寧夏平羅縣水權(quán)確權(quán)工作存在的問題及對策

蔡占旭

（平羅縣水務(wù)局 寧夏石嘴山 753000）

開展水權(quán)確權(quán)是深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神和習(xí)近平總書記關(guān)于“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的中央治水思路和寧夏回族自治區(qū)“北部節(jié)水、中部調(diào)水、南部開源”治水的思路的重大舉措，是立足寧夏區(qū)情水情，落實最嚴(yán)格水資源管理制度，以節(jié)約和高效利用水資源為導(dǎo)向，以引導(dǎo)和推動水權(quán)合理流轉(zhuǎn)為重點(diǎn)，以培育和規(guī)范水市場為抓手，建立健全水權(quán)交易平臺和水權(quán)交易制度，發(fā)揮政府引導(dǎo)、扶持和市場配置的作用，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展用水的必然要求。2014年中央決定在7個省區(qū)開展水權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作。寧夏作為試點(diǎn)省區(qū)之一，編制的《寧夏水權(quán)試點(diǎn)方案》并獲得水利部和區(qū)政府批準(zhǔn)，按照寧夏水利廳水權(quán)試點(diǎn)工作安排，自2015年開始，利用三年時間，以《寧夏水權(quán)試點(diǎn)方案》和《關(guān)于印發(fā)水資源使用權(quán)確權(quán)登記工作技術(shù)細(xì)則（試行）的通知》（寧水政發(fā)【2015】39號）的確定的主要工作任務(wù)、目標(biāo)和技術(shù)要求，到2017年完成自治區(qū)黃河干流農(nóng)業(yè)、工業(yè)水資源使用權(quán)確權(quán)登記工作，平羅縣人民政府結(jié)合縣域黃河取用水實際情況，部署開展了水資源確權(quán)試點(diǎn)工作。

1 水資源確權(quán)工作開展情況

寧夏回族自治區(qū)石嘴山市平羅縣是一個農(nóng)業(yè)大縣，也是全國的商品糧基地縣，是寧夏青銅峽灌區(qū)的一部分。全縣下轄13各鄉(xiāng)鎮(zhèn)141個行政村，常駐人口28.75萬人。

（1）灌溉面積的確定：為確保此項工作落地實處并得到群眾的認(rèn)可，確權(quán)耕地面積采用縣農(nóng)經(jīng)站公布的平羅縣農(nóng)村耕地確權(quán)調(diào)查結(jié)果，全縣耕地面積101.56萬畝，土地確權(quán)面積為92.58萬畝。

（2）水權(quán)指標(biāo)的確定：按照自治區(qū)水利廳《關(guān)于2015年水量分配及調(diào)度預(yù)案》，2015年自治區(qū)分配平羅縣取水指標(biāo)為6.80億m3，其中黃河取水量指標(biāo)為6.21億m3，地下水取水指標(biāo)為0.59億m3；分配給平羅縣黃河水確權(quán)分配總指標(biāo)為5.22億m3（即確權(quán)指標(biāo)）。

（3）分配方案的確定：按照水隨地走的原則，對全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)516條干渠直開口的水量進(jìn)行分配，分配水量4.847億m3，考慮平羅縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展及生態(tài)水情況等因素預(yù)留0.373億m3，形成了《平羅縣農(nóng)業(yè)水資源確權(quán)分配方案》，并經(jīng)縣政府以（平政辦發(fā)【2016】138號文件）批準(zhǔn)實施。

（4）農(nóng)業(yè)水資源使用權(quán)確權(quán)登記情況：①按照《平羅縣農(nóng)業(yè)水資源確權(quán)分配方案》，對全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和平羅縣水利灌溉管理中心頒發(fā)了水資源使用權(quán)證，頒發(fā)水資源使用權(quán)證14本，將農(nóng)業(yè)水資源確權(quán)分配到全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)516個干渠直開口上。對用水主體清楚、管理到位的干渠直開口，進(jìn)一步將農(nóng)業(yè)水資源確權(quán)到村集體、用水組織或用水大戶，完成全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黃河水水資源使用權(quán)確權(quán)協(xié)議書簽訂，簽訂確權(quán)協(xié)議書568份，協(xié)議簽訂水量5.038億立方。②2018年按照《自治區(qū)水利廳關(guān)于報送水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作進(jìn)展情況的通知》，開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，該項工作是水權(quán)試點(diǎn)工作的延伸和深化，工作的重點(diǎn)是將水權(quán)確權(quán)中黃河干流延伸至黃河支流地表水和納入取水許可的地下水。根據(jù)實際情況，對全縣農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井570眼進(jìn)行了水資源論證，根據(jù)論證確定450眼抗旱機(jī)井做備案登記使用，對176眼深井確定取水量頒發(fā)水資源取水許可證，進(jìn)行地下水水資源使用權(quán)確權(quán)登記。

2 確權(quán)過程中存在問題

2.1 農(nóng)業(yè)灌溉面積統(tǒng)計不準(zhǔn)確

平羅縣是一個農(nóng)業(yè)大縣，隨著生態(tài)移民、鹽堿地改良、國土整治等土地開發(fā)造成耕地面積數(shù)量一直在增加和變化，在冊耕地和灌溉面積多年來都沒有一個準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，干渠管理處配水面積70.28萬畝，水利普查面積82.35萬畝，國土局二調(diào)耕地面積88.46萬畝，2016年開展水權(quán)確權(quán)工作時調(diào)查的灌溉面積為87.69萬畝，2016年平羅縣土地確權(quán)面積92.58萬畝（總耕地面積101.56萬畝）。現(xiàn)行水管單位登記面積為58萬畝，該數(shù)據(jù)仍是八、九十年代初的數(shù)據(jù)，而實灌面積達(dá)92.58萬畝，灌溉面積的不準(zhǔn)確造成水權(quán)分配不徹底、有遺留問題。

