農(nóng)用地“三權(quán)分置”的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)與刑法應(yīng)對

“三權(quán)分置”落實(shí)了農(nóng)民對農(nóng)用地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，提高了土地資源配置，實(shí)現(xiàn)了公平與效率的統(tǒng)一。但貫徹實(shí)施中也潛藏著致使耕地?cái)?shù)量減少、耕地質(zhì)量降低的因素，引發(fā)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。非法占用農(nóng)用地罪和污染環(huán)境罪是規(guī)制“三權(quán)分置”生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的最有力手段?，F(xiàn)行刑法生態(tài)法益保護(hù)不夠，法定刑配置趨輕，非法占用農(nóng)用地罪和污染環(huán)境罪的入罪門檻偏低，影響了刑罰預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)，不足以應(yīng)對“三權(quán)分置”引發(fā)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。未來刑法修正應(yīng)確立生態(tài)法益為非法占用農(nóng)用地與污染環(huán)境罪的主要法益的立法理念，同時(shí)加大自由刑的處罰力度、增加生態(tài)恢復(fù)等非刑罰處罰措施，為“三權(quán)分置”的順利實(shí)施保駕護(hù)航。

“三權(quán)分置”是我國農(nóng)村土地權(quán)利制度的一項(xiàng)重大改革和創(chuàng)新，對推進(jìn)我國農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施具有豐富的價(jià)值意蘊(yùn)?！叭龣?quán)分置”在強(qiáng)調(diào)農(nóng)地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的同時(shí)，也會對農(nóng)地上附著的生態(tài)屬性造成擠壓，威脅到國家的糧食安全與生態(tài)安全。近年來“三權(quán)分置”及其風(fēng)險(xiǎn)防范成為學(xué)界的研究熱點(diǎn)，①但當(dāng)前有關(guān)“三權(quán)分置”制度風(fēng)險(xiǎn)防范的法律規(guī)制手段的研究主要集中于民法與行政法的角度，鮮見刑法的身影。實(shí)際上，制度變遷帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)的增加是刑法變革的重要力量，近年來為應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會，刑法逐漸走向立法活性化、干預(yù)能動(dòng)化。作為一種社會治理和社會控制的機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)其法益保護(hù)機(jī)能，刑法理應(yīng)對“三權(quán)分置”引發(fā)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)做出積極的回應(yīng)。本文在肯定“三權(quán)分置”積極意義及價(jià)值意蘊(yùn)的前提下，深入研究“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)途徑中潛在的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，指出現(xiàn)行刑法應(yīng)對“三權(quán)分置”生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的不足，提出完善的對策與建議，力求使“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)最大的制度產(chǎn)出。

一、農(nóng)用地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)途徑、價(jià)值意蘊(yùn)及生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

20世紀(jì)80年代的農(nóng)村集體聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了兩權(quán)分離，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解決了農(nóng)民溫飽問題。但隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的提升，家庭承包責(zé)任制下的農(nóng)地細(xì)碎化嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；F(xiàn)代化進(jìn)程。1984年中央一號文件首次提出允許農(nóng)戶經(jīng)集體同意可以轉(zhuǎn)包承包地給種田能手，開始探索農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，并最終在2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》中上升為法律規(guī)定。但是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不過是身披私權(quán)外衣的社會保障之替代品，［1］(P464)若允許土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)，隨之而來的可能是不可逆的農(nóng)地高度集中，無地農(nóng)民失去基本保障，進(jìn)而誘發(fā)社會危機(jī)。［2］(P33)因此，既能確保失地農(nóng)民的生存保障，又能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營的“三權(quán)分置”政策設(shè)計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。黨的十八屆三中全會首次提出對“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”進(jìn)行分權(quán)設(shè)置；2014年中央一號文件對此做出回應(yīng)，第一次正式使用“土地經(jīng)營權(quán)”的概念；2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳（以下簡稱“兩辦”）印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行；2018年12月29日出臺的《農(nóng)村土地承包法》通過第9條、第33條、第34條、第36條等條文將承包地“三權(quán)”分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)確立為“所有權(quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)+經(jīng)營權(quán)”，“三權(quán)分置”政策順利地實(shí)現(xiàn)了法律轉(zhuǎn)化。

自2014年中央一號文件后，各種中央政策性文件反復(fù)多次強(qiáng)調(diào)要加快完善“三權(quán)分置”的具體實(shí)施途徑，各地也相繼開展了“三權(quán)分置”的探索與實(shí)踐。如貴州湄潭的“兩田制”、珠江三角洲的“農(nóng)地股份制”、成都“確權(quán)賦能”模式、重慶“股田制公司”模式、湖南益陽和安徽宿州“土地經(jīng)營權(quán)信托”模式、寧夏平羅“土地信用合作社”模式等。②在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2016年“兩辦”印發(fā)的《意見》明確指出：“鼓勵(lì)采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑?！苯刂?017年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積5.12億畝，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的37%。［3］(P45)《農(nóng)村土地承包法》 第36條規(guī)定：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?！?/p>

