優(yōu)化營商環(huán)境重在優(yōu)化法治環(huán)境

◎ 文 《法人》特約撰稿 陳建財(cái)

優(yōu)化營商環(huán)境再出新政。

2019年12月22日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）對(duì)外正式發(fā)布，《意見》共28條，涉及到放開市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平統(tǒng)一監(jiān)管、平等保護(hù)法治環(huán)境、親清政商關(guān)系等多項(xiàng)內(nèi)容，旨在進(jìn)一步完善民企發(fā)展環(huán)境。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，營商環(huán)境的實(shí)質(zhì)，就是市場(chǎng)主體開展交易活動(dòng)的法律環(huán)境。在理論上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的營商環(huán)境主要包括四大方面的法律環(huán)境：一是市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律環(huán)境，二是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法律環(huán)境，三是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防控的法律環(huán)境，四是市場(chǎng)退出的法律環(huán)境。

世界銀行關(guān)于營商環(huán)境的十大評(píng)價(jià)指標(biāo)，實(shí)際上都包含在以上四個(gè)方面之中。因此，真正意義上的優(yōu)化營商環(huán)境，更多是圍繞以上四大方面進(jìn)行。

法治是最好的營商環(huán)境，因而優(yōu)化營商環(huán)境的核心要義，其實(shí)就是優(yōu)化法治環(huán)境，亦即優(yōu)化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律制度及其實(shí)施（執(zhí)行、適用、遵守）。正因如此，優(yōu)化營商環(huán)境就必然是自上而下進(jìn)行、市場(chǎng)主體參與的系統(tǒng)工程。也唯有如此，營商環(huán)境才能真正稱得上優(yōu)化。

為優(yōu)化營商環(huán)境提供法律依據(jù)

人治者治于人，法治者治于法。良好的營商環(huán)境必然是權(quán)利有保障、權(quán)力受制約、違法必?fù)?dān)責(zé)、公平看得見、正義可預(yù)期的法治、善治狀態(tài)，而法治、善治的前提必然又是良法的存在。

眾所周知的是，我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系已經(jīng)初步形成，但與營商環(huán)境相關(guān)的法律制度確實(shí)又存在一定程度的局限性、滯后性。唯有系統(tǒng)清理完善這些不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要的法律法規(guī)，才能從源頭上消除營商環(huán)境的不利因素，進(jìn)而才能促進(jìn)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

首先，市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的立法清理完善。

一般而言，市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)開展交易活動(dòng)的考慮因素，主要包括入市的資格、經(jīng)營范圍、便利性以及納稅便利性、融資便利性等。這些因素事關(guān)市場(chǎng)主體的預(yù)期利益能否實(shí)現(xiàn)以及可能實(shí)現(xiàn)的程度，因而都應(yīng)當(dāng)事先在立法上予以明確，以助于提高、穩(wěn)定市場(chǎng)主體對(duì)這些因素的預(yù)期，進(jìn)而刺激更多、更廣、更強(qiáng)、更有持續(xù)性的投資與交易。

從入市資格與經(jīng)營范圍來說，對(duì)于民商事主體本來就應(yīng)當(dāng)是“法無禁止即允許”，但該市場(chǎng)原則在實(shí)踐中并沒有得到普遍實(shí)施。應(yīng)盡快修改公司法、公司登記管理?xiàng)l例等相關(guān)法律、行政法規(guī)，明確把“法無禁止即允許”原則法律化，亦即全面建立國內(nèi)投資準(zhǔn)入負(fù)面清單機(jī)制，明確規(guī)定除了投資準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，市場(chǎng)主體都可以投資經(jīng)營。

同時(shí)，立法上還應(yīng)明確建立投資準(zhǔn)入負(fù)面清單公示制度，亦即明確市場(chǎng)主體登記機(jī)關(guān)對(duì)投資準(zhǔn)入負(fù)面清單及限制投資領(lǐng)域合規(guī)條件的書面告知義務(wù)，以便于市場(chǎng)主體充分了解、準(zhǔn)確判斷。

