新型城鎮(zhèn)化背景下水利工程移民宅基地權(quán)益研究

潘 瑋， 王茂運， 雷天宇

(1.河海大學(xué) 公共管理學(xué)院， 江蘇 南京 210098； 2.江蘇省防汛防旱搶險中心， 江蘇 南京 211500)

水利工程的建設(shè)往往伴隨著人的遷移和土地、房屋等財產(chǎn)損失的補償，如何解決好移民的安置和發(fā)展是一大難題。進(jìn)入新時代，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的提出為水利工程移民提供了新的機遇和理念。安置策略與農(nóng)村建設(shè)[1]、新型城鎮(zhèn)化[2]、城鄉(xiāng)一體化[3]、五大新發(fā)展理念[4]等的結(jié)合成為重要議題。新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益是新型城鎮(zhèn)化的必然要求。如何通過深化農(nóng)村土地制度改革，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題[5]、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的著力點。在農(nóng)村土地制度改革中，宅基地制度改革是最敏感最復(fù)雜的部分。陳燕芽[6]通過梳理新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)民土地保護(hù)的關(guān)系，認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的固化直接損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。楊青貴[7]從法理角度解析了進(jìn)程農(nóng)民宅基地權(quán)益保護(hù)的困境，提出應(yīng)該塑造多方面、多層次的協(xié)同保護(hù)理念。郭冠男[8]認(rèn)為對于因為土地征收被迫讓出宅基地的農(nóng)民，在按市場價格補償其房屋損失的基礎(chǔ)上，應(yīng)按照市場方式補償其宅基地權(quán)益損失。根據(jù)現(xiàn)有研究和移民實踐，本文基于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景，探討水利工程移民涉及的宅基地權(quán)益以及如何有效保護(hù)。

1 宅基地權(quán)益相關(guān)法律法規(guī)及政策梳理

1.1 新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是鄉(xiāng)村振興的有力支撐。2014年，江蘇省被列為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點。隨著社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和試點工作的深入推進(jìn)，國務(wù)院在2016年發(fā)布了關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(圖1)，在此基礎(chǔ)上，國土資源部進(jìn)一步提出“維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)益”，并將土地權(quán)益細(xì)分為土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)3項。

圖1 2014年以來宅基地權(quán)益相關(guān)政策梳理

1.2 宅基地制度改革

農(nóng)村宅基地制度改革是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中最復(fù)雜也最為關(guān)鍵的一環(huán)。農(nóng)村宅基地作為億萬農(nóng)民安身立命之本，具有福利性質(zhì)和保障功能[9]；在農(nóng)業(yè)人口不斷向城市轉(zhuǎn)移的新型城鎮(zhèn)化背景下，發(fā)揮宅基地財產(chǎn)功能[10]的需求越來越大[11]。但是宅基地財產(chǎn)功能的突顯缺乏必要的法律保障，《物權(quán)法》確認(rèn)宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，但并沒有明確規(guī)定宅基地收益權(quán)能的實現(xiàn)[12]?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定宅基地所有權(quán)歸集體，即農(nóng)民享有農(nóng)房的所有權(quán)但是不享有宅基地所有權(quán)，這也構(gòu)成了彰顯宅基地財產(chǎn)功能的現(xiàn)實障礙。為此，中共中央、國務(wù)院在2015年提出開展宅基地制度改革試點。農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)和新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)存在重合，如北京市大興區(qū)、廣東省南海區(qū)、浙江省德清縣等。黨的十九大提出了“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，又為農(nóng)村宅基地制度改革提供了新的理念和機遇。

1.3 水利工程建設(shè)移民

水利工程建設(shè)移民往往意味著利益關(guān)系和土地利用空間布局的重大調(diào)整。我國現(xiàn)行水利水電工程建設(shè)移民主要的法律依據(jù)為《物權(quán)法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》以及2017年修訂的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》。