農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革對推進(jìn)我國農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)產(chǎn)生多維作用，具有豐富的價(jià)值意蘊(yùn)，破解了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的障礙，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營，發(fā)掘了農(nóng)地的融資潛力。“三權(quán)分置”的落實(shí)，一方面強(qiáng)化了農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)屬性，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，讓廣大農(nóng)民平等地參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果；另一方面用活了經(jīng)營權(quán)，物盡其用，提高了土地資源配置，實(shí)現(xiàn)了公平與效率的統(tǒng)一。［4］(P57)然而，任何創(chuàng)新與變化在帶動(dòng)我們進(jìn)步的同時(shí)，也都潛藏著一定的風(fēng)險(xiǎn)?！叭龣?quán)分置”的實(shí)現(xiàn)途徑，在一定程度上引發(fā)了某些生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

首先，“三權(quán)分置”下易使農(nóng)地非糧化、非農(nóng)化現(xiàn)象加劇，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量減少?！叭龣?quán)分置”設(shè)計(jì)之初就是為了解決“兩權(quán)分離”下農(nóng)地零星化、碎片化狀態(tài)，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒓s化，而農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化、集約化是通過龐大的城市工商資本反哺農(nóng)業(yè)與流轉(zhuǎn)農(nóng)地相結(jié)合來實(shí)現(xiàn)的。工商資本是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展振興的重要力量，自2013年中央一號文件提出鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，工商資本每年投入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的投資都在萬億元以上。但是工商資本下鄉(xiāng)是把雙刃劍。資本都有逐利的本能，資本下鄉(xiāng)要挖掘的是土地的高效價(jià)值，而農(nóng)業(yè)種植的利潤回報(bào)率低，因此資本進(jìn)入農(nóng)村以后，往往在流轉(zhuǎn)土地上并不進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，而是改變土地使用性質(zhì)，以觀光農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等為借口，大搞基本建設(shè)、政績工程，任意修建廠房、大棚、公路、辦公用房、鄉(xiāng)村酒店等固定設(shè)施，對土地進(jìn)行非農(nóng)化使用。③即使有些流轉(zhuǎn)土地沒有被改變用途，也由于主糧種植的產(chǎn)出效能低而被下鄉(xiāng)資本選擇種植更為高效的其他經(jīng)濟(jì)作物，如苗木、蔬菜等，威脅糧食安全。

其次，“三權(quán)分置”易致農(nóng)地負(fù)荷加重，地力下降，污染嚴(yán)重，導(dǎo)致耕地質(zhì)量降低。近年來農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)逐漸受到青睞，如浙江“紹興模式”、湖南益陽“草尾模式”、福建“沙縣模式”、安徽宿州“中信信托模式”等,僅僅是福建省沙縣采用信托方式流轉(zhuǎn)的土地就占了沙縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)的60%。農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)一般是各分散的土地承包經(jīng)營權(quán)人在同一目的下將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給村民委員會（寧夏平羅模式）或政府部門（安徽宿州模式），再由村委會或政府部門將歸集的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給信托公司。實(shí)踐中因信托公司不具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營的優(yōu)勢，其再將信托農(nóng)地出租給農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司經(jīng)營。如在安徽宿州的農(nóng)地信托中，埇橋區(qū)政府將朱廟村、塔橋村農(nóng)戶承包經(jīng)營的5400畝農(nóng)地信托給中信信托有限責(zé)任公司，委托人和受益人是埇橋區(qū)政府，受托人是中信信托有限責(zé)任公司，中信信托有限責(zé)任公司再將受托的土地委托給帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司進(jìn)行經(jīng)營管理，帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司后將其建成了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園。④在農(nóng)地信托關(guān)系中，至少出現(xiàn)了四方主體，分散的農(nóng)戶、政府（委托人）、信托公司（受托人）和農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司（實(shí)際經(jīng)營者），這些人都要從土地經(jīng)營中受益。在埇橋區(qū)政府和中信信托有限責(zé)任公司簽訂的《土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)合同》中就約定，中信信托有限責(zé)任公司管理農(nóng)地獲得的收益扣除信托報(bào)酬之后，交付給埇橋區(qū)政府，埇橋區(qū)政府再將取得的收益分配至各農(nóng)戶。［5］(P22-23)農(nóng)地的盈利空間是非常有限的，受益主體的增多勢必導(dǎo)致對土地窮兵黷武式的掠奪，加之實(shí)際經(jīng)營權(quán)人通過流轉(zhuǎn)合同取得對農(nóng)地占有、耕作、收益的權(quán)利，具有期限短、不確定的特性，對土地沒有天然的情感，一定是極盡其所能地對耕地進(jìn)行掠奪性開發(fā)，化肥和農(nóng)藥大量使用，造成土壤硬化、酸化、鹽堿化、重金屬污染，地力下降、水土流失等等，威脅生態(tài)安全。

