淺談工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革對(duì)項(xiàng)目管理行業(yè)發(fā)展的影響

岳 陽(yáng)（上海建科工程項(xiàng)目管理有限公司，上海 200032）

0 引 言

為深化“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度進(jìn)行全過(guò)程、全覆蓋的改革，國(guó)務(wù)院辦公廳于 2018 年 5 月 14 日印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā) [2018] 33 號(hào)），明確在北京、上海等 16 個(gè)省市開展試點(diǎn)工作，圍繞“政府－”“市場(chǎng)＋”的原則，以“減、并、放、轉(zhuǎn)、調(diào)”為抓手，著力強(qiáng)化“一張藍(lán)圖、一個(gè)窗口、一張表單、一個(gè)平臺(tái)、一套機(jī)制”，最大限度地簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化審批流程、縮短辦理時(shí)間，將項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收全過(guò)程的審批時(shí)間壓縮到 120 個(gè)工作日內(nèi)。2019 年 3 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》（國(guó)辦發(fā) [2019] 11 號(hào)），明確在全國(guó)范圍內(nèi)全面推進(jìn)改革工作，進(jìn)一步深化改革，以實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批的“四統(tǒng)一”，即統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)平臺(tái)、統(tǒng)一審批管理體系和統(tǒng)一監(jiān)管方式，計(jì)劃到 2020 年底基本建成全國(guó)統(tǒng)一的工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系。

此項(xiàng)改革立足于項(xiàng)目推進(jìn)的維度，覆蓋審批、備案、技術(shù)審查、中介服務(wù)、公用事業(yè)服務(wù)等所有事項(xiàng)，以促進(jìn)建設(shè)行業(yè)發(fā)展的整體提速。此項(xiàng)改革直接影響到項(xiàng)目管理工作的開展，對(duì)管理服務(wù)提出了更高、更嚴(yán)的要求，甚至涉及到管理咨詢機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。筆者結(jié)合上海市實(shí)施工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的具體舉措，以及改革推進(jìn)兩年來(lái)市場(chǎng)的反饋和預(yù)期，探討項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)和行業(yè)未來(lái)所面臨的挑戰(zhàn)，并且針對(duì)行業(yè)發(fā)展要求提出相關(guān)建議和對(duì)策，供業(yè)內(nèi)人士參考。

1 改革背景下項(xiàng)目管理行業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

1.1 審批效能的提升對(duì)管理服務(wù)效能提出更高要求

審批流程的再造、審批環(huán)節(jié)及時(shí)限的壓縮，提升了審批效能，提高了業(yè)主對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)效率的預(yù)期，對(duì)項(xiàng)目總體進(jìn)度也提出了更高要求。這將倒逼項(xiàng)目管理單位提供更加高效的管理咨詢服務(wù)，為建設(shè)項(xiàng)目盡早竣工投產(chǎn)而“多拉快跑”，特別是縮短前期審批時(shí)間，包括原本可并行開展的內(nèi)部工作的時(shí)間。因此，項(xiàng)目管理單位在如何保質(zhì)保量提升工作組織效率、優(yōu)化項(xiàng)目計(jì)劃、合理安排銜接各參建單位工作等問(wèn)題上將面臨新的挑戰(zhàn)。例如，在改革前，一般企業(yè)落實(shí)一項(xiàng)投資項(xiàng)目，在項(xiàng)目順利推進(jìn)的情況下，從拿地立項(xiàng)到獲取施工許可，所需時(shí)間約 6 個(gè)月，關(guān)鍵路徑是審批及評(píng)估評(píng)審；而改革后的審批時(shí)間僅需 48 個(gè)工作日，約 2 個(gè)月時(shí)間。這使得原本一些非關(guān)鍵路徑上可并行推進(jìn)的工作，如設(shè)計(jì)、采購(gòu)、第三方咨詢和施工準(zhǔn)備等，可能成為關(guān)鍵路徑，而內(nèi)部工作的提速也必將成為業(yè)主的新要求。因此，如何適應(yīng)新的審批程序，更加科學(xué)、有序地組織各參建單位開展工作，優(yōu)化前期進(jìn)度計(jì)劃，將是項(xiàng)目管理單位在改革后要面對(duì)的第一個(gè)挑戰(zhàn)。

1.2 公開透明、減少尋租，加強(qiáng)科學(xué)管理能力建設(shè)