2.2 計量設(shè)施簡陋造成水權(quán)分配均衡

農(nóng)業(yè)水資源確權(quán)到干渠直開口，采用的是近5年各直開口實際用水量為基礎(chǔ)，而平羅縣農(nóng)業(yè)灌溉水量的測量一直以干渠管理所（段）測量數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，測流設(shè)施全部為敞開式量水堰或矩形測水?dāng)嗝?，測算數(shù)據(jù)多以估測為主，且測水?dāng)嗝婢嗲谳^近，水流不穩(wěn)定，同時還存在人為因素，因此水量數(shù)據(jù)的不準(zhǔn)確勢必影響水權(quán)分配的科學(xué)性。

2.3 數(shù)據(jù)不能共享水權(quán)分配缺乏科學(xué)性

干渠用水調(diào)度單位屬區(qū)管單位，管水的不用水，用水的不管水，水放多放少是水管單位說了算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村隊用水只是被動接受，多年來放水調(diào)度都是水管單位一言堂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水戶沒有及時掌握各村、各干渠直開口用水量，水權(quán)確權(quán)工作水管單位只是被動配合縣水務(wù)部門，因此各村隊和干渠直開口分配水量距群眾實際用水有一定的差距，缺乏真實性和科學(xué)新性。

2.4 確權(quán)與農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)匹配的問題

由于平羅縣地處青銅峽灌區(qū)下游，長期的大水漫灌和粗放管理，使整個灌區(qū)地下水水位居高不下，造成大面積的鹽堿地，改良鹽堿地最好的方法是種植水稻和大水洗鹽，因此水稻種植和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不能與分配的水權(quán)相適應(yīng)，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不能實時科學(xué)的調(diào)整，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

3 落實水權(quán)確權(quán)成果的建議

3.1 加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

平羅縣水利基礎(chǔ)設(shè)施眾多，但水量計量設(shè)施較少，尤其是精準(zhǔn)自動化計量設(shè)施幾乎沒有，計量設(shè)施的缺失，勢必造成水量計量不準(zhǔn)，影響水權(quán)確權(quán)成果的落實，不利于農(nóng)業(yè)節(jié)水措施的推廣，因此進(jìn)一步加強(qiáng)水量計量設(shè)施和精準(zhǔn)自動化計量設(shè)施的建設(shè)，對落實確權(quán)成果十分主要。

3.2 加強(qiáng)現(xiàn)代化計量設(shè)施建設(shè)

借助現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)現(xiàn)代化水權(quán)管理實施建設(shè)，構(gòu)建現(xiàn)代化管理體系，提高水量調(diào)度的靈活性和水量精準(zhǔn)測量及水量公開度、透明度，將水量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)能夠同縣水務(wù)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管單位共享，促進(jìn)各部門各行業(yè)間的協(xié)調(diào)協(xié)作，做到水資源數(shù)據(jù)的共享公用，共同促進(jìn)水權(quán)確權(quán)成果的落實，全力保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用水需求。

3.3 基層水管組織建設(shè)是落實水權(quán)的關(guān)鍵

基層水管組織是最終落實水權(quán)確權(quán)成果的關(guān)鍵，建立完善的基層水管組織，加強(qiáng)基層水管組織人員教育培訓(xùn)和建立完善的管理制度，落實基層水管組織的責(zé)、權(quán)、利，政府要扶持基層水管組織發(fā)展，從政策上和資金上予以大力支持，才能保障水權(quán)確權(quán)成果的貫徹執(zhí)行。

3.4 政策支持是保障水權(quán)落實的主要措施

縣人民政府要出臺水權(quán)管理的相關(guān)政策，尤其是節(jié)水獎勵政策，建立健全節(jié)水獎勵資金保障機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行按計劃用水和實行階梯水價，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立農(nóng)民用水協(xié)會節(jié)水獎勵制度，對各村隊基層協(xié)會實行節(jié)水考核并按考核結(jié)果進(jìn)行資金獎勵，鼓勵廣大用水戶將節(jié)約水量實行組團(tuán)交易，根據(jù)實際需要，重點(diǎn)探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式和交易平臺建設(shè)，利用市場機(jī)制優(yōu)化配置水資源。

3.5 加強(qiáng)水權(quán)政策的宣傳

充分利用廣播電視手機(jī)等輿論宣傳工具在全縣范圍內(nèi)開展水資源水權(quán)政策宣傳，多渠道、多形式向全社會各階層宣傳國家水資源管理的相關(guān)政策，讓廣大群眾明白水資源的重要性和我縣水資源緊張的嚴(yán)峻形勢，提高群眾對水資源重要性的認(rèn)識，促進(jìn)群眾節(jié)水意識的形成，帶動廣大群眾節(jié)約用水從日常生活的點(diǎn)滴做起，逐步形成全社會了解改革、理解改革、支持改革和參與改革的輿論氛圍。

4 結(jié)語

開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記和管理，是落實最嚴(yán)格水資源管理的重要內(nèi)容，是由粗放式管理向精細(xì)化管理、定量化管理的重大變革，是深化水權(quán)轉(zhuǎn)讓、提高水資源利用效率和效益、培育水市場的有效途徑，是建立水資源使用權(quán)用途管制制度，是對水資源管理方式的深刻轉(zhuǎn)變、水利體制機(jī)制的深刻變革和涉水利益格局的深刻調(diào)整，是一項十分復(fù)雜、挑戰(zhàn)性很強(qiáng)的工作，是破解水資源瓶頸制約、保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水安全的有效途徑，需要在今后的工作中不斷探索和實踐。