多源流理論視域下新時(shí)代我國生態(tài)環(huán)境政策議程形成分析

林舒心

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注度日益增強(qiáng)。以多源流理論為視角分析《浙江省美麗河湖建設(shè)實(shí)施方案（2018-2022年）》形成的機(jī)理，有利于正確解讀政策內(nèi)容以及當(dāng)前生態(tài)環(huán)境政策的側(cè)重點(diǎn)。《浙江省美麗河湖建設(shè)實(shí)施方案（2018-2022年）》的問題流程包括三個(gè)機(jī)制：新時(shí)代多元水環(huán)境問題仍然存在、水環(huán)境治理產(chǎn)生新的要求與挑戰(zhàn)、五水共治進(jìn)入了成果“收割期”，政策源流由政府人員的意見與建議、專家學(xué)者的研究成果與想法構(gòu)成，執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)、政府部門領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政理念、國民情緒的同頻共振匯成了政治源流。三大源流于2018年5月耦合，促成政策議程的形成。

關(guān)鍵詞：浙江省美麗河湖建設(shè)實(shí)施方案；多源流理論；生態(tài)環(huán)境問題；政策分析

生態(tài)環(huán)境問題是我國長期來備受關(guān)注的重要問題，隨著生態(tài)現(xiàn)代化的發(fā)展，在解決生態(tài)環(huán)境問題時(shí)，強(qiáng)調(diào)要兼顧對(duì)經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展。浙江省水利廳于2018年頒布了《浙江省美麗河湖建設(shè)實(shí)施方案（2018-2022年）》（下文稱《方案》），水環(huán)境治理開始兼顧經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展，且強(qiáng)化了水環(huán)境綜合治理的模式。此前，浙江省已經(jīng)出臺(tái)了多項(xiàng)關(guān)于水環(huán)境治理的政策，也取得了顯著的效果，但是，隨著人們對(duì)美好生活的要求逐漸提高，公眾開始要求生態(tài)環(huán)境的治理應(yīng)擺脫原有的單純只考慮環(huán)境效益的模式，同時(shí)還需要兼顧經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的發(fā)展，創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)資本與生態(tài)環(huán)境、資本增值與人民滿意相協(xié)調(diào)的模式。

本文利用多源流理論，以《方案》的成功出臺(tái)為例，探討我國生態(tài)環(huán)境政策議程創(chuàng)建的過程，試圖解釋這一過程背后的推動(dòng)力量是什么。研究意義在于對(duì)這一政策議程設(shè)置的始末進(jìn)行較為完整的描述分析，深化人們對(duì)生態(tài)環(huán)境政策的認(rèn)識(shí)與支持，達(dá)到以地方治理模式為國家治理工作提供可行方案與借鑒的目標(biāo)。

1.多源流理論

多源流理論是約翰·W·金登在垃圾桶模型的基礎(chǔ)上提出，以此來解釋政策是如何制定的。該理論強(qiáng)調(diào)政策議程的設(shè)置與備選方案的最終選擇并不是由單一因素影響下的結(jié)果，而是由問題源流、政策源流和政治源流三者共同作用下做出的集體選擇，這三個(gè)過程源流之間互不依賴，但在某一問題上的匯合將會(huì)開啟“政策之窗”，進(jìn)而推動(dòng)這一公共問題被提上政策議程。

問題源流主要指一個(gè)問題是如何被關(guān)注與界定的過程。不是任何問題和決策都能得到?jīng)Q策者的關(guān)注和支持，當(dāng)其存在具有影響性的指標(biāo)、出現(xiàn)焦點(diǎn)事件或是關(guān)于現(xiàn)有項(xiàng)目運(yùn)作的反饋等，才可能引起關(guān)注。政策源流主要指由政府人員、相關(guān)學(xué)者及利益集團(tuán)的研究人員等組成的政策共同體的政策思想和建議，在碰撞結(jié)合中幸存下來，達(dá)成共識(shí)的過程。政治源流則包括公眾情緒、執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)、利益集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)以及政府變更等因素，它們以各自的方式影響著政策議程。三大源流具有各自的動(dòng)力和規(guī)則，而政策之窗的開啟為問題、政策以及政治提供匯合機(jī)會(huì)，從而把公共問題提上政策議程。敞開的政策之窗數(shù)量稀少并且時(shí)間短暫，在政策之窗打開的時(shí)候，政策企業(yè)家需要抓住機(jī)會(huì)，采取關(guān)鍵性的結(jié)合活動(dòng)，讓政策方案具備技術(shù)可行性和價(jià)值可接受性，從而增強(qiáng)政策出臺(tái)的概率。