在新型城鎮(zhèn)化背景下，水利工程建設(shè)移民需要和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、深化農(nóng)村土地制度改革相協(xié)調(diào)。大部分水利工程都要依水而建，而江河流域附近又是居住相對密集的地方，這一方面意味著水利工程建設(shè)移民和農(nóng)村宅基地制度改革在空間位置上具有一定的協(xié)同性，另一方面也意味著修建水利工程的同時會造成大量的移民問題的產(chǎn)生。探究如何在水利工程建設(shè)移民安置過程中保障農(nóng)民合法權(quán)益、推動農(nóng)村宅基地的歷史遺留問題的妥善解決、促進(jìn)農(nóng)村土地利用空間布局優(yōu)化，對于提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量、提升社會經(jīng)濟發(fā)展水平具有重要意義。

2 水利工程移民宅基地權(quán)益保護(hù)博弈模型構(gòu)建

2.1 移民宅基地權(quán)益分析

水利工程建設(shè)的征地補償和移民安置歸根結(jié)底是由于水利工程的興建對移民房屋、土地以及其他私有財產(chǎn)造成了損失。以宅基地為例，水利工程建設(shè)對農(nóng)戶宅基地權(quán)益的影響可以分為直接影響和間接影響2個方面。

(1)直接影響：宅基地使用權(quán)。移民安置過程中，首先要考慮對農(nóng)民在宅基地上建造的房屋及其他附屬設(shè)施的補償。雖然宅基地流轉(zhuǎn)在長期以來都受到限制，但是農(nóng)村確實存在宅基地流轉(zhuǎn)的隱形市場[13]，一部分農(nóng)戶通過出租農(nóng)房等形式獲得收益，構(gòu)成家庭收入的重要部分，對這一部分農(nóng)民在安置地的收入來源問題需要妥善解決。

(2)間接影響：宅基地發(fā)展權(quán)。水利工程移民意味著生產(chǎn)生活方式和環(huán)境的改變，移民安置工作還涉及對移民發(fā)展權(quán)和參與權(quán)的安排。水利工程移民相比于其他建設(shè)項目而言對農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障的壓力較小，因為水利工程的建設(shè)在改善區(qū)域灌溉條件、航運條件、提高防洪能力等方面有重要作用，能夠使農(nóng)民享受到水利工程建設(shè)帶來的效益。但是將農(nóng)民從一個地方轉(zhuǎn)移到另一地方必然會對其就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)的獲得帶來影響，農(nóng)民的就業(yè)權(quán)、社會保障權(quán)[14]依然需要重視。

(3)移民參與權(quán)。以上各項權(quán)利得到保護(hù)得益于移民參與權(quán)的有效行使。從宏觀上看，水利工程的建設(shè)對區(qū)域發(fā)展有積極意義；但是從微觀上看，水利工程建設(shè)涉及到農(nóng)戶利益的調(diào)整，而生計資本的差異又導(dǎo)致農(nóng)戶的分化[15]，進(jìn)而形成了多樣化的安置意愿和利益訴求。伴隨新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，部分農(nóng)民已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活，移民安置為其完全融入城市生活提供契機；而部分農(nóng)民市民化程度較低，依然需要為其安排宅基地作為戶有所居的保障。

移民安置工作需要通過公共參與保障農(nóng)戶的知情權(quán)和選擇權(quán)，在前期妥善調(diào)整利益關(guān)系，以降低后續(xù)移民問題積重難返的風(fēng)險。

2.2 動態(tài)博弈模型構(gòu)建

為了探究水利工程移民安置過程中農(nóng)戶宅基地權(quán)益的保障問題，本文引入了博弈論的分析方法。博弈論最先由美國經(jīng)濟學(xué)家馮·諾依曼在1937年提出[16]，研究的是各個理性決策個體在其行為發(fā)生直接相互作用時的決策及決策均衡問題[17]。博弈論分析方法所體現(xiàn)的模式化特征，為研究關(guān)于一個或多個參與主體之間的相互影響和策略選擇[18]提供了一般的數(shù)學(xué)方法。

為了便于分析，我們把水利工程移民安置方案中關(guān)于宅基地權(quán)益保障的優(yōu)化簡化為地方政府和移民兩個主體之間的動態(tài)博弈過程。根據(jù)博弈模型可知(圖2)，當(dāng)博弈回合t=n時，政府獲利nSn，移民獲利n(1-Sn)，雙方利益之和為n。由于01，n隨n的增大不斷減小，因此從宏觀上來說，應(yīng)當(dāng)盡量減少博弈回合數(shù)，以保持雙方的總體利益不降低。而且，在實際操作中，站在移民一方的角度講，一定程度上的“抵抗”[19]會促使政府重新分配利益從而為移民自身爭取更多權(quán)益。因此，政府在第一回合提出方案時，就應(yīng)充分考慮移民的宅基地使用權(quán)、發(fā)展權(quán)、參與權(quán)等多方面的權(quán)益。