從入市便利性來說，主要涉及市場(chǎng)主體名稱核準(zhǔn)、設(shè)立登記和變更登記。對(duì)于名稱核準(zhǔn)問題，應(yīng)以法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院決定明確規(guī)定禁止使用名稱的情形，并同時(shí)明確對(duì)于該禁止之外的名稱申請(qǐng)應(yīng)即時(shí)核準(zhǔn)。對(duì)于設(shè)立和變更登記問題，立法上應(yīng)明確設(shè)立、變更登記正面清單制度，并明確只要符合所需材料就應(yīng)即時(shí)登記，最長時(shí)間不超過3個(gè)工作日。同時(shí)，對(duì)于法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院決定規(guī)定必須報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)才能登記的情形，立法上應(yīng)明確登記機(jī)關(guān)的書面告知義務(wù)，便于市場(chǎng)主體知曉并及時(shí)申報(bào)。

從納稅與融資便利性來說，實(shí)際就是稅負(fù)與融資問題。應(yīng)以法律形式“留稅去費(fèi)”，明確取消全部行政事業(yè)性收費(fèi)，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高行政事業(yè)單位“為納稅人服務(wù)”的意識(shí)。

對(duì)于市場(chǎng)主體融資問題，則應(yīng)全面建立市場(chǎng)主體信用體系建設(shè)，提高市場(chǎng)主體信用貸款便利性，不斷降低非信用擔(dān)保貸款比例，精準(zhǔn)助力解決非公企業(yè)普遍存在的融資難問題，并修改民間借貸、不良資產(chǎn)等監(jiān)管規(guī)范。

其次，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的立法清理完善。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，唯有公平的自由競(jìng)爭(zhēng)才能健康發(fā)展。目前來看，立法上對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立和完善，主要應(yīng)包括五個(gè)方面：一要把權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等法律化；二要盡快修改商業(yè)銀行法、價(jià)格法、建筑法、電信管理?xiàng)l例等法律法規(guī)中對(duì)于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為監(jiān)督管理的規(guī)定，明確反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一執(zhí)法主體；三要盡快將市場(chǎng)交易中的“法無禁止即允許”之自由競(jìng)爭(zhēng)原則法律化；四要完善不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的內(nèi)涵與情形（包括兜底性條款）以及每一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的法律責(zé)任，大幅提高不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的成本；五要明確行政不當(dāng)干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)的法律責(zé)任。

第三，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的立法清理完善。

對(duì)于行政執(zhí)法或公共服務(wù)的“濫權(quán)可能性”，一方面應(yīng)盡快以法律、法規(guī)形式將行政法中的“法無授權(quán)即禁止”原則予以法律化，從制度源頭上杜絕“濫權(quán)可能性”；另一方面還要建立與GDP同步增減的公職人員收入機(jī)制以及權(quán)責(zé)利均衡的履職獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高公職人員依法依規(guī)履職的主動(dòng)性、積極性，助力法律法規(guī)的快速暢通執(zhí)行。

而對(duì)于違法違規(guī)與不道德行為，要盡快將黨的十九大確定的“依法治國與以德治國相結(jié)合”原則法律化，以法律、法規(guī)形式對(duì)市場(chǎng)主體的不道德行為作出原則性規(guī)范。

第四，市場(chǎng)退出機(jī)制的立法清理完善。

市場(chǎng)千變?nèi)f化，有進(jìn)就有退，有入就有出。根據(jù)法理、法律法規(guī)與實(shí)踐來看，市場(chǎng)退出機(jī)制主要包括清算、破產(chǎn)機(jī)制。

就當(dāng)前而言，立法上應(yīng)加快修法，完善非公企業(yè)清算、破產(chǎn)等退市機(jī)制，特別是要建立正面清單的簡(jiǎn)易注銷機(jī)制，并建立正面清單以外企業(yè)非正常關(guān)閉、停產(chǎn)下的國家或他人合法權(quán)益防損機(jī)制（如股東、實(shí)控人跑路等情況下的應(yīng)急公益接管），還要根據(jù)司法執(zhí)行中大量存在“掛賬企業(yè)”或“僵尸企業(yè)”的現(xiàn)狀，盡快完善“執(zhí)轉(zhuǎn)破”機(jī)制，消除市場(chǎng)主體權(quán)益的不穩(wěn)定狀態(tài)，加速市場(chǎng)資源的重新配置，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

提高營商環(huán)境法律制度的實(shí)效

良法的存在固然是優(yōu)化營商環(huán)境的首要環(huán)節(jié)，但不論市場(chǎng)法律制度或良或惡或劣，絕大部分都由行政主體執(zhí)行，亦即與市場(chǎng)有關(guān)的各個(gè)方面都涉及行政執(zhí)行，因而行政執(zhí)行的合法性、合理性、程序性以及是否廉潔高效、便民公平、誠實(shí)守信，直接影響到市場(chǎng)主體的預(yù)期、信心與營商環(huán)境。

