專項債擴(kuò)容3萬億如何撬動大基建

降蘊彰

專項債發(fā)行中出現(xiàn)的諸多問題、地方政府隱性債務(wù)的化解難題，其背后均涉及深層次央地體制改革。圖/中新

中國地方債發(fā)行使用進(jìn)度正在加快?！敦斀?jīng)》記者梳理發(fā)現(xiàn)，截至1月7日，中國河南、四川、廣西、江蘇、新疆、湖南、浙江、山東等?。▍^(qū)、市）已公布了2020年1月新增專項債發(fā)行計劃，總計發(fā)行金額達(dá)到5375.09億元，而2019年1月新增專項債發(fā)行規(guī)模為1412億元。2020年新增專項債發(fā)行規(guī)模比去年1月增加3.8倍，發(fā)行節(jié)奏也比去年提前了半個多月。

考慮到部分省市還沒有披露新增專項債發(fā)行情況，整體上，預(yù)計2020年1月中國新增專項債發(fā)行規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)增，或?qū)⒊?000億元。

2019年9月4日，中國國務(wù)院常務(wù)會議明確，要提前下達(dá)部分2020年新增專項債額度作為重大基建項目的資本金，“資金跟項目走”，確保“明年初即可使用見效”。兩個半月之后，中國財政部對外公布，已將1萬億元的2020年部分新增專項債提前下達(dá)。

2019年三季度，中國GDP同比增速6%，呈繼續(xù)下行態(tài)勢，這引起經(jīng)濟(jì)學(xué)界對2020年中國經(jīng)濟(jì)增速是否“保6”的討論。要不要“保6”和能不能“保6”的背后，是不同的宏觀管理思路和政策取向。但2020年是中國全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃收官之年，通過積極的財政政策和適當(dāng)?shù)呢泿耪呦鄼C(jī)配合使逆周期宏觀調(diào)控政策發(fā)力，與供給側(cè)改革呈現(xiàn)雙驅(qū)動，使經(jīng)濟(jì)不出現(xiàn)失速，則是中國經(jīng)濟(jì)學(xué)界的基本共識。其中，專項債撬動大投資、大基建則被給予厚望。在中央嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)，經(jīng)濟(jì)增速放緩、大規(guī)模減稅降費的大背景下，專項債是中國地方政府融資的“正門”，中國地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資，越來越依賴發(fā)債籌資。

2019年中國發(fā)行新增專項債2.15萬億元。海通證券預(yù)計，2020年新增專項債額度或提升至3.3萬億元左右;中國國際金融股份有限公司、明明債券研究團(tuán)隊則一致認(rèn)為， 2020年中國地方新增專項債發(fā)行規(guī)模或?qū)⑻岣咧?.35萬億元左右。

從1月已公布用途的新增專項債項目類型看，大多數(shù)省份公布的資金投向主要是市政基建、新基建、社會事業(yè)、收費公路、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、職業(yè)教育、托幼、養(yǎng)老等領(lǐng)域。這意味著2020年總盤子約3萬多億元的新增專項債將重點投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在發(fā)行前置、發(fā)行規(guī)模大幅增加的情況下，不少金融機(jī)構(gòu)普遍預(yù)測，2020年中國專項債的發(fā)行將對基建投資形成強有力的支撐。不過中國國家金融與發(fā)展實驗室副主任殷劍峰擔(dān)心，受地方政府債務(wù)沉重、專項債作資本金落地項目較少等約束，預(yù)計2020年基建投資增速回升的幅度不大。

值得關(guān)注的是，在加大專項債發(fā)行規(guī)模的同時，中國財政部、審計署等方面也注意到目前專項債發(fā)行中存在的一些問題。2019年12月17日，中國財政部副部長許宏才、財政部預(yù)算司巡視員王克冰均表示，要防止專項債發(fā)行中出現(xiàn)一些“風(fēng)險苗頭”。許宏才強調(diào)，“要進(jìn)一步健全專項債券償還和風(fēng)險防控機(jī)制，強調(diào)專項債券項目收益和融資必須平衡，確保法定債券不出任何風(fēng)險?！?/p>

什么是專項債“風(fēng)險苗頭”？王克冰解釋，目前很多地方的專項債項目基本沒有收益，主要依靠政府性基金償還。2018年全國專項債余額為7.4萬億元，而對應(yīng)的政府性基金預(yù)算收入僅為7萬億元。照此發(fā)展，地方政府債務(wù)增速持續(xù)高于政府性基金收入增速，那么，專項債償債風(fēng)險將越來越大，專項債的逆周期調(diào)節(jié)作用將難以發(fā)揮。

王克冰透露，2019年底，中國專項債余額將達(dá)到9.6萬億元。財政部正在加快探索建立專項債風(fēng)險項目控制機(jī)制，試圖把具體項目的償債風(fēng)險控制住，逐步完善專項債的償債保障機(jī)制。