二、現(xiàn)行刑法應(yīng)對“三權(quán)分置”生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的罪名梳理

現(xiàn)行刑法關(guān)于破壞土地資源犯罪的罪名共有五個(gè)，分別是非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪（第228條），非法占用農(nóng)用地罪（第342條）和非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地罪（第410條）、非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)罪（第410條）及污染環(huán)境罪（第338條），前四個(gè)罪注重土地?cái)?shù)量保護(hù)，污染環(huán)境罪重在土地的質(zhì)量保護(hù)。

非法占用農(nóng)用地罪和污染環(huán)境罪是規(guī)制“三權(quán)分置”生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的最有力手段。首先，非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地罪及非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)罪的客觀方面的危害行為并不出現(xiàn)在土地的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，故不在本文的討論范圍之列。其次，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪是指以牟利為目的，違反土地管理法規(guī)，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的行為。該條采用的是空白罪狀的模式，根據(jù)全國人大常委會2001年通過的《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第228條、第342條、第410條的解釋》的規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定，而與“三權(quán)分置”相關(guān)涉及農(nóng)用地使用權(quán)合法轉(zhuǎn)讓方式則主要規(guī)定在《農(nóng)村土地承包法》中。該法第38條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：（一）依法、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；（二）不得改變土地使用權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；……”依第38條第2項(xiàng)的規(guī)定，當(dāng)非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪的犯罪對象為農(nóng)用地時(shí)，其行為方式表現(xiàn)為“改變農(nóng)用地的性質(zhì)和用途，破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境”，與第342條非法占用農(nóng)用地罪狀“改變被占用土地用途，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”存在重合與交叉，且兩罪還具有法益（土地資源保護(hù)）的同一性，符合法條競合的形式與實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)，［6］(P127)二者具有法條競合關(guān)系。按法條競合特殊優(yōu)于一般的處理原則，實(shí)務(wù)中該情形一般會按非法占用農(nóng)用地罪進(jìn)行處理。此外非法轉(zhuǎn)讓、倒賣農(nóng)用地罪主觀方面必須以牟利為目的，入罪證明標(biāo)準(zhǔn)比非法占用農(nóng)用地罪高，且較之于建設(shè)用地，農(nóng)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值小得多，實(shí)務(wù)中該罪也多見于國有建設(shè)用地及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的非法轉(zhuǎn)讓、倒賣犯罪活動(dòng)。因此，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地罪司法實(shí)踐中適用于農(nóng)用地場合較為罕見。

非法占用農(nóng)用地罪經(jīng)由2001年《刑法修正案（二）》的修改，犯罪對象由“耕地”擴(kuò)大為“耕地、林地、草地”等農(nóng)用地，是指自然人或者單位違反土地管理規(guī)定，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占農(nóng)用地的用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的行為。［7］(P1135)從犯罪客觀方面看，該罪是典型的行政犯，違反土地管理相關(guān)法規(guī)是成立本罪的前提條件。2019年出臺的《土地管理法》第75條以附屬刑法的方式對非法占用耕地的行為加以明確規(guī)定，指出違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責(zé)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。同時(shí)該罪是結(jié)果犯，該罪的成立條件是行為人非法占用農(nóng)用地?cái)?shù)量較大，且造成農(nóng)用地大量毀壞的結(jié)果，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（2000年）第3條的規(guī)定，非法占用耕地“數(shù)量較大”是指非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者非法占有基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上，“造成耕地大量毀壞”是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成基本農(nóng)田五畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染。從犯罪主體看，該罪主體為一般主體，可以是自然人或單位，包括農(nóng)民、村民委員會、土地承租方或使用者等。該罪的主觀方面只能是故意，且必須是直接故意，即主觀上有非法占用農(nóng)用地的意圖。該罪的犯罪客體是國家對土地資源的管理活動(dòng)或管理秩序。

對于非法占用以外的濫用農(nóng)用地，如向農(nóng)用地排放、傾倒或者堆放有放射性的廢物、有毒有害物質(zhì)則構(gòu)成污染環(huán)境罪。污染環(huán)境罪由2011年《刑法修正案（八）》（以下簡稱《修（八）》）對1997年刑法中的重大環(huán)境污染事故罪修正而來，污染環(huán)境罪是指自然人或者單位違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有反射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的行為。農(nóng)用地作為重要的環(huán)境資源要素成為該罪的犯罪對象。2013年最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（2016年修訂）（以下簡稱《解釋》）第1條第12項(xiàng)規(guī)定，致使基本農(nóng)田、防護(hù)林地、特種用途林地五畝以上，其他農(nóng)用地十畝以上，其他土地二十畝以上基本功能喪失或者遭受永久性破壞的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”。通說認(rèn)為，本罪的犯罪客體為國家環(huán)境保護(hù)管理制度，客觀方面表現(xiàn)為違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有毒有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的行為，犯罪主體為一般主體，包括自然人和單位，犯罪主觀方面為故意。［8］(P229-232)