在上海，審批已實(shí)現(xiàn)全流程在線辦理，所有的審批事項(xiàng)都集成到以“一網(wǎng)通辦”為樞紐的平臺(tái)系統(tǒng)上，項(xiàng)目全流程審批事項(xiàng)可以通過(guò)工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)全程網(wǎng)上辦理，實(shí)現(xiàn)“不見面審批”。未來(lái)所有的市政公用、中介服務(wù)也都將實(shí)現(xiàn)一個(gè)系統(tǒng)辦理。事項(xiàng)的辦理規(guī)則和辦理情況都是公開、透明、可追溯的。隨著審批中人為影響因素不斷減少，尋租的機(jī)會(huì)也將不斷減少，靠關(guān)系疏通而走審批綠色通道的機(jī)會(huì)也將越來(lái)越少。流程的簡(jiǎn)化也將使建設(shè)單位能夠更加輕松便捷地完成審批，從而降低了尋租的意愿。因此，改革后那些靠“關(guān)系”“背景”而立足市場(chǎng)的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)將逐步被清除出市場(chǎng)，未來(lái)更具生命力的應(yīng)該是真正具備科學(xué)管理體系，能夠?yàn)闃I(yè)主提供科學(xué)、高效、便捷的管理服務(wù)的機(jī)構(gòu)。由此可見，只有轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)能力建設(shè)，提升管理服務(wù)的內(nèi)在價(jià)值和附加價(jià)值，才能在未來(lái)的發(fā)展中擁有強(qiáng)勁的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

1.3 規(guī)范中介服務(wù)，打破咨詢服務(wù)碎片化現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目全過(guò)程可能涉及 70 余項(xiàng)中介服務(wù)，包括評(píng)估評(píng)審、檢測(cè)、測(cè)繪、咨詢等。不過(guò)，項(xiàng)目的各中介服務(wù)機(jī)構(gòu)之間往往信息不對(duì)稱，存在提資依賴制約關(guān)系，并且都是審批前置工作；而分散化的中介服務(wù)還容易造成項(xiàng)目決策的拖延和偏差，從而制約項(xiàng)目工期、投資控制等。2019 年，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)牽頭對(duì)涉審中介服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行了全面梳理，明確清理一批、標(biāo)準(zhǔn)替代一批、整合歸并一批、精簡(jiǎn)規(guī)范一批，將原 70 余項(xiàng)中介事項(xiàng)縮減至 40 項(xiàng)；依法整治與行政機(jī)關(guān)暗中掛鉤、靠山吃山的“紅頂中介”，建立公開透明的中介機(jī)構(gòu)交易平臺(tái)，不斷強(qiáng)化第三方咨詢機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任。隨著咨詢資質(zhì)的取消，曾經(jīng)分散的各咨詢業(yè)務(wù)壁壘將不斷被打破，操作也將更加規(guī)范和開放。整合咨詢機(jī)構(gòu)，減少受托主體，旨在減少管理界面與協(xié)調(diào)工作，避免咨詢業(yè)務(wù)間的互相制約，以更加高效的服務(wù)方式推進(jìn)項(xiàng)目落地。因此，未來(lái)具備綜合咨詢能力的機(jī)構(gòu)會(huì)更加被建設(shè)單位所青睞。對(duì)于項(xiàng)目管理企業(yè)來(lái)說(shuō)，順應(yīng)潮流發(fā)展全過(guò)程工程咨詢是大勢(shì)所趨，其發(fā)展宗旨是：拓展咨詢業(yè)務(wù)覆蓋范圍，建設(shè)綜合技術(shù)咨詢服務(wù)能力，以便業(yè)主一站式委托，實(shí)現(xiàn)管理業(yè)務(wù)附加值的提升和業(yè)務(wù)市場(chǎng)的拓展。