《財經(jīng)》記者調(diào)查了解，2019年，廣東、四川、海南等省份在自行審計中，也發(fā)現(xiàn)不同程度的專項債券資金閑置問題。

專項債拉動新基建

隨著2019年中國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，市場對于2020年中國基建投資有較高的上升預(yù)期。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長李奇霖告訴《財經(jīng)》記者，目前中國地方政府性基金依賴土地出讓收入約占91%，未來地方政府土地出讓受國家房地產(chǎn)“只住不炒”的調(diào)控政策影響，進(jìn)一步擴(kuò)大的范圍有限。在中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長、穩(wěn)投資，基建補短板的大背景下，專項債規(guī)模擴(kuò)展快速，預(yù)計2020年底中國專項債余額將達(dá)到12萬億元以上。

中國政府在2008年全球金融危機(jī)之后，為了應(yīng)對危機(jī)、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，于2009年地方政府開始通過發(fā)行地方政府債券籌措資金，一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。2009年-2014年，中國地方政府債券先后經(jīng)歷了財政部代發(fā)代還、部分地區(qū)試點自發(fā)代還和自發(fā)自還三個階段，其間發(fā)行的均為一般責(zé)任債券（簡稱“一般債券”）。

2014年10月，中國國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》首次提出地方政府可以發(fā)行專項債券進(jìn)行融資，其中明確：“沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€?！庇纱丝梢钥闯?，中國發(fā)行地方專項債券不計入財政赤字，主要目的是支持地方政府基礎(chǔ)設(shè)施等公益類項目建設(shè)的投融資增長需求。

中國政府從2015年正式發(fā)行專項債券，當(dāng)年發(fā)行規(guī)模為959億元。之后逐年提高，到2017年中國新增地方專項債規(guī)模僅為7937億元，在2018年猛增至1.35萬億元，2019年又大幅提升至2.15萬億元。在2019年3.08萬億元的地方政府新增債券中，新增專項債劵占比高達(dá)70%。

2018年，為防范地方隱性債務(wù)風(fēng)險，中國政府嚴(yán)格按照“開前門、堵后門”的原則加大專項債的發(fā)行力度。所謂 “開前門”，就是地方專項債發(fā)行“跑步前進(jìn)”，2018年、2019年連續(xù)兩年提高新增專項債發(fā)行規(guī)模;而“堵后門”的重點則是嚴(yán)格管控地方融資平臺，并加強PPP監(jiān)管，嚴(yán)控地方政府違法違規(guī)舉債，并妥善化解存量隱性債務(wù)。

2018年以前，中國地方政府債券期限以10年期及10年期以內(nèi)債券為主，中期和短期債券規(guī)模占比相對較高。進(jìn)入2018年，15年期及以上地方政府債券開始出現(xiàn)但規(guī)模較小，2019年以來，中長期地方政府債券規(guī)模明顯增加，其中15年期債券發(fā)行量為1686.86億元，20年期及以上期限債券發(fā)行規(guī)模為6417.99億元，15年期及以上債券規(guī)模占2019年地方政府債券發(fā)行總規(guī)模的比例升至18.58%，相應(yīng)地，中短期地方政府債券規(guī)模比例有所降低。

值得關(guān)注的是，2018年前，中國基建投資增速連續(xù)多年都保持在15%以上，但2018年基建投資增速卻下滑至3.8%。盡管2019年前11個月，中國基建投資略有所回升，但同比增長僅為4.0%，比同期固定資產(chǎn)投資增速低了1.2個百分點。

對地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行核查監(jiān)管，嚴(yán)堵違規(guī)舉債通道的同時，中國政府連續(xù)兩年大幅提高新增專項債發(fā)行規(guī)模，寄望其能擔(dān)負(fù)起拉動基建投資的重?fù)?dān)。

雖然中國政府尚未公布2020年新增專項債發(fā)行總額度，但不少金融機(jī)構(gòu)普遍預(yù)測，2020年中國政府新增專項債規(guī)模將突破3萬億元。

海通證券高級分析師姜珮珊、李波的研究報告顯示，預(yù)計2020年新增專項債用于中國基建的比重或在34%-38%，金額為1.15萬億元-1.26萬億元。報告測算，2020年基建專項債預(yù)計將撬動2.2萬億元-2.4萬億元的基建投資，落實到2020年當(dāng)年的投資額或為1.5萬億元左右。

2019年9月中國國務(wù)院常務(wù)會議在部署提前下達(dá)2020年部分新增專項債的同時，還明確提出，“專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域”，這意味著，提前下達(dá)的1萬億元新增專項債將主要用于基建相關(guān)項目?！敦斀?jīng)》記者梳理發(fā)現(xiàn)，在中國部分省份已經(jīng)公布的2020年1月新增專項債募集資金用途中，與基建相關(guān)的已經(jīng)大幅提升至70%左右。相比2019年1月，僅有173億元新增專項債直接與基建相關(guān)。此外，2020年已公布發(fā)行計劃的新增專項債中，出現(xiàn)了用作項目資本金的新增專項債，以云南省為例，在該省450億元新增專項債發(fā)行計劃中，有90億元用作項目資本金。