利用動態(tài)歸納法求解動態(tài)博弈均衡[20]可知，在第二回合中，移民要想在保證自身利益最大化的情況下讓政府接受自己提出的方案，必須使得第二、第三2個回合雙方提出的方案中政府獲益相等，即2S2=3S3，可得S2=S3，帶入2(1-S2)得移民所能夠獲得的最大利益為2-3S3，略大于第三回合中的3(1-S3)。因此，(3S3，2-3S3)是該動態(tài)博弈的最優(yōu)解。

圖2 地方政府與移民的動態(tài)博弈模型

以上分析均建立在零和博弈假設(shè)的基礎(chǔ)上，然而在實際中，受到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)村土地制度改革等外部環(huán)境因素的影響，通過征地補償機制和移民安置方式的合理構(gòu)建，可以在新型城鎮(zhèn)化背景下實現(xiàn)水利工程移民安置工作和宅基地制度改革的協(xié)同推進(jìn)，打破零和博弈，實現(xiàn)國家、集體、個人多元利益主體的共贏。為此，本文引入江蘇省泰東河工程移民的實踐和探索進(jìn)行實證分析。

3 泰東河工程移民安置實踐探索

3.1 泰東河工程概況

泰東河是江蘇省三級航道，也是江蘇中部里下河地區(qū)主要的農(nóng)業(yè)排澇、灌溉及飲用水源河。泰東河工程是世行貸款江蘇省重點平原洼地治理項目的重要組成部分，是一項以引水為主、結(jié)合航運與排澇、改善水環(huán)境的綜合利用工程，對于促進(jìn)江蘇沿海地區(qū)大開發(fā)有重要作用。

泰東河工程征地拆遷影響共涉及到泰州市和鹽城市的4個區(qū)縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道的46個村，泰州市和鹽城市都是江蘇省的快速發(fā)展區(qū)，城鎮(zhèn)化水平較高。

3.2 多元化安置方式保障宅基地使用權(quán)

泰東河工程移民采用了多元化的安置方式，滿足了不同農(nóng)戶的住房意愿和需求，以充分保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。泰東河工程項目拆遷涉及泰州農(nóng)業(yè)開發(fā)、姜堰市、興化市、鹽城東臺市等地共655戶，2184人。拆遷安置有集中安置和分散安置2種方式。

集中安置小區(qū)有具體的規(guī)劃方案，以讀書址村、湖濱村和殷莊村為例，3個移民安置小區(qū)每戶宅基均為10 m×15 m。依據(jù)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，遵循合理利用現(xiàn)有設(shè)施和資源、減少投資的原則。搬遷后的泰東河工程移民住房條件較之前有很大改善，人均住房面積有較大程度的提高，而且實現(xiàn)了車庫、客廳、餐廳等的一體化建設(shè)，移民對房屋質(zhì)量和居住條件十分滿意。

3.3 多樣化收入恢復(fù)措施保障宅基地發(fā)展權(quán)

泰東河工程的征地補償方案根據(jù)移民意見和項目影響地區(qū)的實際情況，項目影響移民均在原村內(nèi)安置，保持移民原來的生產(chǎn)生活方式、習(xí)慣及社會關(guān)系的穩(wěn)定，盡可能減小工程建設(shè)對移民宅基地發(fā)展權(quán)的損害。

表1 移民收入恢復(fù)措施表

以溱東村、讀書址村和殷莊村為例(表1)，溱東村主要以泵站修建和社保支持作為收入恢復(fù)措施。通過修建泵站，改善農(nóng)業(yè)灌溉條件，提高良田的畝產(chǎn)值；防洪除澇，保證企業(yè)的安全生產(chǎn)，間接增加企業(yè)和農(nóng)戶的收入。另外，對于參加農(nóng)保的村民，村集體支付10%的農(nóng)保費用；對于參加醫(yī)保的村民，村集體每人支付10元。根據(jù)測算，溱東村受項目建設(shè)影響年收入減少1.4萬元，通過以上一系列收入恢復(fù)措施，可增加年收入115.6萬元。讀書址村為了保障受影響村民高效的生產(chǎn)生活，重新建造新的村道。殷莊村從事養(yǎng)殖以及高效農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶較多，村集體通過為村民購置一批養(yǎng)殖教科書，免費供村民借閱，以提高養(yǎng)殖產(chǎn)量、質(zhì)量。受影響人的生活水平都得到恢復(fù)和提高。

