后疫情時代的城市韌性構建①

黃建洪

正如塔勒布所言：黑天鵝總是在人們料想不到的地方飛出來(1)納西姆·尼古拉斯·塔勒布.黑天鵝[M].萬丹，劉寧，譯.北京：中信出版集團，2019：141.。新冠疫情就是這樣的一只“黑天鵝”，其影響廣泛涉及生命健康、經濟發(fā)展和社會生活的方方面面。因此，后疫情時代的城市治理絕非僅僅局限在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的范疇之內可以“畢其功于一役”。疫情沖擊波所造成的極限挑戰(zhàn)，直逼人們習以為常的思維方式、生產方式和生活方式的底線，形成全球性重大公共管理議題。新冠疫情這一重大變量，與原來的現(xiàn)代化進程疊加所形成的動態(tài)與靜態(tài)、歷史與現(xiàn)實、城市與鄉(xiāng)村、線上與線下、規(guī)劃與建設、管理與運行、地上與地下、水域與空域、族群與代際、國內與國外、響應與協(xié)同、社會網絡與公眾參與、公共與私域、結構與功能等諸多關系，對后續(xù)城市治理乃至國家治理均會形成復雜而深刻的影響。

城市是一個復雜而深刻的系統(tǒng)，然而諸多風險與城市森林共生，風險城市、風險社會已然而至。此次疫情，在一定程度上改變了國家與社會的交互界面和交往方式，因而城市治理也有了新的需求。特別是對生命與生活、生產與生態(tài)的較高融合度需求，前所未有。這里，我們關注城市韌性(Urban Resilience)在疫情面前的表現(xiàn)及其在后疫情時代的優(yōu)化與構建。眾所周知，多年來城市韌性的研究一直是學界探討的熱點。究其原因，實質上是人們對現(xiàn)代城市所面臨的種種復雜不確定性所做出的理論和實踐回應。這之中，要害在于前瞻性地探索適應性的調整方法和建設路徑，以確保城市具有持續(xù)不斷的適應力、學習力和創(chuàng)新力，能夠在各種自然的、社會的抑或是多重因素疊加的危險、災難面前，有自我更新、自我恢復、自我發(fā)展的動態(tài)調整和系統(tǒng)平衡能力。因此，面對非預期性的新冠疫情這類突發(fā)重大公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)，城市的結構韌性、過程韌性以及系統(tǒng)韌性表現(xiàn)如何，就構成了對城市治理質量的直接檢驗。疫情期間我們的城市治理，既沿用了以往組織動員的傳統(tǒng)，又因實際面臨多種新變量而廣泛導入治理的技術資源，形成了治理的新效應。譬如，通過諸如“健康碼+網格化+鐵腳板”的組合模式，以組織動員為中軸的方式，將信息技術、群眾路線與社會動員結合起來，形成廣覆蓋、深嵌入、高強度的效能治理格局，收到了頗為顯著的疫情管控績效。與此同時，將疫情治理與復工復產快速結合起來，通過產業(yè)鏈復工、管理鏈復工、服務鏈復工等方式致力于經濟社會秩序的恢復與調整，也取得了積極成效。

面向未來，基于社會實踐結構的巨變，構建更有質量的城市韌性，需要我們進一步關注如下方面的問題：

(一) 更新城市治理觀念

面對城市韌性的提升需求，需要從平面的城市到立體的城市、從簡單的城市到復雜的城市、從物質的城市到安全的城市轉變，以均衡實現(xiàn)權利的社會化與社會的空間化。城市不是孤島，而是一個復雜的生態(tài)群落，各類人群在此應該可以獲得各美其美、美美與共的生存和發(fā)展，城市的“中心-邊緣”規(guī)劃結構和粗放攤餅式建設模式，顯然難以真正有效承載人們對美好生活的向往?！俺抢锏脑鹿獍褖粝胝樟痢?，第一要義還是要有安全保障、生存穩(wěn)定、發(fā)展愿景，有“小目標”可以得到基于持續(xù)努力而循序實現(xiàn)的城市空間。韌性維度的城市治理，理念上需要更加明晰、更加牢固地確立物化城市的人本化和法治化轉型，需要更有安全感、更有創(chuàng)新力、更有生活味。

(二) 更新城市治理構架

既往適用于工業(yè)化初期和大工業(yè)時期的管理思路在城市治理的過程中具有內生的片面性和脆弱性。比如，“切塊式”的職能模式，對于標準化、程式化的慣例事務得心應手；而對于諸如新冠肺炎疫情一類的非常規(guī)性強烈沖擊，存在著相當程度的不適應。疫情讓我們反思，在特殊緊急情況下的適恰反應與效能行動，需要對現(xiàn)有城市治理構架做扁平化與服務性優(yōu)化升級。循此，一方面可以更加系統(tǒng)深入地思考整合性的治理，在政府職責調整和治理工具優(yōu)化方面，有更加集約和高效的制度安排；另一方面，信息技術持續(xù)導入下的城市公共管理和服務，既確保效率、更確保安全，還凸顯公正的內涵，可以通過系統(tǒng)集成、整合創(chuàng)新的方式給予更多的關注。