從新增專項債發(fā)行平均期限來看，2020年1月已公布發(fā)行明細(xì)的專項債加權(quán)平均期限約為15.7年，明顯高于2019年1月新增專項債加權(quán)平均期限5.8年。專家預(yù)計，2020年新增債券加權(quán)平均期限將進(jìn)一步拉長。

中國專項債發(fā)行的提速擴(kuò)容引發(fā)了投資者對于項目收益專項債券的高度關(guān)注，2020年，這些項目收益專項債券究竟將投向哪些基建項目？到底能夠拉動多大規(guī)模的基建投資？

長江證券首席宏觀分析師趙偉認(rèn)為，新增專項債加快發(fā)行、“資金跟項目走”等措施，有利于提高資金利用效率。多家機(jī)構(gòu)測算2020年基建專項債，預(yù)計將撬動2.5萬億元左右的基建投資。主要拉動的基建領(lǐng)域包括：5G、新能源等新基建領(lǐng)域有一定的增長;老舊小區(qū)改造、停車場、冷鏈物流等部分民生工程是發(fā)力方向;京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化等區(qū)域一體化建設(shè)，可以帶動配套的軌交、高速公路、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施投資。

專項債如何發(fā)力？

目前基建投資已成為拉低中國投資和經(jīng)濟(jì)增速的因素之一。

一位不愿具名的財政部專家在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，盡管國務(wù)院已經(jīng)允許專項債作為項目資本金，并擴(kuò)大項目范圍、下調(diào)部分項目資本金比例，但由于專項債匹配難度大，社會融資占比較低，專項債對基建的撬動作用仍然受限。該專家提示，1月6日降準(zhǔn)釋放8000億元增量資金，有可能對地方債集中供給潮形成一定的對沖作用。

趙偉也表示，地方政府債務(wù)和基建投資的結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在。基建項目資金來自財政和專項債比例多超過50%，對基建的撬動作用相對有限。

背后是何原因？天風(fēng)證券固定收益首席分析師孫彬彬的調(diào)查結(jié)果顯示，近兩三年，中國新增專項債資金絕大部分流入土地儲備和棚改項目，僅有少部分投資到基建項目。以2019年為例，截至9月底，新增專項債中大約有70%投向土地前期開發(fā)整理和棚戶區(qū)改造，真正投資到軌道交通、收費公路、機(jī)場、水利、醫(yī)療、教育、旅游扶貧、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保等基建相關(guān)領(lǐng)域的專項債僅為25%左右。

前述不愿具名的財政部專家提示，大部分專項債資金流入土地儲備、棚改項目，這與中國財政部在2017年5月頒布的《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》和2018年4月發(fā)布的《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》有關(guān)，這兩份政策性文件分別確認(rèn)了專項債劵的新品種，即土地儲備專項債、棚改專項債。土地儲備專項債券是用于支持土地前期開發(fā)整理，棚改專項債是用于地方政府棚戶區(qū)改造。

圖：近五年地方政府債券發(fā)行額及專項債券占比

單位：億元（左軸）。資料來源：財政部。制圖：顏斌

2017年下半年，中國地方政府開始大力度發(fā)行土地儲備專項債券，截至當(dāng)年底，全國地方累計發(fā)行土地儲備專項債券2407億元，占到2017年全年新增專項債券額度的30%以上;2018年4月之后，中國地方政府又把發(fā)行專項債券熱度擴(kuò)展至棚改專項債券。像貴州省2019年總計發(fā)行專項債券378億元，就全部用于本省棚戶區(qū)改造項目。

為什么地方政府熱衷發(fā)行土地儲備專項債券和棚改專項債券？孫彬彬認(rèn)為，目前，土地出讓收入是中國許多地方政府性基金中最大的收入來源，再加之，土地出讓后會流入房地產(chǎn)市場，而棚改對地方房地產(chǎn)去庫存，拉動當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場、乃至整個經(jīng)濟(jì)增長起著較大作用，因此，地方政府對土地儲備債券和棚改專項債券的發(fā)行動力很大。

據(jù)中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希、吉林省財政科學(xué)研究所所長張依群介紹，中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的項目往往由于其專業(yè)化程度高造成其建設(shè)成本較高、收入偏低，許多專項債券項目收益和融資難以實現(xiàn)自我平衡，這導(dǎo)致大量專項債資金流入與基建無關(guān)的項目。因此，即便中國政府已經(jīng)連續(xù)兩年大幅提高新增專項債發(fā)行規(guī)模，也沒有拉動基建投資的快速回升。

前述財政部專家告訴《財經(jīng)》記者，2019年8月至10月，按照國家發(fā)改委部署，地方發(fā)改系統(tǒng)至少已上報了三批專項債重大項目，國家發(fā)改委對各地上報的專項債重大項目連番審核，加快重大項目入庫進(jìn)度，截至去年底，納入國家重大建設(shè)項目庫的第一批、第二批專項債項目均已經(jīng)確定。