3.4 完善的公共參與機制落實移民參與權(quán)

泰東河工程建設(shè)項目在移民安置政策制定、計劃編制和實施階段，都十分重視移民參與和協(xié)商，廣泛聽取移民的意見，使得移民的參與權(quán)落到實處(圖3)。

圖3 泰東河工程移民參與權(quán)保障

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過90%移民都知道并且贊成泰東河工程的建設(shè)(表2)，并且了解申訴渠道，知道通過什么樣的方式表達(dá)自己的不滿和訴求。對于征地補償意愿，在城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展的背景下，移民對土地的依賴程度較低，選擇“現(xiàn)金補償，不再調(diào)地”的達(dá)到91.67%。在安置意愿方面，大部分移民更愿意在規(guī)劃的宅基地上自建住房，而不是購買商品房。移民在征地補償和拆遷安置兩方面意愿存在差異，反映了當(dāng)前農(nóng)村人口雖然有較多都從事二、三產(chǎn)業(yè)，但是生活場所依然以農(nóng)村為主，從側(cè)面體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村的涵養(yǎng)功能。

表2 移民調(diào)查描述性統(tǒng)計

泰東河工程建設(shè)及征地拆遷過程中的公共參與機制取得了良好的成效，既體現(xiàn)了移民的參與權(quán)，同時也有利于解決項目在建設(shè)和運營過程中可能遇到的問題，充分保障移民各項合法權(quán)益。

4 結(jié)論和建議

本文在梳理2014年以來新型城鎮(zhèn)化、宅基地制度改革、水利工程移民安置等方面的政策的基礎(chǔ)上，明確了水利工程移民的宅基地權(quán)益，通過構(gòu)建地方政府和移民的動態(tài)博弈模型，并引入泰東河工程移民安置的實踐，進(jìn)一步探究在新型城鎮(zhèn)化背景下，如何保護(hù)水利工程移民的宅基地權(quán)益。為推動水利工程移民安置工作順利進(jìn)行、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量等提出如下建議：

(1)水利工程移民安置規(guī)劃應(yīng)與新型城鎮(zhèn)化和宅基地制度改革的要求相協(xié)調(diào)。水利工程移民意味著人口的遷移和土地利用的空間調(diào)整，為新型城鎮(zhèn)化和宅基地改革的深入推進(jìn)提供了契機。但是不合理的移民安置規(guī)劃可能會加大宅基地改革的難度，因此應(yīng)結(jié)合戶籍制度改革、農(nóng)村“三塊地”改革以及新型城鎮(zhèn)化的布局協(xié)同推進(jìn)。

(2)完善移民治理體系和治理能力，降低博弈過程中的時間成本。泰東河工程移民實踐創(chuàng)新的顯著成果之一在于其管理和實踐的體系建設(shè)。在項目的征地拆遷及移民安置工作中，形成一套具有整體性和協(xié)調(diào)性的管理體系，及時對移民訴求和移民過程中產(chǎn)生的問題作出應(yīng)答，減小時間成本，提高移民工作的總體效益。

(3)建立健全公共參與制度，提高移民自身的維權(quán)意識和維權(quán)效率。移民的知情權(quán)和參與權(quán)是保障移民其他各項宅基地權(quán)益的基礎(chǔ)和前提，在工程建設(shè)和移民安置的全過程都應(yīng)當(dāng)保證移民的參與和協(xié)商，保障移民申訴渠道的暢通。通過政策宣傳和移民廣泛參與協(xié)商的實踐，促進(jìn)移民的價值觀念和思維方式不斷更新，法治意識和維權(quán)意識得以提高，在充分保障移民權(quán)益的情況下推進(jìn)移民工作的順利開展。