(三) 更新城市治理戰(zhàn)略

“攔水壩”思維難以“圍欄拒險”，疏浚式的微循環(huán)思維、可持續(xù)發(fā)展思路則有助于提升城市的抗險能力和風險紓解能力。為此，需要對新時代下的城市有新的思考。譬如，選取走城市群的道路，或城際一體化發(fā)展的路子，實施“群組韌性”的戰(zhàn)略，有助于對沖行政區(qū)治理所形成的“圍堰”風險和強刺激危機沖擊下的“堰塞湖”效應；又如開展韌性“倉庫”建設，即對各類傳統(tǒng)的、非傳統(tǒng)的、顯在的、潛在的風險，建立“風險檔案庫”或“風險賬本”，基于城市區(qū)位、人口結構、產業(yè)形態(tài)、社會矛盾、利益斷點以及卡檔信息等，做好基礎性的危源排摸、危點掃描以及危情研判，提供防患于未然的預見性；再如，結合城市地下空間、綜合管廊規(guī)劃等建設應急管理或緊急避難工程，圍繞公共衛(wèi)生和健康的更高要求，升級擴容城市防疫、救治、救助等公共項目，實施韌性工程的規(guī)劃建設以提高城市管理和服務能級，從而強化預防和治愈突發(fā)風險的核心能力。此外，從科技支撐、傳統(tǒng)文化等方面尋求韌性智慧，建設更具包容力和寬容度的韌性文化，以及在提高制度質量、政策針對性以及機制運行通暢度與協(xié)調性等方面提升韌性保障等，都是基于韌性戰(zhàn)略更新帶來的新考量。

(四) 更新城市治理尺度

面對持續(xù)轉變中的新階段、新矛盾、新需求、新戰(zhàn)略，城市治理需要有新策略，即基于實踐需求的治理尺度新調整。一方面，基于城市權利的政治、經濟、文化、社會、空間、生態(tài)等發(fā)展需要，在歷時性題域共時性呈現(xiàn)的大格局下，對城市治理的整體性策略與精細化策略要有更高的要求。另一方面，基于各種自然風險與“人造風險”疊加的態(tài)勢，需要更為深切地關注應急管理、危機管理與風險治理的辯證關系，圍繞城市的生命周期與危機的生命周期互嵌、互塑的實際，設計城市韌性建設的新維度。從工程韌性到生態(tài)韌性，再到經濟-社會維度的演進韌性，可持續(xù)的治理行動中應更加深入地關注其過程導向，而非僅僅結果導向。將治理的“社區(qū)-城市-區(qū)域”全空間尺度與海綿城市、綜合管廊、城市綠地、河流水系、軌道交通等韌性城市細分的全領域維度融合起來，將地區(qū)經濟韌性、區(qū)域設施韌性、社區(qū)社會資本韌性以及社會組織韌性等有機結合起來，以持續(xù)有效地改善城市的自由與秩序基礎，從而讓城市在動態(tài)的系統(tǒng)運行中獲得富有內涵和韌性的成長力量。

(五) 更新城市治理行動

結合城市更新、新型城鎮(zhèn)化建設、城市能級提升、產業(yè)轉型升級等設計推進匹配性的公共管理和社會服務，尤其應在諸如公共衛(wèi)生保障體系等重要領域有一個整體性提升。這里需要關注以下幾個問題：一是城市空間的更新，與城市規(guī)劃新取向要有融合度；二是新型城鎮(zhèn)化的建設，做好教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、居住等基礎性資源的配置和保障至關重要；三是城市的產業(yè)化轉型升級與城市人口的市民化應建立更為直接的關聯(lián)，其中控制粗放增長的后置風險及其“工程爛尾”極其重要。城市行動的目標清晰性、資源整合性、動力持續(xù)性以及過程可參與性、結果的親民性需要突破碎片化，否則支離破碎的各種城市問題的累積本身就會拖垮城市。

(六) 更新城市治理評價

理性與溫情在城市治理中缺一不可、相得益彰。這需要更多地關注“城市即人民”這一本質議題，將動態(tài)的安全觀與系統(tǒng)的平衡觀綜合起來考慮城市治理究竟所欲何往。城市不是一個可以讓人隨心所欲打扮的“小姑娘”，城市的發(fā)展有著自身的規(guī)律，同時她又深深地置身于歷史文化傳統(tǒng)與現(xiàn)實經濟社會結構之中。塑造有內涵、有力量、有氣質和有溫度的城市，讓城市在傳承、認同與創(chuàng)造方面都給人們以足以激發(fā)創(chuàng)新的不確定性和足以確保安全的確定性。構建有韌性的城市想象力和城市魅力，要致力于的“美好”不僅僅是城市地標、閃爍的霓虹和鱗次櫛比的樓宇群，更多的則是創(chuàng)設產生城市思想、城市創(chuàng)造力的城市生態(tài)。唯此，我們才有可能既安頓好肉身，又撫慰好靈魂，才會在讓城市生活更美好的同時，讓我們自身也更加美好。