盡管部分學(xué)者指出多源流理論存在諸多不足，但其對(duì)中國政策議程的形成具有較大的借鑒意義，近年來被用來解釋我國教育政策、住房政策、環(huán)境政策、食品安全政策等多個(gè)領(lǐng)域的政策議程，并且多次被證明多源流理論模型雖然是西方舶來品，但對(duì)于解釋我國政策議程具有較強(qiáng)的適用性。

2.生態(tài)環(huán)境政策的多源流分析

2.1問題源流

問題流是由社會(huì)環(huán)境中的公共問題形成的。社會(huì)中漂浮著各種問題，而哪個(gè)問題能引起決策者的注意取決于該問題本身的特點(diǎn)。問題之所以能引起決策者的關(guān)注，往往是某些指標(biāo)的變化使得該問題被凸顯。水環(huán)境在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展中起到的重大作用以及新時(shí)代水環(huán)境治理新老問題的存在推動(dòng)水環(huán)境治理被推上政策議程。

2.1.1多元水環(huán)境問題仍然存在

根據(jù)《2017年浙江省環(huán)境狀況公報(bào)》等文件數(shù)據(jù)顯示，通過長期治理，該省的水環(huán)境質(zhì)量有了明顯的改善，在總體上已全面消除劣V類斷面，實(shí)施河道清淤工程，累計(jì)完成清淤1011條（段）、1531km、1446×10⁴m3，城市洪澇應(yīng)急強(qiáng)排能力大大提升，且全省縣級(jí)以上城市集中式飲用水水源地個(gè)數(shù)達(dá)標(biāo)率高達(dá)93.4%，但是防洪排澇薄弱短板、河湖及岸坡生態(tài)脆弱、河湖人文歷史得不到彰顯等諸多問題依然存在，水環(huán)境仍不能滿足廣大人民群眾的熱切期待，也難以為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及新時(shí)代美麗浙江建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的生態(tài)環(huán)境保障，水環(huán)境治理長效機(jī)制的探索仍任重道遠(yuǎn)。

2.1.2水環(huán)境治理產(chǎn)生新的要求與挑戰(zhàn)

水與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等系統(tǒng)是相互影響作用的有機(jī)整體。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、人們對(duì)生活質(zhì)量要求的日益提高等態(tài)勢(shì)的出現(xiàn)，我國面臨著水環(huán)境污染、水生態(tài)破壞、水災(zāi)害嚴(yán)重和水文化缺失等新老水問題。環(huán)境治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，在面對(duì)新時(shí)代的新要求與新挑戰(zhàn)時(shí)，我們始終站在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，針對(duì)水利在系統(tǒng)治理方面存在的突出問題或者薄弱環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確把握山水林田湖草系統(tǒng)治理的新要求，運(yùn)用系統(tǒng)思維推進(jìn)各項(xiàng)工作。2017年中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上提出，環(huán)境治理“必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗。”

2.1.3焦點(diǎn)事件：五水共治進(jìn)入了成果“收割期”

2013年末，浙江省為了響應(yīng)新一輪全面治水的號(hào)角，做出了“五水共治”的決策部署，明確要求要以治水為突破口推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并繪出了浙江“五水共治，治污先行”的路線規(guī)劃——三年（2014-2016）要解決突出問題，明顯見效；五年（2014-2018年）要基本解決問題，全面改觀；七年（2014-2020年）要基本不出問題，實(shí)現(xiàn)質(zhì)變。幾年來，浙江省堅(jiān)持“五水共治”與“三改一拆”、浙商回歸聯(lián)動(dòng)聯(lián)手，打好轉(zhuǎn)型升級(jí)組合拳，換來了浙江水環(huán)境的新面貌，為新時(shí)代美麗浙江建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。但是，全省人民在享受綜合治水帶來的福祉時(shí)，又存在些許擔(dān)心：按照決策部署的時(shí)間表，“五水共治”至2020年將取得質(zhì)變，而“水環(huán)境治理已取得的成效能否得到長期的鞏固？在解決生態(tài)環(huán)境問題的同時(shí)，能否兼顧經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展？能否更好地為鄉(xiāng)村振興、大花園建設(shè)助力添彩？”這些疑慮與要求卻遲遲得不到滿意的答復(fù)與落實(shí)。

2.2政策源流

政策源流是指當(dāng)問題被識(shí)別并得到關(guān)注時(shí)，政策共同體圍繞存在的問題通過多種方式提出許多解決方案。生態(tài)環(huán)境政策議程中政策流以政府人員與專家學(xué)者的意見與建議為主。