三、污染環(huán)境罪、非法占用農(nóng)用地罪應(yīng)對“三權(quán)分置”生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的不足與修正

制度變遷帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)增加是刑法變革的重要力量。近二十多年來是我國土地制度改革最為活躍的二十多年，土地市場化正逐步深入?，F(xiàn)行刑法自1997年修訂后通過一個(gè)單行刑法及十個(gè)刑法修正案不斷地得到補(bǔ)充與完善，但關(guān)于土地資源保護(hù)的規(guī)范卻未作實(shí)質(zhì)性的調(diào)整，在應(yīng)對農(nóng)用地“三權(quán)分置”的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)方面尚有不足。面對土地制度的重大變革，刑法應(yīng)積極回應(yīng)社會關(guān)切，做出相應(yīng)的調(diào)整與修正。

（一）傳統(tǒng)的秩序、人身、財(cái)產(chǎn)法益不足以應(yīng)對“三權(quán)分置”生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)確立生態(tài)法益為侵犯農(nóng)用地犯罪主要法益的立法理念

判斷犯罪所保護(hù)的法益，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體犯罪所屬的類罪及刑法規(guī)定的罪狀內(nèi)容來確定。［9］(P139-141)與犯罪客體存在復(fù)雜客體，且有主次之分一樣，個(gè)罪保護(hù)的法益也是多樣且有強(qiáng)弱之分。非法占用農(nóng)用地罪和污染環(huán)境罪的法益依次為秩序法益、人身財(cái)產(chǎn)法益及生態(tài)法益，但生態(tài)法益處于最弱地位。⑤

首先，非法占用農(nóng)用地罪和污染環(huán)境罪處在刑法分則第六章“妨害社會管理秩序罪”的第六節(jié)“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”中，我國刑法分則的章節(jié)名即類罪名，是按照同類客體來分類與排序的，因此刑法分則第六章的同類客體是社會管理秩序，同時(shí)第六節(jié)的犯罪在罪狀描述中大都以違反行政法律法規(guī)作為前提條件，通常表述為“違反國家規(guī)定”或“違反管理法規(guī)”，非法占用農(nóng)用地罪和污染環(huán)境罪也不例外，可見秩序法益是這兩罪的首選法益。

其次，人身法益和財(cái)產(chǎn)法益也是污染環(huán)境罪和非法占用農(nóng)用地罪的重要法益。雖然《修（八）》已將以人身法益和財(cái)產(chǎn)法益作為危害結(jié)果的重大環(huán)境污染事故罪修改成危害結(jié)果為“嚴(yán)重污染環(huán)境”的污染環(huán)境罪，向生態(tài)法益邁出了重要一步，甚至有學(xué)者認(rèn)為本罪已建立起了多元的法益保護(hù)體系，生態(tài)法益是其基本法益，人身、財(cái)產(chǎn)安全是間接的、反射性法益。［10］(P2-7)但事實(shí)上2016年“兩高”的解釋卻表現(xiàn)出了對生態(tài)法益保護(hù)的相對謹(jǐn)慎態(tài)度，［11］(P4)在《解釋》第1條對“嚴(yán)重污染環(huán)境”的18種情形的列舉中，既有屬于結(jié)果型的情形（如致人重傷、公私財(cái)產(chǎn)損失），又有屬于行為型的情形（如在飲用水源一級保護(hù)區(qū)傾倒有毒物質(zhì)），但前者的數(shù)量遠(yuǎn)多于后者，而專門規(guī)制農(nóng)用地污染的第12種情形無疑選擇了財(cái)產(chǎn)法益作為其保護(hù)法益。非法占用農(nóng)用地罪也表現(xiàn)出了以農(nóng)用地承載的財(cái)產(chǎn)法益的損失為犯罪構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)的傾向。根據(jù)《刑法》第342條，非法占用農(nóng)用地罪的成立需同時(shí)具備三個(gè)條件：第一，必須違反了土地管理法規(guī)；第二，必須非法占用農(nóng)用地；第三，必須改變被占用土地用途數(shù)量較大，且造成農(nóng)用地大量毀壞。前兩個(gè)條件中的“違反”和“非法”體現(xiàn)了對“秩序”法益的維護(hù)，第三個(gè)條件采用結(jié)果無價(jià)值的“數(shù)量較大”且“大量毀壞”的立法表達(dá)，其保護(hù)“財(cái)產(chǎn)法益（經(jīng)濟(jì)價(jià)值）”的立法用意一覽無遺。顯然，“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”的節(jié)名使生態(tài)法益成為該分類罪名的法益，但并沒有成為首選法益。