換而言之，行政主體是與市場(chǎng)打交道最多的“有關(guān)單位”，其對(duì)市場(chǎng)的影響可謂“無孔不入”，直接決定著營商環(huán)境的優(yōu)劣，因而優(yōu)化行政行為才是優(yōu)化營商環(huán)境的核心與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

至于行政優(yōu)化的方法，一是要優(yōu)化行政執(zhí)行人員的配置，確保一線執(zhí)法人員責(zé)權(quán)一致；二是要優(yōu)化行政執(zhí)行內(nèi)容，亦即行政執(zhí)行必須符合“法無授權(quán)即禁止”原則，不得法外剝奪、限制相對(duì)人權(quán)益或增加相對(duì)人義務(wù)，并應(yīng)遵循合理性原則，不得顯失公平或違背常理；三是要優(yōu)化行政執(zhí)行程序，按照“有利于相對(duì)人”原則完善工作機(jī)制，以最簡(jiǎn)單程序、最少申請(qǐng)材料、最快速度、最少費(fèi)用來辦結(jié)相對(duì)人所申請(qǐng)事宜；四是要優(yōu)化行政執(zhí)行的保障機(jī)制，亦即應(yīng)當(dāng)提供足夠的行政執(zhí)行職務(wù)保障，建立合乎常理常識(shí)的容錯(cuò)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，確保行政執(zhí)行人員敢于執(zhí)法、創(chuàng)新執(zhí)法；五是要優(yōu)化行政執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，確保及時(shí)糾正對(duì)違法或不當(dāng)行政執(zhí)法行為，依法追究具有故意或重大過失的行政執(zhí)法人員責(zé)任。

至于行政優(yōu)化的范圍，可以圍繞市場(chǎng)準(zhǔn)入、競(jìng)爭(zhēng)、風(fēng)控與退出四個(gè)大的方面進(jìn)行，比如，對(duì)于市場(chǎng)準(zhǔn)入來說，不論“法無禁止即允許”原則目前是否已經(jīng)法律化，企業(yè)登記機(jī)關(guān)應(yīng)不折不扣地落實(shí)該原則以開展登記工作，而稅收機(jī)關(guān)應(yīng)全流程貫徹納稅便利原則，著力解決長期以來的“報(bào)稅難”問題（長時(shí)間排隊(duì)、表格復(fù)雜及報(bào)稅程序繁瑣、稅前扣除憑證要求不符合日常生活經(jīng)驗(yàn)等等），金融監(jiān)管部門則應(yīng)通過獎(jiǎng)懲機(jī)制鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提高融資便利性，打壓高利轉(zhuǎn)貸與營利性民間借貸，解決融資難、融資貴與抽貸問題。

對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來說，應(yīng)不折不扣地落實(shí)“法無授權(quán)即禁止”原則，杜絕任何形式的行政壟斷和不當(dāng)行政干預(yù)，避免不執(zhí)法、亂執(zhí)法和選擇性執(zhí)法，避免沒有法律依據(jù)的行政調(diào)控。

對(duì)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防控來說，由于誠信行政是市場(chǎng)主體誠信經(jīng)營的標(biāo)桿、榜樣、方向、指引，因而應(yīng)加快建立完善行政不誠信的“否定性評(píng)價(jià)機(jī)制”與故意損害市場(chǎng)主體合法權(quán)益的“否定性評(píng)價(jià)機(jī)制”。

同時(shí)，要加大違法違規(guī)或不道德競(jìng)爭(zhēng)行為的行政懲處力度，確保行為人不能從違法違規(guī)或不道德行為獲取利益。對(duì)于市場(chǎng)退出來說，應(yīng)根據(jù)“無因管理”原理盡快成立應(yīng)急公益接管機(jī)構(gòu)，在企業(yè)非正常關(guān)閉后應(yīng)急處理相關(guān)事宜，妥善處置企業(yè)債權(quán)債務(wù)和人員安置工作。

公正司法為優(yōu)化營商環(huán)境提供保障

司法是維護(hù)公平正義與市場(chǎng)道德的最后一道防線和保障，對(duì)市場(chǎng)的公平正義與道德具有重要的引領(lǐng)、示范和安定作用，因而理性公正的司法才是營商環(huán)境得以優(yōu)化的保障。