2.2.1政府人員的意見與建議

自中共十八大以來，十八屆五中全會(huì)、2015年中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議、黨的十九大等會(huì)議，將“美麗中國”作為執(zhí)政理念，公開點(diǎn)明要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，加強(qiáng)生態(tài)文明體制改革，使其融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)。并且五水共治政策的實(shí)施使得浙江省水環(huán)境質(zhì)量得到了顯著改善，這些成效促使新時(shí)代的水環(huán)境治理得到了社會(huì)的廣泛關(guān)注。因此，在《方案》出臺(tái)之前，相關(guān)政府部門已經(jīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行研究，并出臺(tái)相關(guān)辦法，加快水環(huán)境治理轉(zhuǎn)型，發(fā)揮浙江省江河湖泊在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展中的保障作用。比如浙江省人民政府審議通過了《浙江省綜合治水工作規(guī)定》《浙江省水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《浙江省水利現(xiàn)代化行動(dòng)計(jì)劃（一期2018-2022年）》等。在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的引導(dǎo)下，省政府強(qiáng)調(diào)要深入踐行“兩山”理論與“八八戰(zhàn)略”，全域建設(shè)美麗河湖，營造優(yōu)質(zhì)的生態(tài)、宜居和綠色濱水發(fā)展空間，助推鄉(xiāng)村振興和美麗浙江建設(shè)。

2.2.2專家學(xué)者的研究成果與想法

專家學(xué)者通過課題研究、編撰著作、學(xué)術(shù)會(huì)議等形式圍繞水環(huán)境治理傳達(dá)觀點(diǎn)，成了開啟水環(huán)境治理現(xiàn)代化政策窗口的重要政策源流。如：河北省石家莊市水務(wù)局的李懷甫認(rèn)為城市水環(huán)境內(nèi)涵豐富，是城市防洪、排澇、供水、節(jié)水、防污、治污、親人、護(hù)水、景觀、生態(tài)的有機(jī)集合體，城市現(xiàn)代化需要水安全保障、水資源充足、水質(zhì)量潔凈、水景觀優(yōu)美、水生態(tài)良好、水文化豐富的城市水環(huán)境。浙江省溫嶺市人民法院的夏群佩認(rèn)為在國家治理現(xiàn)代化背景下，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理的現(xiàn)代化構(gòu)建體現(xiàn)人民意志，政府、企業(yè)、社會(huì)各界等多元主體參與的聯(lián)動(dòng)治理格局。這些具有學(xué)者與重要會(huì)議代表雙重身份的政策活動(dòng)家所提出的見解觀點(diǎn)影響了我國現(xiàn)代化水環(huán)境治理相關(guān)政策的側(cè)重點(diǎn)。

2.3政治源流

結(jié)合中國基本國情，我國生態(tài)環(huán)境政策形成的主要由執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)、政府部門領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政理念以及公眾情緒構(gòu)成。

2.3.1執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)

自生態(tài)文明寫入中共十七大報(bào)告中以來，樹立生態(tài)文明觀念成了全社會(huì)的普遍要求。中共十八大提出了生態(tài)文明建設(shè)的具體措施，并將生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境……促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)?！贝送?，中共十九大報(bào)告中明確指出“推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”需要“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”。這些國家戰(zhàn)略反映了新時(shí)代社會(huì)主義建設(shè)中生態(tài)文明建設(shè)已成為重大課題，因此，應(yīng)加強(qiáng)現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系的探索與研究，為生態(tài)文明建設(shè)奠定基礎(chǔ)，進(jìn)而推動(dòng)全面深化改革與全面建設(shè)小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。在國家戰(zhàn)略推動(dòng)作用下，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境現(xiàn)代化治理體系的任務(wù)，逐漸凸顯在浙江省水環(huán)境治理的政策議程中。

2.3.2政府部門領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政理念

政府作為主要的政策主體，其關(guān)鍵人事的變動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，使決策者開始關(guān)注新時(shí)代生態(tài)環(huán)境治理體系的構(gòu)建，對(duì)政策議程產(chǎn)生重大影響。自2003年以來，浙江省以“八八戰(zhàn)略”為總綱，在“兩山”理念的引領(lǐng)下，浙江省政府強(qiáng)調(diào)將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過程。省委十三屆四次全會(huì)通過了“五水共治”重大決策，要求全實(shí)現(xiàn)水岸同治、流域協(xié)治、城鄉(xiāng)共治、環(huán)境綜治。浙江省第十三屆委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過《中共浙江省委關(guān)于建設(shè)美麗浙江創(chuàng)造美好生活的決定》，強(qiáng)調(diào)建設(shè)美麗浙江應(yīng)該“著力推進(jìn)以治水為重點(diǎn)的環(huán)境綜合治理”“切實(shí)優(yōu)化‘詩畫江南人居環(huán)境”“弘揚(yáng)具有浙江特色的人文精神”等。并且美麗河湖建設(shè)政策與浙江省人民政府、省水利廳、省生態(tài)環(huán)境廳的主要人事變動(dòng)密切相關(guān)。主要決策者的重視會(huì)影響相關(guān)問題受到的關(guān)注強(qiáng)度。