當(dāng)前侵犯農(nóng)用地犯罪以秩序法益、人身法益和財(cái)產(chǎn)法益保護(hù)為主，弱化生態(tài)法益抬高了侵犯農(nóng)用地犯罪的入罪門檻，不足以應(yīng)對“三權(quán)分置”引發(fā)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)?！叭龣?quán)分置”的政策取向是發(fā)揮市場在農(nóng)用地資源配置中的主導(dǎo)作用，它一方面鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)，另一方面推行多種方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，承包方享有設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的完全自主權(quán)，而工商資本能量巨大，為了逐利它能廣泛調(diào)用各種宗族關(guān)系、權(quán)威關(guān)系、熟人關(guān)系，二者結(jié)合使得農(nóng)用地極易在合法外衣下被“非農(nóng)化”和“非糧化”?，F(xiàn)行立法在秩序法益下成立侵犯農(nóng)用地犯罪必須要具備違反土地管理法規(guī)的前提條件，使得前述有實(shí)質(zhì)違法性但形式上沒有違反行政法規(guī)的占用與濫用農(nóng)用地，在司法實(shí)踐中無論是持形式解釋論還是實(shí)質(zhì)解釋論都無法定罪。持形式解釋論自不必證，因?yàn)樾袨殡m有實(shí)質(zhì)違法性，但不具備構(gòu)成要件的符合性，根據(jù)罪刑法定，不得入罪。持實(shí)質(zhì)解釋論者認(rèn)為，對構(gòu)成要件的解釋不能僅停留在法條的字面含義上，必須以法條的保護(hù)法益為指導(dǎo)，［12］(P49)行為是否具有違法性，是根據(jù)法益是否受到侵害或者危險(xiǎn)來評價(jià)的，而不是根據(jù)行為本身是否違反規(guī)范來決定的。［13］(P208)秩序法益也同樣使這種有實(shí)質(zhì)違法性但沒有違反行政管理法規(guī)的行為出罪。而財(cái)產(chǎn)法益的強(qiáng)化也使得侵犯農(nóng)用地犯罪的罪名實(shí)務(wù)中適用范圍極為有限，因?yàn)椤皵?shù)量較大”且“大量毀壞”的犯罪門檻很高，大大降低了刑法的威懾力。如重慶市某基層人民檢察院2009—2011年間辦理的非法占用農(nóng)用地犯罪案件僅有11件，［14］(P73)而國土資源部的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)用地遭破壞的面積一直在增長，如2015年全國違法用地面積達(dá)3.44hm2，耕地破壞達(dá)1.45萬hm2，違法用地案件數(shù)上升高達(dá)10%。［15］(P4)

“三權(quán)分置”下為更有效地規(guī)避生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)農(nóng)用地，應(yīng)確立生態(tài)法益作為侵犯農(nóng)用地犯罪保護(hù)的中心法益。

其一，能擴(kuò)大法益保護(hù)范圍，既符合刑法發(fā)展趨勢，又能防患于未然。作為一種自然資源，土地之上共生著資源與財(cái)產(chǎn)雙重屬性，土地的財(cái)產(chǎn)屬性追求的是經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值目標(biāo)，土地的資源屬性則蘊(yùn)涵著人類對生態(tài)調(diào)和、糧食安全等生態(tài)價(jià)值理念的追求。劉俊認(rèn)為：“當(dāng)人們對土地資源屬性的關(guān)注越少，則其財(cái)產(chǎn)屬性越充分。反之，資源屬性越受關(guān)注，則其財(cái)產(chǎn)屬性被稀釋?！保?6］(P41)“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)是要用活經(jīng)營權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)用地的財(cái)產(chǎn)屬性，而生態(tài)屬性相對被忽略。為做好風(fēng)險(xiǎn)防范，其他的配套制度則更應(yīng)重視耕地保護(hù)和生態(tài)安全，避免重走先破壞后治理的老路，農(nóng)用地的生態(tài)利益理應(yīng)成為刑法重點(diǎn)關(guān)切的對象。德國早在20世紀(jì)70年代就完成了環(huán)境刑法從局限于保護(hù)人類生命、健康、財(cái)產(chǎn)利益到保護(hù)生態(tài)利益的轉(zhuǎn)變，其在1998年頒布的《德國刑法典》中規(guī)定，環(huán)境犯罪的構(gòu)成不再以人類受到損害為必要要件，而是以造成環(huán)境不利影響為標(biāo)準(zhǔn)。［17］(P103)