中國政府提前下達(dá)2020年新增限額，可作項目資本金、加快項目申報等措施使專項債券明顯發(fā)力，在穩(wěn)增長的同時，一些專家也擔(dān)憂：推出專項債券的初衷是針對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展項目，以項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖霝閮攤鶃碓?，但在?jīng)過連續(xù)兩年的專項債大幅擴(kuò)容后，還有多少項目真正符合專項債券的融資要求？各地在2019年8月至10月密集申報的三批專項債項目，有多少能通過國家發(fā)改委等部門的審核？如果將不合規(guī)項目納入2020年專項債券項目，會不會加大地方政府債務(wù)風(fēng)險？

前述財政部專家告訴《財經(jīng)》記者，國家發(fā)改委、財政部、審計署等部門發(fā)現(xiàn)，有的地方政府為了多爭取專項債發(fā)行指標(biāo)，倉促包裝一些不能實現(xiàn)收益與融資自平衡的專項債項目;有的地方政府為了達(dá)到專項債的發(fā)行要求，對專項債券項目預(yù)期收益過分夸大，根據(jù)收益覆蓋本息好多倍來編造收益;有的地方則存在大量專項債券資金閑置問題……

不同于一般項目的研究報告，專項債可行性研究報告是專項債項目審批立項的重要資料之一，是項目建設(shè)單位向當(dāng)?shù)卣?、?guī)劃部門和環(huán)境保護(hù)部門申請有關(guān)建設(shè)許可文件的重要依據(jù)，必須詳細(xì)列出專項債項目收益平衡的一系列核算方法、核算數(shù)據(jù)，比如，專項債項目的成本是多少？稅費多少？凈收益多少？這些均需要進(jìn)行嚴(yán)格的論證。但從目前實際情況來看，不少專項債可行性研究報告都存在明顯的漏洞。

李奇霖在多個省份調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的地方通過聘請會計師事務(wù)所、銀行、券商等機(jī)構(gòu)，將一些本來不能實現(xiàn)收益與融資自平衡的專項債項目，通過各種“包裝”，放大預(yù)期收益，甚至有個別銀行通過免費幫地方財政部門編造方案來爭取存款。

在中國東部某沿海省份調(diào)研中，李奇霖發(fā)現(xiàn)有一個經(jīng)過包裝的高鐵專項債項目，其資金投向多個項目，將該高鐵專項債項目預(yù)期收益放大數(shù)十倍，而且每個項目均是以未來土地開發(fā)收益作為該專項債項目的還款來源，這明顯不符合實際。在中西部的一些地區(qū)，地方專項債項目均是依靠土地開發(fā)收益來償還。

在地方債規(guī)模逐步擴(kuò)大的同時，中國財政部、審計署等方面均發(fā)現(xiàn)一些地方政府繼續(xù)以“擦邊球”方式違法違規(guī)舉債。先借到錢做項目，至于是否符合專項債項目規(guī)范，專項債項目資金是否閑置，以后有無能力償還債務(wù)，則以后再說，這無形中將增大一些地方政府的債務(wù)風(fēng)險。

近兩三年，中國新增專項債資金絕大部分流入土地儲備和棚改項目，僅有少部分投資到基建項目。圖/中新

中國審計署2018年對18省本級、17市本級和17縣共52個地區(qū)政府債務(wù)審計發(fā)現(xiàn)，35個地區(qū)有290.4億元債務(wù)資金因籌集與項目進(jìn)度不銜接等原因閑置，其中22個地區(qū)114.26億元超過一年。2019年，廣東、四川、海南等省份在自行審計中，均發(fā)現(xiàn)存在不同程度的政府債券資金閑置問題。

前述財政部專家對《財經(jīng)》記者說，中國地方債的平均利率大約在4%左右，假如地方發(fā)債籌資1億元卻閑置一年，就要白白支付利息大約400萬元?，F(xiàn)在很多地方政府、尤其是市縣一級政府每年要承擔(dān)的地方債利息壓力極為沉重，如果再加上每年到期的顯性和隱性債務(wù)，中國地方政府財政壓力就更大。

目前地方政府層面的財政壓力很大。國盛證券研究所固收組負(fù)責(zé)人劉郁介紹，該研究所對中國31個?。▍^(qū)、市）2020年地方政府（地方政府債務(wù)和地方融資平臺債務(wù)）還本付息壓力進(jìn)行估算，相比2019年，2020年除上海市整體償債壓力有所減小，其余30個省（區(qū)、市）的償債壓力都在增大;2020年，中國地方政府到期債務(wù)2.07萬億元（2019年為1.20萬億元），地方融資平臺到期債務(wù)1.56萬億元（2019年為1.18萬億元）。

中國地方政府隱性債務(wù)主要集中在地方融資平臺。劉郁解釋，針對地方融資平臺到期債務(wù)，如果考慮提前償還和回售，則總到期債務(wù)高達(dá)2.41萬億元（2019年為2.04萬億元）。與此相對應(yīng)的不利局面，全國地方財政收入（一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入）正在逐年下降， 2018年為16.93萬億元、2019年約為16.69萬億元。