2.3.3國民情緒的同頻共振

水環(huán)境質(zhì)量的改善以及公眾對(duì)美好生活的要求，水環(huán)境問題的現(xiàn)代化治理日益受到社會(huì)公眾的關(guān)注，人們?cè)谙硎軆?yōu)質(zhì)的水環(huán)境的同時(shí)，開始強(qiáng)調(diào)岸坡生態(tài)的修復(fù)、河湖文化的挖掘以及河湖基礎(chǔ)設(shè)施的完善等，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與美麗浙江建設(shè)。并且浙江省近年扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，不少浙江企業(yè)要求從“生態(tài)負(fù)擔(dān)”向“生態(tài)紅利”轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)在生態(tài)環(huán)境建設(shè)時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快打造浙江經(jīng)濟(jì)升級(jí)版，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。對(duì)公眾情緒的識(shí)別與重視也是影響水環(huán)境問題進(jìn)入政策議程的另一個(gè)重要內(nèi)容。省政府的基層考察、問卷調(diào)查或是網(wǎng)絡(luò)問政都是獲取建議、傳遞政策內(nèi)容的重要途徑。自2014年以來，浙江省每年在全省范圍內(nèi)開展“五水共治”公眾滿意度調(diào)查，從滿意度、參與度、信心度等方面，深入了解社會(huì)公眾對(duì)水環(huán)境問題治理的意見和建議，以此準(zhǔn)確評(píng)估工作成效，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存的薄弱環(huán)節(jié)，助力推進(jìn)治水工作。截至2019年初，浙江省網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到4543.7萬人，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及以及新媒體的發(fā)展為社會(huì)公眾環(huán)保情緒表達(dá)提供了便利人們常常借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、電視節(jié)目向省政府領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)職能部門反映對(duì)水環(huán)境治理的訴求與意見。浙江省公民對(duì)水環(huán)境治理的關(guān)注度及其公開化表達(dá)，顯著提高了水生態(tài)環(huán)境治理在政策議程中的地位。

2.4政策之窗

五水共治進(jìn)入了成果收割期這一焦點(diǎn)事件開啟了政策之窗。該事件將主要決策者關(guān)注點(diǎn)引向七年來治水成果的回顧與反思，有助于針對(duì)多種問題與要求對(duì)水環(huán)境治理體系做出完善與創(chuàng)新；另一方面它不僅得到新聞媒體、專家學(xué)者與公眾的關(guān)注，還引起浙江省政府領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門的重視。政策之窗稍縱即逝，如果沒有把握住，它就會(huì)關(guān)閉。而中共十九大提出要加快生態(tài)文明體制改革，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局這一觀念，對(duì)美麗河湖建設(shè)方案的實(shí)施與認(rèn)可發(fā)揮了推動(dòng)作用。美麗河湖建設(shè)作為水環(huán)境治理體系的創(chuàng)新模式，成了具有可行性的政策方案。以浙江省水利廳為代表的各部門領(lǐng)導(dǎo)通過不同的方式圍繞生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)行討論，要求推動(dòng)治水領(lǐng)域的改良與創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)水環(huán)境治理現(xiàn)代化具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸多意義，以期盼相關(guān)政策能夠盡快出臺(tái)。例如：浙江省水利廳“五水共治”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的朱法君指出“‘美麗河湖既是群眾的愿望，也是鄉(xiāng)村振興、大花園建設(shè)、‘唐詩之路打造的重要內(nèi)容，對(duì)浙江的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)意義深遠(yuǎn)，可將其作為浙江治水的升級(jí)版”。當(dāng)政策之窗被開啟時(shí)，三大源流便出現(xiàn)匯合的機(jī)會(huì)，通過問題的日益凸顯，政策制定者對(duì)民意的關(guān)注，政策企業(yè)家的積極行動(dòng)等因素的推動(dòng)作用，問題、政策、政治三大源流走向正式耦合，推動(dòng)問題進(jìn)入政策議程，保障政策成功出臺(tái)。