實(shí)事求是地說，長期以來，市場(chǎng)主體不怕法制善惡，也不怕行政濫權(quán)，最怕的是司法不公，而司法恰恰沒有給予市場(chǎng)主體合法權(quán)益足夠多的保障，以至于司法在市場(chǎng)主體中較為欠缺公信力。因此，就目前優(yōu)化營商環(huán)境語境下，司法的理性公正對(duì)市場(chǎng)主體來說尤為重要。

具體而言，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)加快建立完善以刑事手段介入民商事糾紛的“否定性評(píng)價(jià)機(jī)制”（不能提拔或交流到重要崗位，或應(yīng)予降級(jí)、降職，或追究法律責(zé)任，等等），并減少對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪主體的羈押式偵查。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來說，則應(yīng)加強(qiáng)民事行政檢察工作，維護(hù)市場(chǎng)主體的民商事權(quán)益，并降低經(jīng)濟(jì)犯罪案件的批捕率，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)犯罪案件嫌疑人的羈押必要性審查和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用，降低審查起訴階段的羈押率，提高不起訴比例。

對(duì)于法院來說，應(yīng)獨(dú)立、公正、高效地維護(hù)市場(chǎng)主體的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，確保違法違規(guī)或不道德行為人不能根據(jù)法律獲取利益，確保合法合規(guī)或符合道德行為的市場(chǎng)主體不因法律而蒙受不利后果，敢于撤銷、糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋O(jiān)督行政主體誠信履行合同，還要盡快清理、甄別、糾正之前侵害非公企業(yè)家和企業(yè)合法權(quán)益的錯(cuò)案冤案，同時(shí)要精準(zhǔn)針對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)犯罪主體運(yùn)用罰金等財(cái)產(chǎn)刑，提高其犯罪成本，并且要切實(shí)解決執(zhí)行難問題，加快“執(zhí)轉(zhuǎn)破”業(yè)務(wù)，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)于司法行政機(jī)關(guān)來說，則應(yīng)盡快建立在押人員民商事權(quán)利行使保障機(jī)制，完善仲裁與調(diào)解機(jī)制，提高仲裁與調(diào)解公信力，推動(dòng)商事糾紛的快速非訴化解。

提高市場(chǎng)主體法治意識(shí)

優(yōu)化營商環(huán)境不僅僅是“有關(guān)單位”和公職人員的工作，其實(shí)也與市場(chǎng)主體自身息息相關(guān)。實(shí)際上，市場(chǎng)主體知法守法是優(yōu)化營商環(huán)境的基礎(chǔ)性工作。

正如習(xí)近平總書記所說，“法律要發(fā)揮作用，需要全社會(huì)信仰法律”，如果市場(chǎng)主體普遍對(duì)法治沒有意識(shí)，對(duì)法律沒有信仰，對(duì)守法沒有信心，人人采用違法違規(guī)或違背道德的方式參與市場(chǎng)，那營商環(huán)境就不可能真正得以優(yōu)化。

因此，要?jiǎng)?chuàng)新普法體制機(jī)制，精準(zhǔn)引導(dǎo)市場(chǎng)主體樹立法治意識(shí)，使其發(fā)自內(nèi)心地信仰、遵守法律，把法律精神、原則、規(guī)范內(nèi)化為日常的市場(chǎng)行為習(xí)慣，并常態(tài)化運(yùn)用法治思維和法治方式維護(hù)自己的合法權(quán)益。只有這樣，才能為優(yōu)化營商環(huán)境奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

促進(jìn)各方優(yōu)化營商環(huán)境同步進(jìn)行

毫無疑問，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪是影響營商環(huán)境的主要因素。監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)察法和其他法律規(guī)定履行監(jiān)察職責(zé)時(shí)，應(yīng)盡快根據(jù)賄賂犯罪特點(diǎn)建立市場(chǎng)主體“污點(diǎn)證人”合作機(jī)制，促進(jìn)相關(guān)案件的順利突破，確?！安坏貌恍匈V”的市場(chǎng)主體能夠不間斷地正常經(jīng)營，穩(wěn)生產(chǎn)、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)稅收、穩(wěn)金融、穩(wěn)預(yù)期。

另外，監(jiān)察機(jī)關(guān)還應(yīng)設(shè)立營商環(huán)境投訴辦理機(jī)構(gòu)，專責(zé)監(jiān)督涉營商環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的及時(shí)清理與完善以及行政執(zhí)行與司法適用，促進(jìn)市場(chǎng)投資與交易自由，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，凈化市場(chǎng)法治環(huán)境。