劉郁帶領(lǐng)團(tuán)隊調(diào)研結(jié)果還顯示，在中國31個?。▍^(qū)、市）中，2020年貴州省政府和地方融資平臺的償債壓力最大，貴州省財政自給率尚不足40%，而2020年貴州省政府和地方融資平臺合計債務(wù)還本付息總額高達(dá)2240.3億元。青海省政府和地方融資平臺的償債壓力排在第二。2020年，貴州、青海二者的償債壓力均超過70%。

貴州、青海之外，中國天津、云南、吉林（地方政府債務(wù)和地方融資平臺債務(wù)）的償債壓力均超過60%，其中，2020年天津市政府和地方融資平臺合計債務(wù)還本付息總額為2397.3億元、云南省政府和地方融資平臺合計債務(wù)還本付息總額為2201.2億元。

國家金融與發(fā)展實驗室副主任殷劍峰對《財經(jīng)》記者說，現(xiàn)在中國越窮的地方政府杠桿率越高，政府發(fā)債的動力也越大，這些地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展主要是依靠政府舉債來強力驅(qū)動。比如，在中國地方政府債務(wù)風(fēng)險最為嚴(yán)峻的貴州，該省的經(jīng)濟(jì)增速連續(xù)八年位居全國前三，但對應(yīng)的財政自給率卻連續(xù)四年下降，財政自給率尚不足40%。

2019年前三季度中國地方經(jīng)濟(jì)增速最快的是云南省，GDP同比增長8.8%，比排在第二位的貴州省高出0.1個百分點。像貴州、云南這種依靠債務(wù)驅(qū)動經(jīng)濟(jì)快速增長的模式，背后潛藏的風(fēng)險將越來越大。

對于地方政府債務(wù)可能存在的風(fēng)險，國家金融與發(fā)展實驗室理事長、中國社科院原副院長李揚分析表示，“在中國政體下，地方政府是沒有安排財政赤字的，而且，地方政府也沒有破產(chǎn)一說，所以，一旦地方出現(xiàn)了赤字，便會向其他領(lǐng)域蔓延，值得警惕。”

山西省太原市某投融資平臺公司的一位負(fù)責(zé)人對《財經(jīng)》記者說，按照相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)在專項債項目是由行政機(jī)關(guān)或者事業(yè)單位向上申報，但是資金使用可以委托給本地的平臺公司來負(fù)擔(dān)具體專項債項目的實施工作。這實際上是將專項債的資金，又轉(zhuǎn)移到了地方融資平臺公司。

“PPP+專項債”融合之路

PPP是政府方通過競爭性方式選取具有投融資、建設(shè)、運營能力的社會資本來承擔(dān)公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式。地方政府專項債券是地方政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。

二者相比，PPP與專項債在項目資金籌措方面發(fā)揮著相似的作用，但兩種模式應(yīng)用的范圍存在差異。PPP模式下，社會資本方是項目的主要參與主體，負(fù)責(zé)項目投融資、建設(shè)、運營等全壽命周期的工作，政府方僅需要通過績效考核等方式對其進(jìn)行監(jiān)督，這種模式市場化程度較高，但PPP模式因為合作范圍復(fù)雜、合作期限長，因此項目推進(jìn)過程中會存在大量不確定性風(fēng)險，且對社會資本方的投融資能力、建設(shè)運營能力等要求比較高。專項債則更注重發(fā)揮項目資金籌措的作用，且以政府方作為發(fā)行主體，待債券資金到位后再進(jìn)行下一步的建設(shè)運營工作，市場化程度較低。但專項債券的資金成本較低，資金申請周期較短，項目融資效率會較高。因此，多位專家建議，應(yīng)該尋找到PPP與專項債兩種模式的融合之道。

與PPP項目繁瑣相比，絕大部分專項債項目更為短平快，資金審核、監(jiān)管均較松，到位也快，利率較低，這就更使得有些投融資平臺公司把專項債項目視為救命稻草，將尚未落地的PPP項目退庫，經(jīng)過包裝轉(zhuǎn)為專項債項目。因此專項債項目對PPP的擠出效應(yīng)極為明顯。

2015年始，中國政府大力推廣PPP項目。此前，國務(wù)院在2014年下半年曾通過修改《預(yù)算法》和頒布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（簡稱“43號文”）遏制地方融資平臺違法違規(guī)舉債，要求地方政府只能采取發(fā)行債券方式依法適度舉債，其主要目的是嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張。與此同時，中國財政部、中國住建部等方面通過對地方政府性存量債務(wù)進(jìn)行清理甄別，且由全國人大出面，對截至2014年底的地方政府債務(wù)進(jìn)行了法律上的確認(rèn)，明確地方政府負(fù)有償還責(zé)任、也即政府顯性債務(wù)為15.4萬億元，或有債務(wù)、也即地方政府隱性債務(wù)（即政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)）為8.6萬億元。

