線埋藏過淺還會導(dǎo)致管網(wǎng)運(yùn)行的生命周期不能達(dá)到預(yù)期。由此可見，施工階段資源優(yōu)化配置、工藝與設(shè)備選擇、成本額度計(jì)量和施工進(jìn)度協(xié)調(diào)等的失控局面，是疏于對設(shè)計(jì)成果的管控所致。

3 進(jìn)度控制缺少理性

由于農(nóng)村污水設(shè)施建設(shè)與市政污水設(shè)施建設(shè)存在巨大的環(huán)境差異，對其 PPP 項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度控制，需要充分注重進(jìn)度控制方法的使用，尤其要從全局的觀念和角度出發(fā)，找出最佳的成本與工期的結(jié)合點(diǎn)，并將其貫穿于整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過程的動態(tài)管理之中，確保整體工程項(xiàng)目實(shí)施的基本效益。工期與成本的控制在一定條件下可以互相轉(zhuǎn)化，如果工程項(xiàng)目采取有效的進(jìn)度控制措施，使工期目標(biāo)提前實(shí)現(xiàn)，這時(shí)的工期控制就可轉(zhuǎn)化為成本控制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)投資效益。針對農(nóng)村環(huán)境的多樣性和復(fù)雜性，PPP 項(xiàng)目的成本控制和進(jìn)度控制不是采取簡單和固定的方法，而是因地制宜、差異對待，實(shí)現(xiàn)動態(tài)控制。這也是農(nóng)村生活污水治理的難點(diǎn)所在。

在我國農(nóng)村生活污水治理過程中，由政府主導(dǎo)的 PPP 項(xiàng)目管理模式增大了道德風(fēng)險(xiǎn)和組織管理風(fēng)險(xiǎn)，政府決策層對農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目的管理深度和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不到位，監(jiān)控和管控措施不到位，管理措施簡單化、粗放化，必然達(dá)不到良好的成本控制和進(jìn)度控制效果。例如，項(xiàng)目總工期設(shè)置不合理，急于求成，盲目壓縮總工期，簡化設(shè)計(jì)和報(bào)驗(yàn)報(bào)檢程序，造成施工質(zhì)量下降，工程整改工作量增大或工期拖延，導(dǎo)致施工的直接成本和間接成本上升。

4 計(jì)劃成本與實(shí)際成本偏差大

制訂計(jì)劃成本的目的是合理地確定成本控制目標(biāo)，以優(yōu)化資源配置、降低工程消耗、滿足工程質(zhì)量和建設(shè)周期的要求。一個(gè)科學(xué)合理的計(jì)劃成本方案應(yīng)該基于對項(xiàng)目運(yùn)作過程各種風(fēng)險(xiǎn)的識別和風(fēng)險(xiǎn)評估，能夠明確在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個(gè)階段風(fēng)險(xiǎn)的管控措施，這都涉及復(fù)雜的法律、技術(shù)、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識，但在政府主導(dǎo)下，制訂出的計(jì)劃成本方案缺少社會資本主體的深度參與和相應(yīng)專業(yè)人才團(tuán)隊(duì)的支撐。一方面，臨時(shí)聘來的專家缺少對農(nóng)村實(shí)際情況的調(diào)查與研究，編制出的農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目成本風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估內(nèi)容和計(jì)劃成本方案嚴(yán)重脫離實(shí)際，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管控措施沒有可操作性；另一方面，許多計(jì)劃成本方案通常未經(jīng)過嚴(yán)格的審查程序或成本方案評審，給后續(xù)的實(shí)施操作過程埋下了嚴(yán)重的隱患。

5 項(xiàng)目管理邊界條件模糊

（1）政府管理部門邊界條件模糊。政出多門，農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目的牽頭部門在水務(wù)、環(huán)境、城建、農(nóng)業(yè)等部門之間頻繁切換，造成政令混亂。

（2）項(xiàng)目實(shí)施過程的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警值邊界條件模糊。施工過程的進(jìn)度報(bào)告和成本報(bào)告隨意性較大，對執(zhí)行過程的進(jìn)度和成本的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警值反應(yīng)遲鈍，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)時(shí)，已經(jīng)錯(cuò)過了最佳的整改時(shí)機(jī)。

（3）執(zhí)行的行業(yè)法規(guī)邊界條件模糊。在工程管理過程中，同時(shí)存在市政工程和水利工程兩個(gè)行業(yè)不同的法律法規(guī)情況，造成工程報(bào)審報(bào)檢、規(guī)范規(guī)定和驗(yàn)收簽證混亂。

（4）項(xiàng)目部管理層面邊界條件模糊。出現(xiàn)問題后業(yè)務(wù)線索不明確，例如，項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收和移交的管理內(nèi)容模糊不清，使污水收集系統(tǒng)和處理系統(tǒng)的施工成果標(biāo)準(zhǔn)定義不清，造成竣工收尾時(shí)無法對照項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃進(jìn)行驗(yàn)收。

（5）政府監(jiān)管縱向系統(tǒng)的責(zé)權(quán)利邊界條件模糊。特別是街道、社區(qū)、村委會三級基層監(jiān)管單位沒有明確分工或缺少明確的責(zé)任人，造成施工協(xié)調(diào)和現(xiàn)場施工監(jiān)管等工作混亂，在一定程度上影響了施工進(jìn)度和成本控制。

6 建 議

（1）完善構(gòu)建良好的法律保障體系，需要強(qiáng)化 PPP 項(xiàng)目前期運(yùn)作過程的管控措施；規(guī)范 PPP 項(xiàng)目的投資決策階段和工程設(shè)計(jì)階段的管理工作，發(fā)揮社會資本主體的資金優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和專業(yè)人才優(yōu)勢。

（2）嚴(yán)格管控農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)與施工設(shè)計(jì)的程序與成果內(nèi)容，堅(jiān)持“先地下后地面，先深后淺”的規(guī)劃建設(shè)原則，堅(jiān)持“先測繪勘察后施工設(shè)計(jì)”的原則。

（3）鑒于農(nóng)村污水設(shè)施建設(shè)的自然環(huán)境差異性和社會環(huán)境的特殊性，進(jìn)度設(shè)置不能采取簡單和固定的方法，而要充分注重對進(jìn)度控制方法的使用，從全局的觀念和角度出發(fā)，找出最佳的成本與工期的結(jié)合點(diǎn)，因地制宜、差異對待，實(shí)現(xiàn)動態(tài)控制。

（4）一個(gè)科學(xué)合理的計(jì)劃成本方案應(yīng)該基于對項(xiàng)目運(yùn)作過程各種風(fēng)險(xiǎn)的識別和風(fēng)險(xiǎn)評估，能夠在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個(gè)階段明確成本的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)管控措施，并融合到進(jìn)度控制和質(zhì)量控制之中。

（5）需要強(qiáng)化 PPP 項(xiàng)目的行政保障措施，明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警邊界、政府管理部門邊界、項(xiàng)目部管理任務(wù)邊界和行業(yè)法規(guī)和規(guī)范規(guī)程邊界。

（6）建議把農(nóng)村生活污水治理 PPP 項(xiàng)目運(yùn)作過程的“政府主導(dǎo)”作用，修改為“政府引導(dǎo)”功能，以發(fā)揮政府引導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)管的作用，為社會資本主體發(fā)揮其專業(yè)特長提供便利和保障條件。

（7）建議放寬特許經(jīng)營權(quán)范圍，引入更多私有企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村生活污水治理行業(yè)，避免近親操作和道德風(fēng)險(xiǎn)。