1.4 “簡(jiǎn)審批、重監(jiān)管”，加強(qiáng)項(xiàng)目事中事后風(fēng)險(xiǎn)管控

圍繞“政府－”“市場(chǎng)＋”的原則，在推進(jìn)減環(huán)節(jié)、減時(shí)間、減成本、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的同時(shí)，不斷強(qiáng)化市場(chǎng)主體的責(zé)任；將審批方式改為告知承諾、結(jié)合事中事后監(jiān)管的方式，大量放權(quán)于市場(chǎng)。同時(shí)，制定并出臺(tái)事中事后監(jiān)管辦法和信用信息管理辦法，將企業(yè)和從業(yè)人員的違規(guī)失信行為納入信用檔案，以加強(qiáng)聯(lián)合懲戒；將行業(yè)管理的監(jiān)管重點(diǎn)，從項(xiàng)目開始前轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目實(shí)施中至完成后。曾經(jīng)大量由政府背書的事項(xiàng)責(zé)任，如今由告知承諾變?yōu)槠髽I(yè)自行承擔(dān)，在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，將應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)歸還給企業(yè)。各參建單位對(duì)承諾責(zé)任的履行與否，成為了項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目管理單位今后應(yīng)更加謹(jǐn)慎地開展風(fēng)險(xiǎn)管控，全面識(shí)別并評(píng)估因?qū)徟?jiǎn)化而帶來(lái)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；健全項(xiàng)目?jī)?nèi)控機(jī)制，以加強(qiáng)對(duì)各參建單位的管理，注重對(duì)建設(shè)單位的風(fēng)險(xiǎn)提示及預(yù)警。由于規(guī)劃部門和住建部門都增加了建設(shè)中的事中監(jiān)管節(jié)點(diǎn)，因而未來(lái)各階段的評(píng)價(jià)與審核工作會(huì)較之改革前有所增加，在項(xiàng)目管理策劃時(shí)應(yīng)納入考慮，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、采購(gòu)策劃、進(jìn)度安排、質(zhì)量安全管控等管理版塊作出相應(yīng)調(diào)整。

1.5 審批信息化發(fā)展要求，加快咨詢行業(yè)信息化步伐

2018 年，16 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)先后建立了工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)，并且在當(dāng)年年底實(shí)現(xiàn)了與國(guó)家系統(tǒng)的對(duì)接。更有部分省市已開始探索智能化審批改革試點(diǎn)，推進(jìn)從“人工審批”向“智能審批”的轉(zhuǎn)變，試點(diǎn)基于 BIM 三維模型的審批，推進(jìn)審批管理系統(tǒng)和 BIM、CIM 系統(tǒng)平臺(tái)的融合，以加快建設(shè)管理領(lǐng)域信息化建設(shè)的步伐。目前，上海已實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批的全程網(wǎng)上、無(wú)紙化辦理，未來(lái)還將納入更多事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程、全事項(xiàng)（包含審批、中介服務(wù)、市政公用接入申請(qǐng)等）網(wǎng)上辦理。行業(yè)監(jiān)管模式向著信息化、智能化的模式轉(zhuǎn)變，應(yīng)同步激發(fā)行業(yè)生產(chǎn)模式改變。作為項(xiàng)目管理的組織者和推動(dòng)者，工程項(xiàng)目管理行業(yè)應(yīng)當(dāng)好好夯實(shí)技術(shù)基礎(chǔ)，推進(jìn)行業(yè)生產(chǎn)組織模式向數(shù)字化、智能化發(fā)展，為生產(chǎn)管理工具的轉(zhuǎn)型升級(jí)做好準(zhǔn)備；在儲(chǔ)備技術(shù)基礎(chǔ)和工具的同時(shí)，還更要注重思想和管理組織模式的轉(zhuǎn)變，真正改變?cè)瓉?lái)以線下、紙質(zhì)圖紙為載體的工作模式，探索以 BIM 模型、線上平臺(tái)為管理載體的工作組織模式，提高行業(yè)的先進(jìn)性和生產(chǎn)效率。

2 對(duì)改革后項(xiàng)目管理行業(yè)發(fā)展的建議

2.1 全面跟蹤審批體制機(jī)制改革

從 2018 年初至今，相關(guān)政策頻出，改革大潮在全國(guó)還將持續(xù)一段時(shí)間。從管理工作開展的層面來(lái)說(shuō)，作為建設(shè)單位的智囊和管家，項(xiàng)目管理單位應(yīng)及時(shí)全面地收集并掌握改革政策，保持政策信息渠道的通暢；同時(shí)，精準(zhǔn)、深入地解讀政策，及時(shí)向建設(shè)單位提出在政策過(guò)渡期的最優(yōu)管理策略建議，為項(xiàng)目推進(jìn)找到最合適的路徑。從企業(yè)發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目管理單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政策的消化和對(duì)改革趨勢(shì)的預(yù)測(cè)。誰(shuí)能第一時(shí)間掌握政策動(dòng)向，誰(shuí)就能掌握市場(chǎng)先機(jī)，為項(xiàng)目做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，為企業(yè)做好戰(zhàn)略規(guī)劃。

2.2 加強(qiáng)科學(xué)管理和創(chuàng)新能力建設(shè)