中國政府推行PPP項目，是為了吸引民間資本、外商投資等社會資金，以此來緩解地方融資平臺受限之后，中國地方政府投資實力不足的問題，也就是說，地方政府通過引入社會資本，在增加公共服務(wù)投入的同時，不能同步增加地方政府債務(wù)。不過，PPP實施三年后，國家發(fā)改委、財政部等部委發(fā)現(xiàn)，主動參與PPP項目的絕大多數(shù)是央企和地方國企。而且在中國央企、國企參與推動的很多PPP項目中，都存在變相違法違規(guī)舉債行為，形成了新一輪地方政府隱性債務(wù)，這引起了中國審計部門和財政部門的高度警惕。

從目前一些?。▍^(qū)、市）公布的2020 年新增專項債募集資金用途來看，沒有一筆是用于棚改、土儲項目。圖/中新

2018年始，中國財政部和國家發(fā)改委對各自管理的PPP項目庫都進(jìn)行了大范圍的清理，許多不規(guī)范的PPP項目被清退出庫。從中國財政部公布的PPP項目庫清理結(jié)果來看，從2018年初至2019年9月底，共對3586個項目實施了退庫處理，同時還清退48個PPP咨詢機(jī)構(gòu)和19名入庫的PPP專家。

2019年中國財政部等方面依然沒有放松對PPP項目庫的管理。就在去年3月，中國財政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，其中明確對于不規(guī)范的PPP項目，要限期整改完善，構(gòu)成違法違規(guī)舉債的，要堅決予以嚴(yán)肅問責(zé)，牢牢守住不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的底線;兩個月后，中國財政部又下發(fā)要求規(guī)范PPP項目的通知，強調(diào)各地要對進(jìn)一步梳理入庫PPP項目，對納入政府性債務(wù)監(jiān)測平臺的PPP項目，要逐一列明項目增加地方政府隱性債務(wù)的具體認(rèn)定依據(jù)，對增加地方政府隱性債務(wù)的PPP項目要從項目庫中清退，并核查項目咨詢機(jī)構(gòu)和專家是否存在違法違規(guī)行為。

大岳咨詢董事長金永祥對中國PPP項目運轉(zhuǎn)情況頗為關(guān)注。他認(rèn)為，因管理部門的不同，中國PPP項目融資和專項債項目沒有實現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，這樣就會影響項目的真正落地，也影響PPP項目融資和專項債項目的質(zhì)量。建議現(xiàn)在國家發(fā)改委、財政部等方面盡快出臺政策，允許推進(jìn)PPP項目和專項債項目的結(jié)合。

武漢大學(xué)PPP研究中心主任劉窮志、山西萬方建設(shè)工程項目管理咨詢有限公司副總經(jīng)理連國棟也建議，相關(guān)部門盡快推進(jìn)中國PPP項目和專項債項目的結(jié)合模式。張依群表示，將PPP與專項債結(jié)合，既可以借鑒PPP的經(jīng)驗提高投資效率，又可以吸收專項債的優(yōu)勢解決融資難問題，符合高質(zhì)量發(fā)展的要求。建議加快推進(jìn)PPP與專項債的結(jié)合。

《財經(jīng)》記者注意到，中國財政部副部長鄒加怡2019年10月底曾透露，相關(guān)部門將探索PPP與專項債的融資功能有機(jī)結(jié)合。半個月之后，山東省財政廳、山東省發(fā)改委、央行濟(jì)南分行、山東銀保監(jiān)局、山東地方金融監(jiān)督管理局等五部門聯(lián)合下發(fā)了一份做好專項債發(fā)行及配套融資的實施文件，其中明確，要積極推行“專項債券+市場化融資”的組合模式，實施專項債券作為重大項目資本金政策。

專項債改革提速

多位專家提示，2019年初以來，在國家政策層面上，中國政府一直在推進(jìn)專項債券管理制度改革。2019年6月上旬中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，要求地方政府必須將專項債券嚴(yán)格落實到實體政府投資項目，不得將專項債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來源，不得通過設(shè)立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

在中央明確專項債可以作為重大項目資本金之后，中國多個省份都有“專項債券+市場化融資”的項目出現(xiàn)，《財經(jīng)》記者梳理發(fā)現(xiàn)，截至2019年10月底，全國共有9個項目將專項債用作資本金，共計68億元，約占同期專項債發(fā)行規(guī)模的0.9%。從數(shù)據(jù)上看，專項債用作資本金的基建項目并不多，對社會資本的撬動作用并不強。

2019年11月27日，就在中國財政部公布已將1萬億元的2020年新增專項債提前下達(dá)的同時，國務(wù)院對外頒布了《關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（以下簡稱《通知》），其中明確，將港口、沿海及內(nèi)河航運項目的最低資本金比例由25%調(diào)整為20%;對于公路（含政府收費公路）、鐵路、城建、物流、生態(tài)環(huán)保、社會民生等領(lǐng)域的補短板基礎(chǔ)設(shè)施項目，在投資回報機(jī)制明確、收益可靠、風(fēng)險可控的前提下，可以適當(dāng)降低項目最低資本金比例，但下調(diào)不得超過5個百分點。該文件較大幅度下調(diào)部分基建項目的資本金，其意圖重在解決基建項目資本金不足的問題。在一定程度上，這將有望促使2020年基建投資增速逐步回升。