其二，能為刑法介入的前傾化、設(shè)立抽象危險(xiǎn)犯提供支持。風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化為實(shí)害將具有時(shí)間與空間上的延展性，可能造成無法控制的、災(zāi)難性的、不可修復(fù)的系統(tǒng)性法益侵害，為防患于未然，近年來各國的刑法立法出現(xiàn)了法益保護(hù)早期化的特點(diǎn)。［18］(P26-27)其突出標(biāo)志就是危險(xiǎn)犯立法，特別是抽象危險(xiǎn)犯取代實(shí)害犯立法。以財(cái)產(chǎn)法益為保護(hù)重點(diǎn)的侵犯農(nóng)用地罪只有發(fā)生嚴(yán)重危害后果時(shí)刑法才介入，然而此時(shí)對于農(nóng)用地保護(hù)來說為時(shí)已晚，農(nóng)用地的重要性、不可替代性和難以恢復(fù)性決定了刑法保護(hù)必須提前。生態(tài)法益的確立將農(nóng)用地的質(zhì)量與數(shù)量保護(hù)大為提前，提前到只要有侵害的危險(xiǎn)性，刑法就可介入，而抽象危險(xiǎn)犯正是把具有典型危險(xiǎn)性的行為作為處罰對象，而不是要等到侵害結(jié)果出現(xiàn)后才處罰行為。［19］(P30)因此，生態(tài)法益的確立更有利于防范生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)農(nóng)用地。

（二）現(xiàn)行侵犯農(nóng)用地犯罪法定刑配置畸輕，應(yīng)優(yōu)化與提升刑罰配置，實(shí)現(xiàn)罪刑均衡，達(dá)到預(yù)防生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的目的

《刑法》第338條的污染環(huán)境罪設(shè)置了兩檔法定刑，基本量刑檔為三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金，后果特別嚴(yán)重的結(jié)果加重犯升格法定刑為三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金；第442條的非法占用農(nóng)用地罪只有一個(gè)法定刑幅度，為五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。這兩個(gè)罪的法定刑配置都明顯趨輕，違背了罪刑相適應(yīng)原則，影響了刑罰功能與目的的實(shí)現(xiàn)。

首先，對故意犯的污染環(huán)境罪與過失犯的重大責(zé)任事故罪規(guī)定了相同的法定刑，違背了罪責(zé)相適應(yīng)的刑罰配置原則。污染環(huán)境罪是經(jīng)由《修（八）》對1997年刑法中的重大環(huán)境污染事故罪修正而來。比較《修（八）》前后的《刑法》第338條，其在法定刑設(shè)置方面沒有任何變化，但在罪過形式方面，修改前的重大環(huán)境污染事故罪的罪過形式為過失，修改后的污染環(huán)境罪的罪過形式存在故意說、過失說、混合說之爭，但故意說為有力學(xué)說，⑥2019年7月出版的賈宇主編的馬工程教材《刑法學(xué)》對“故意說”的支持，我們可以認(rèn)為“故意說”已成為污染環(huán)境罪通說。［8］(P231)刑法以處罰故意犯為原則，以處罰過失犯為例外，故意犯罪的處罰通常重于過失犯罪，刑法對故意犯的污染環(huán)境罪與過失犯的重大責(zé)任事故罪規(guī)定相同的法定刑，在故意與過失之間實(shí)施無差異的非難譴責(zé)，難免造成罪刑失衡的結(jié)果，尤其是在擴(kuò)大犯罪圈，加大處罰力度成為刑法發(fā)展共識的當(dāng)下。

其次，污染環(huán)境罪和非法占用農(nóng)用地罪的法定刑都明顯低于密切相關(guān)犯罪的法定刑，違背同態(tài)相應(yīng)的刑罰配置原則。如非法占用農(nóng)用地罪與第275條故意毀壞財(cái)物罪都是對財(cái)物的毀壞，農(nóng)用地是特殊的財(cái)物，二者具有特殊與一般的關(guān)系。但故意毀壞財(cái)物罪的法定最高刑為七年有期徒刑，農(nóng)用地不僅承載財(cái)產(chǎn)利益，還承載生態(tài)利益，從法理上說超個(gè)人法益重于個(gè)人法益，因此非法占用農(nóng)用地罪的法定刑應(yīng)略高于故意毀壞財(cái)物罪。然而事實(shí)恰恰相反，此處顯然存在罪刑不協(xié)調(diào)問題。污染環(huán)境罪也存在同樣的問題。污染環(huán)境罪的危害性水平大體上與故意投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪具有相當(dāng)性，只不過故意投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪是直接危害不特定人或者多數(shù)人的生命、健康，而污染環(huán)境罪是通過污染環(huán)境進(jìn)而對不特定或者多數(shù)人的生命、身體、健康造成危害，［20］(P46-48)但污染環(huán)境罪的法定刑明顯低于故意投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪，尚未造成嚴(yán)重后果的投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪法定最高刑為十年有期徒刑，有實(shí)害結(jié)果的法定最高刑為死刑。