隨著改革的深入，精準(zhǔn)施策、精細(xì)化審批是下一步的發(fā)展方向。項(xiàng)目管理單位應(yīng)審時(shí)度勢(shì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行準(zhǔn)確分類、精準(zhǔn)定位，針對(duì)不同項(xiàng)目量身定制管理方案，研究探索更適合的管理組織策略，建設(shè)科學(xué)系統(tǒng)的項(xiàng)目管理體系。從簡(jiǎn)化審批、透明化政務(wù)服務(wù)的發(fā)展來(lái)看，未來(lái)會(huì)削弱項(xiàng)目管理單位在前期咨詢服務(wù)中的地位和價(jià)值，因此，項(xiàng)目管理單位應(yīng)進(jìn)一步挖掘其他能夠被業(yè)主倚重的服務(wù)價(jià)值，找到新的著力點(diǎn)，以提升創(chuàng)新和創(chuàng)造能力。例如，從優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理、提升BIM 管理能力的角度入手，從延伸管理覆蓋范圍，加強(qiáng)前期咨詢、后期運(yùn)維管理的銜接入手，從研究建筑師負(fù)責(zé)制、工程總承包模式發(fā)展中項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)的應(yīng)用場(chǎng)景入手，從不同維度開展研究創(chuàng)新，以提升項(xiàng)目管理的附加值。

2.3 積極發(fā)展建設(shè)全過(guò)程工程咨詢業(yè)務(wù)能力

隨著“放管服”改革引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展趨于規(guī)范和逐步打破咨詢資質(zhì)壁壘，全過(guò)程工程咨詢發(fā)展將是未來(lái)項(xiàng)目管理發(fā)展的趨勢(shì)。實(shí)施全過(guò)程工程咨詢，不但需要具備法律、稅務(wù)、金融、財(cái)務(wù)等知識(shí)和前期咨詢、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢、工程監(jiān)理等專業(yè)能力，而且還需要掌握工程經(jīng)濟(jì)、項(xiàng)目管理、合同管理等國(guó)際工程管理的知識(shí)與技能，這無(wú)疑對(duì)項(xiàng)目管理單位的服務(wù)能力和人員綜合素質(zhì)提出了更高的要求。通過(guò)采取內(nèi)部培養(yǎng)、聯(lián)合與引進(jìn)并舉等措施，著力提升服務(wù)能力，增強(qiáng)設(shè)計(jì)管理、工程招標(biāo)、造價(jià)管理、施工管理等各專項(xiàng)的技術(shù)咨詢實(shí)力；以“放管服”改革為契機(jī)，緊抓市場(chǎng)機(jī)遇，積極開拓設(shè)計(jì)、監(jiān)理、項(xiàng)目管理、咨詢、聘雇等咨詢業(yè)務(wù)的組合打包模式，以此贏得市場(chǎng)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。

2.4 “互聯(lián)網(wǎng)＋”推動(dòng)行業(yè)信息化、智能化發(fā)展

改革的推進(jìn)大幅度提升了建筑行業(yè)的信息化水平。目前，上海的審批管理已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全程無(wú)紙化，包括建立數(shù)字化審圖系統(tǒng)、實(shí)行數(shù)字簽章、規(guī)范白圖管理等?？梢灶A(yù)見，未來(lái)項(xiàng)目管理行業(yè)的數(shù)字化水平將越來(lái)越高。當(dāng)前，體制基礎(chǔ)已經(jīng)具備，外部監(jiān)管信息化水平正在大幅提升，項(xiàng)目管理單位應(yīng)主動(dòng)把握這一機(jī)遇，積極推進(jìn)項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理信息化水平的提升，以適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的需要；加強(qiáng) BIM能力建設(shè)，加強(qiáng)管理平臺(tái)系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)，打造基于項(xiàng)目全流程管理的平臺(tái)系統(tǒng)，以提升項(xiàng)目管理效率；積極拓展移動(dòng)端的創(chuàng)新應(yīng)用，如基于移動(dòng)端的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、管理任務(wù)督辦系統(tǒng)等，依托“互聯(lián)網(wǎng)＋”創(chuàng)造項(xiàng)目管理新的價(jià)值。

3 結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，項(xiàng)目管理從業(yè)者應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思路，擺脫固有思維束縛，在改革的大潮中，不斷進(jìn)取創(chuàng)新；把握行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)，積極發(fā)展集成化、高附加值化、精細(xì)化、定制化的項(xiàng)目管理服務(wù)；將信息化和智能化作為管理發(fā)展的方向，打造適應(yīng)當(dāng)下市場(chǎng)環(huán)境的項(xiàng)目管理競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，助力行業(yè)變革。