“資本金比例下調(diào)，并不是說投資者手里拿著同樣的錢，就可以投資更多項目?！眹野l(fā)改委投資研究所投融資室主任祁玉清做了解釋，擴(kuò)大專項債項目投資規(guī)模，實際上還對專項債債務(wù)規(guī)模有所約束。在基建項目實際融資當(dāng)中，通常都是銀行要先確定項目償債能力，再根據(jù)項目收益情況來決定資本金要求。

2019年9月4日中國國務(wù)院常務(wù)會議明確提出，新增專項債資金將不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目;發(fā)行新增專項債要向手續(xù)完備、前期工作準(zhǔn)備充分的項目傾斜，防止一哄而上，確保項目建設(shè)取得實效。凡此種種，都涉及到進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范專項債的發(fā)行和使用管理。

從目前一些?。▍^(qū)、市）公布的2020年新增專項債募集資金用途來看，沒有一筆是用于棚改、土儲項目。

《財經(jīng)》記者注意到，中國財政系統(tǒng)的不少官員和專家對專項債發(fā)行、使用管理中存在的一些問題，尤其是對地方政府面臨的償債壓力表示擔(dān)憂。中國財政科學(xué)研究院教科文研究中心主任韓鳳芹認(rèn)為，“專項債券新增限額不宜持續(xù)大幅擴(kuò)大?！?/p>

2019年12月17日，中國國債協(xié)會聯(lián)合中國銀行、中國建設(shè)銀行、中國交通銀行舉辦了一場專項債研討會。中國財政部原部長樓繼偉、中國財政部副部長許宏才、中國財政部預(yù)算司巡視員王克冰一致表示，要警惕專項債發(fā)行出現(xiàn)的一些“風(fēng)險苗頭”。

樓繼偉表示，一些地方“公共工程過度超前，一些專項債不對應(yīng)有適當(dāng)收益的公共性項目。對改善基礎(chǔ)設(shè)施并無多少好處，為后代納稅人造成了不合理負(fù)擔(dān)”。許宏才強調(diào)，“要進(jìn)一步健全專項債券償還和風(fēng)險防控機(jī)制，強調(diào)專項債券項目收益和融資必須平衡，確保法定債券不出任何風(fēng)險。”

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，在中國國債協(xié)會聯(lián)合中國銀行、中國建設(shè)銀行等部門舉辦專項債研討會之前，中國財政部聯(lián)合中央財經(jīng)大學(xué)等方面也舉辦了一場相關(guān)專項債管理制度改革的討論會。國家發(fā)改委財金司財政處處長關(guān)鵬在本次討論會上表示，所有專項債項目既要符合國家重大戰(zhàn)略要求，也要確保實現(xiàn)收益與融資自求平衡。

在中國財政部聯(lián)合中央財經(jīng)大學(xué)等方面舉辦的這場討論會上，中國財政科學(xué)研究院政府績效研究中心主任王澤彩、中誠信國際研究院宏觀金融研究部總經(jīng)理袁海霞、招商銀行機(jī)構(gòu)客戶部總經(jīng)理鄭新盈一致建議，要對專項債券項目進(jìn)行分級、分類、分層次管理，實行嚴(yán)格審批。王澤彩提議，各省區(qū)市要建立地方政府專項債券項目庫，對專項債券按照不同分類，一律實行項目管理;袁海霞主張，各地專項債項目、尤其是專項債債務(wù)情況應(yīng)該公開透明，以此來進(jìn)一步防控專項債風(fēng)險。

青海省財政廳副廳長蔡強建議要盡快完善相關(guān)專項債的法律法規(guī)。目前中國專項債管理缺乏完整的操作指引和比較全面的指導(dǎo)性文件，相關(guān)部門應(yīng)盡快健全現(xiàn)有的專項債券法律法規(guī)體系。他提出，在專項債風(fēng)險評估和防范等一系列操作環(huán)節(jié)，應(yīng)該按照權(quán)責(zé)匹配的原則，厘清財政部門、行業(yè)主管部門、項目實施部門的責(zé)權(quán)，督促各部門各司其職、各盡其責(zé)，為專項債項目風(fēng)險管理提供具體的操作指南。

多位專家提示，2018年始，中國政府就開始頻繁從金融系統(tǒng)抽調(diào)高級干部“空降”省區(qū)市，擔(dān)任副省長。2019年10月中旬，中國農(nóng)業(yè)銀行原副行長蔡東被任命為吉林省副省長，這是2019年中國政府任命的第6位來自金融系統(tǒng)的副省長。在不到兩年內(nèi)，中國已有16個省級政府（包括四大直轄市）配備了“金融副省長”。細(xì)數(shù)這16位“金融副省長”的履歷，他們赴任副省長之前，有的擔(dān)任過中國五大銀行的副行長，有的在金融重要監(jiān)管部門任職多年，其中3人來自中國證監(jiān)會、13人來自央行或國有五大銀行。中國光大銀行行長葛海蛟2019年9月出任河北省副省長，開辟了中國股份行行長升任副省長的先河。