刑罰配置結(jié)構(gòu)的合理化是刑罰功能有效發(fā)揮的基礎(chǔ)，［21］(P42)畸重或畸輕的刑罰規(guī)定都會對刑法功能的實(shí)現(xiàn)帶來障礙。［22］(P189)相較于對犯罪的懲罰，刑罰的預(yù)防功能更為人們所關(guān)注，刑罰的預(yù)防功能通過其威懾效能來實(shí)現(xiàn)對犯罪控制和預(yù)防。面對“三權(quán)分置”下的工商資本下鄉(xiāng)，土地經(jīng)營權(quán)集中，農(nóng)用地被非法占用與濫用的風(fēng)險(xiǎn)，侵犯農(nóng)用地犯罪的刑罰配置過輕使其威懾、預(yù)防功能大打折扣，優(yōu)化與提升侵犯農(nóng)用地犯罪的刑罰量勢在必行。

第一，加大自由刑處罰力度。就污染環(huán)境罪而言，因?yàn)楣室夥缸锏姆ǘㄐ炭隙ū冗^失犯罪的法定刑高，同時(shí)兼顧與其他污染環(huán)境犯罪如非法處置固體廢物罪的法定刑在刑罰體系上的協(xié)調(diào)，建議將該罪的法定最高刑修正為10年有期徒刑；于非法占用農(nóng)用地罪而言，由于農(nóng)用地上財(cái)產(chǎn)與生態(tài)屬性共生，考慮到生態(tài)法益可以通過附加刑或非刑罰處罰措施加以體現(xiàn)，但其法定刑至少與故意毀壞財(cái)物罪相當(dāng)，同時(shí)兼顧與其他土地資源犯罪如非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪在法定刑上的協(xié)調(diào)，建議非法占用農(nóng)用地罪的法定最高刑提高至7年有期徒刑。

第二，增加生態(tài)恢復(fù)等非刑罰處罰措施。農(nóng)用地犯罪侵犯的主要法益是生態(tài)法益，自由刑和罰金刑的運(yùn)用能有效實(shí)現(xiàn)刑罰懲罰、威懾、預(yù)防、補(bǔ)償、安撫等功能，但已被破壞的生態(tài)與被污染的環(huán)境仍然得不到填補(bǔ)與恢復(fù)。當(dāng)前一些國家開始嘗試補(bǔ)償性或恢復(fù)性的非刑罰方法。如《巴西環(huán)境犯罪法》中規(guī)定了對犯罪者實(shí)行“權(quán)利限制”，具體包括：社區(qū)服務(wù)、暫時(shí)中止權(quán)利、部分或全部中止活動(dòng)、支付現(xiàn)金、家庭拘禁。其中“社區(qū)服務(wù)”劃分為資助環(huán)境計(jì)劃與工程、在環(huán)境退化地區(qū)從事恢復(fù)性工作、維護(hù)公共區(qū)域及捐助公共環(huán)境機(jī)構(gòu)與文化機(jī)構(gòu)等。上述非刑罰措施具有較明顯的補(bǔ)償性，可以實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪與修復(fù)環(huán)境的較好結(jié)合，有利于生態(tài)刑事司法目的實(shí)現(xiàn)。［23］(P97)近年來我國司法實(shí)踐中不少法院在環(huán)境犯罪的裁判中也體現(xiàn)出對生態(tài)法益的關(guān)懷，在判罰主刑的基礎(chǔ)上責(zé)令被告人實(shí)施一定的恢復(fù)生態(tài)的行為。2018年2月江西省撫州市中級人民法院在審理時(shí)某、黃某某非法處置危險(xiǎn)廢物67.27噸造成嚴(yán)重環(huán)境污染的案件時(shí)，認(rèn)定應(yīng)以污染環(huán)境罪追究兩被告的刑事責(zé)任，同時(shí)判令兩被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)8萬元，并在焚燒危險(xiǎn)廢物的現(xiàn)場和周邊40余畝土地上進(jìn)行植樹造林，養(yǎng)護(hù)3年。⑦當(dāng)前生態(tài)恢復(fù)作為刑罰種類尚無法可依，理論界對司法實(shí)踐的學(xué)說回應(yīng)包括刑罰輔助措施說、贖刑說、行為刑說、綜合法律責(zé)任說等。［20］(P134-136)但法律既是由理性所發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，又是由經(jīng)驗(yàn)所證明的理性，高銘暄也認(rèn)為：“司法實(shí)踐中對盜伐濫伐林木或者失火毀林犯罪人判罰植樹還林是對現(xiàn)行刑法中頗具彈性空間的非刑罰處罰方法的創(chuàng)造性運(yùn)用，值得充分肯定、總結(jié)和拓展?！保?4］(P28)未來的刑法修正應(yīng)將生態(tài)恢復(fù)作為非刑罰處罰措施之一規(guī)定在刑法總則第37條中。