2018年以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，許多地方政府層面的隱性債務(wù)成為中國金融風(fēng)險防控焦點，與此同時，債券違約、P2P亂象也在考驗著地方政府的協(xié)調(diào)處置能力。在此大背景下，中國政府安排十多名“金融副省長”，一方面是促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)與地方政府戰(zhàn)略合作，盤活地方存量資源，確保地方經(jīng)濟(jì)發(fā)力穩(wěn)增長;另一方面，也是為了防范化解金融風(fēng)險。許多專家也寄望，他們能走活“專項債和PPP四兩撥千斤”這盤棋。

專家認(rèn)為，實際上，專項債或者PPP要真正發(fā)揮作用，更深層次牽涉到央地關(guān)系改革。

中國社科院副院長高培勇、遼寧大學(xué)地方財政研究院院長王振宇接受《財經(jīng)》記者采訪時均表示，專項債發(fā)行中出現(xiàn)的諸多問題、地方政府隱性債務(wù)的化解難題，其背后均涉及深層次的央地體制改革問題，中央與地方財政關(guān)系亟待厘清;要分給地方一些稅種，賦予地方一定稅權(quán)，讓地方政府權(quán)責(zé)一致起來。

1994年始，中國政府正式推行分稅制財政管理體制。按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，確定了各級財政的支出范圍;根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，又將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立了中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管。在此基礎(chǔ)上，中國政府逐步實行中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。

分稅制改革之后，中央將稅源穩(wěn)、稅基廣、易征收的稅種上劃，消費稅、關(guān)稅劃為中央固定收入，企業(yè)所得稅按納稅人隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方，增值稅在中央與地方之間按3∶1的比例分成，但在財政支出方面，壓力卻集中在地方政府、尤其是市縣一級政府。王振宇說，隨著時間推移，分稅制的一些遺留問題暴露出來，很多地方政府、尤其是市縣一級財政陷入了“小馬拉大車”的困境?！吧项^點菜，地方埋單”、“財權(quán)層層上收，事權(quán)層層下移”等問題嚴(yán)重。

全國政協(xié)委員、中國財政科學(xué)研究院研究員賈康告訴《財經(jīng)》記者，中央的財政轉(zhuǎn)移支付必須通過省級政府，才能逐級到達(dá)市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)級政府，在此過程中，難免會出現(xiàn)層層截留和挪用?！皣医o省里的錢越來越多，而省里發(fā)到縣里的錢越來越少?！?/p>

值得注意的是，目前中國政府對地方專項債限額分配、發(fā)行和使用期限分配，也是由各省再逐級分配到市、縣。據(jù)樓繼偉介紹，現(xiàn)在不少省級政府向下分配專項債限額，往往是哪個市、縣償債壓力越大，反而分配的債務(wù)限額越多，獲得專項債配額比較多的市、縣，主要是用于償還歷史債務(wù)，并沒有投資到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，違背專項債拉動基建、補基建短板的初衷，同時也反而使得控制債務(wù)好的市、縣吃虧。

前述財政部專家提示，2016年8月國務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》明確，到2019年-2020年，要基本完成中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分主要領(lǐng)域的一系列改革，形成中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。此后，2018年國務(wù)院又先后印發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》、《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》。兩份“方案”的共同亮點之一，整體上，中央的財政事權(quán)和支出責(zé)任都有較大幅度提高;對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政支持，中央財政分擔(dān)比例也都有較大幅度提高。

2019年10月上旬，國務(wù)院印發(fā)了一份《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，其中明確，對中國政府稅收中占比最大的增值稅，正式確定為央地按照5︰5比例分成。國務(wù)院早在2016年5月就全面推開“營改增”試點，將中央和地方增值稅分成比例，由“3︰1”調(diào)整為“5︰5”的比例分成，設(shè)置的是“兩到三年的過渡期”。這次國務(wù)院將該項政策進(jìn)一步明確，等于是給地方政府吃下了一顆定心丸。

2019年10月底召開的中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議，釋放新一輪央地關(guān)系調(diào)整信號。會議《決定》提出，要“理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，加強中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。適當(dāng)加強中央在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)”。

前述財政部專家對《財經(jīng)》記者說，《決定》首次提出要適度加強中央在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險等方面事權(quán)。具體來說，知識產(chǎn)權(quán)涉及到民營企業(yè)在統(tǒng)一市場上的公平競爭，下一步中央將加強這方面事權(quán)，更好地激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力;養(yǎng)老保險是基本公共服務(wù)，事關(guān)民生保障和社會穩(wěn)定，而中國已經(jīng)步入老齡化社會，未來中央加強養(yǎng)老保險事權(quán)，這將會減輕地方財政壓力。

王振宇建議，盡快制定更為具體的央地關(guān)系改革方案，并實施第三方機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督。