四、結(jié)語

2019年10月14日我國時(shí)隔23年第二次發(fā)布糧食安全白皮書，白皮書中“三權(quán)分置”下的適度規(guī)模經(jīng)營被譽(yù)為中國的特色糧食安全之路?！叭龣?quán)分置” 為中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟了新的路徑，但在一定程度上也對推進(jìn)耕地?cái)?shù)量（嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線）、質(zhì)量（提升耕地質(zhì)量）、生態(tài)（保護(hù)生態(tài)環(huán)境）“三位一體”的保護(hù)帶來了隱憂與風(fēng)險(xiǎn)。社會轉(zhuǎn)型帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)增加是刑法變革的重要力量，刑法應(yīng)充分發(fā)揮其社會保護(hù)機(jī)能，密切回應(yīng)社會關(guān)切，以積極的姿態(tài)去預(yù)防控制風(fēng)險(xiǎn)。處罰范圍擴(kuò)大、干預(yù)起點(diǎn)前置、入罪門檻降低、結(jié)果本位讓位于危險(xiǎn)本位甚至行為本位、犯罪圈逐步擴(kuò)大是近年來刑法修正的基本維度與主要方向。未來刑法修正仍將沿著這一方向繼續(xù)前進(jìn)，為“三權(quán)分置”的順利、安全落地提供強(qiáng)有力的法治保障。當(dāng)然，刑法是一把“雙刃劍”,在實(shí)現(xiàn)刑法目的，發(fā)揮社會保障機(jī)能的同時(shí)，刑法的介入應(yīng)保持清醒、謹(jǐn)慎與謙抑，以期實(shí)現(xiàn)法益保護(hù)和自由保障的合理均衡。

注釋：

①參見潘俊《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”：權(quán)利內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)防范》（《中州學(xué)刊》2014年第11期）；聶嬰智、韓學(xué)平《農(nóng)地“三權(quán)分置”的風(fēng)險(xiǎn)與法治防范》（《學(xué)術(shù)交流》2016年第10期）；伊慶山《“三權(quán)分置”背景下農(nóng)地權(quán)利體系的重構(gòu)、制度優(yōu)勢及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避》（《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2017年第4期）。

②參見梅琳《我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式研究》（福建師范大學(xué)2011年政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士論文，第75-124頁）；文杰《“三權(quán)分置”視閾下農(nóng)地信托法律規(guī)則之構(gòu)建》（《法商研究》2019年第2期)；范小玉、許成寶、馮潤達(dá)《安徽農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托情況調(diào)研》（《農(nóng)村經(jīng)營管理》2014年第5期）；張占鋒《土地經(jīng)營權(quán)信托實(shí)踐中的政府角色——以安徽和湖南省土地經(jīng)營權(quán)信托實(shí)踐為例》（《世界農(nóng)業(yè)》2017年第1期）。

③在安徽宿州埇橋區(qū)，作為土地承租商的帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司將360hm2的流轉(zhuǎn)土地規(guī)劃為帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園，其業(yè)務(wù)板塊包括：糧食豐產(chǎn)科技示范工程、設(shè)施農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、現(xiàn)代化養(yǎng)殖、生物質(zhì)能源和基質(zhì)肥項(xiàng)目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技孵化器等。除糧食豐產(chǎn)科技示范工程外，均需改變耕地種植用途。參見張占鋒《土地經(jīng)營權(quán)信托實(shí)踐中的政府角色——以安徽和湖南省土地經(jīng)營權(quán)信托實(shí)踐為例》（《世界農(nóng)業(yè)》2017年第1期）。

④參見高圣平《農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)造》（《法商研究》2014第2期）；文杰《“三權(quán)分置”視閾下農(nóng)地信托法律規(guī)則之構(gòu)建》（《法商研究》2019年第2期）；范小玉、許成寶、馮潤達(dá)《安徽農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托情況調(diào)研》（《農(nóng)村經(jīng)營管理》2014年第5期）。

⑤在2003-2017年14年間20個(gè)省份的500例非法占用農(nóng)用地案件樣本中存在49例屬于土地資源的合理開發(fā)利用行為，僅僅因?yàn)槲崔k理行政審批手續(xù)而被法院認(rèn)定為非法占用農(nóng)用地罪。秩序法益是非法占用農(nóng)用地罪的首選法益。參見晉海、胡漫漫《非法占用農(nóng)用地罪實(shí)證研究》（《林業(yè)調(diào)查規(guī)劃》2017年第2期）。

⑥參見陳洪兵《模糊罪過說之提倡——以污染環(huán)境罪為切入點(diǎn)》（《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2017年第6期）；張明楷《刑法學(xué)（下）（第五版）》（法律出版社2016年版，第1131頁）；侯艷芳《污染環(huán)境罪疑難問題研究》（《法商研究》2017年第3期）。

⑦參見裁判文書網(wǎng)：2018年2月6日撫州市中級人民法院《時(shí)均、黃任生污染環(huán)境一審刑事判決書》（2018贛10刑初4號）。