環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計：作用機(jī)制、存在問題及完善路徑

馬志娟 曾雨

【摘要】環(huán)境政策是生態(tài)文明建設(shè)的重要制度安排，而環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計作為一種環(huán)境治理和政策糾偏工具，可以促進(jìn)環(huán)境政策的有效落實(shí)。基于公共政策過程和免疫系統(tǒng)理論，闡釋環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計的作用機(jī)制，以2015～2018年審計署相關(guān)公告為研究對象，分析環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計實(shí)踐存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的完善路徑。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境政策；政策落實(shí)跟蹤審計；環(huán)境治理；審計公告

【中圖分類號】F276【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A【文章編號】1004-0994（2020）01-0105-5

【基金項目】國家社會科學(xué)基金項目“政府環(huán)境責(zé)任清單制度與績效審計問責(zé)機(jī)制研究”（項目編號：16BZZ070）；江蘇省“六大人才高峰”項目“綠色發(fā)展理念下自然資源資產(chǎn)離任審計理論、實(shí)務(wù)與案例研究”（項目編號：JNHB-052）

一、引言

政府在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用，在環(huán)境治理中，政府通過制定法律、政策來約束企業(yè)或個人的環(huán)境行為。環(huán)境政策具有很強(qiáng)的公共性，因此政府和公眾對環(huán)境政策的落實(shí)情況、實(shí)施效果也愈發(fā)關(guān)注，而對環(huán)境政策的落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計可以滿足這一需求。2014年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》（國發(fā)[2014]48號）指出，要“發(fā)揮審計促進(jìn)國家重大決策部署落實(shí)的保障作用”，要求審計機(jī)關(guān)“推動惠民和資源、環(huán)保政策落實(shí)到位”。2016年2月，審計署在《關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計監(jiān)督職責(zé)的意見》（審政研發(fā)[2016]20號）中提出，“各項審計中都要關(guān)注資源節(jié)約集約循環(huán)利用和環(huán)境保護(hù)政策落實(shí)情況”。環(huán)境政策作為國家重大政策的組成部分，對其落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計是優(yōu)化環(huán)境政策、加強(qiáng)環(huán)境治理、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。2015年環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計開展以來，這四年的審計實(shí)踐情況如何？存在哪些問題？如何解決這些問題？本文嘗試系統(tǒng)解答上述問題。

二、文獻(xiàn)回顧

1.跟蹤審計及政策落實(shí)跟蹤審計的相關(guān)研究。關(guān)于跟蹤審計的介入時間和方式，學(xué)者們主要有以下三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為跟蹤審計是一種全過程的持續(xù)審計[1]；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為跟蹤審計是一種階段性或環(huán)節(jié)性的持續(xù)審計[2]；第三種觀點(diǎn)則綜合了上述兩種觀點(diǎn)，認(rèn)為跟蹤審計應(yīng)抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，選準(zhǔn)介入時機(jī)，既可全過程跟蹤，也可階段性跟蹤[3]。

關(guān)于政策落實(shí)跟蹤審計的內(nèi)容，陳希暉、邢祥娟[2]將其劃分為政策執(zhí)行過程審計和政策執(zhí)行效果審計，其中政策執(zhí)行過程審計主要關(guān)注政策是否得到有效執(zhí)行，政策執(zhí)行效果審計主要關(guān)注政策執(zhí)行的直接效果、間接效果和整體效果。而蔡春等[4]認(rèn)為，政策執(zhí)行效果審計主要關(guān)注政策的執(zhí)行機(jī)制與過程、執(zhí)行過程中資金與資源的管理與運(yùn)用、政策的執(zhí)行結(jié)果是否達(dá)到政策目標(biāo)，以及政策制定后的評估。關(guān)于政策落實(shí)跟蹤審計是否應(yīng)當(dāng)覆蓋政策制定階段，一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括政策本身和政策制定的審計[5]；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為政策落實(shí)跟蹤審計的內(nèi)容一般是指公共政策的執(zhí)行情況，而不包括政策本身及其制定過程[6]。

2.環(huán)境審計及環(huán)境政策審計的相關(guān)研究。國外學(xué)者傾向于將環(huán)境審計視為環(huán)境管理的工具[7]，或視為環(huán)境管理系統(tǒng)的組成部分[8]。國內(nèi)學(xué)者對環(huán)境審計的定義存在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論[9]、鑒證評價論[10]、控制活動論[11]等觀點(diǎn)。關(guān)于環(huán)境審計的內(nèi)容，其具有廣泛性，包括環(huán)境政策及其有關(guān)項目、非環(huán)境項目的環(huán)境影響[12]，領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的環(huán)境行為及其環(huán)境保護(hù)責(zé)任的履行情況[13]，以及與環(huán)境相關(guān)的立法與政策的遵循情況[14]。

馬志娟等[15]基于公共政策過程研究了環(huán)境政策審計的作用機(jī)理，認(rèn)為可以通過環(huán)境政策制定審計、執(zhí)行審計和終結(jié)審計，以促進(jìn)政策落實(shí)、服務(wù)環(huán)境治理。金晶[16]在壓力—狀態(tài)—響應(yīng)（PSR）概念框架下論述了環(huán)境政策審計的作用機(jī)理，提出了環(huán)境政策審計的發(fā)展路徑。彭蘭香等[17]以浙江省“五水共治”項目為例，從經(jīng)濟(jì)效益、資源環(huán)境效益和社會效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一層面構(gòu)建了政策落實(shí)跟蹤審計評價體系。徐萍[18]結(jié)合地方環(huán)保政策落實(shí)審計實(shí)踐，總結(jié)了三大審計重點(diǎn)：一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策措施落實(shí)情況；二是重大環(huán)保項目建設(shè)和運(yùn)行效果；三是專項資金的安排和使用情況及其效益。

3.政策過程與政策落實(shí)過程的相關(guān)研究。1956年，Lasswell[19]首次將政策過程劃分為情報、建議、規(guī)定、行使、運(yùn)用、終結(jié)、評價七個階段。Brewer[20]在此基礎(chǔ)上將其修改為創(chuàng)意、估計、選擇、執(zhí)行、評估、終止六個階段。詹姆斯·安德森[21]則將其劃分為問題形成、政策方案制定、政策方案通過、政策方案執(zhí)行、政策評價五個階段。李金珊等[22]將其劃分為問題構(gòu)建、議程設(shè)定、政策規(guī)劃、政策決定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)七個階段。王姝[23]在此基礎(chǔ)上將其精簡為三個階段：政策制定、政策執(zhí)行、政策終結(jié)。

陳平澤等[24]認(rèn)為政策落實(shí)是一個反饋式的閉環(huán)系統(tǒng)，主要包括四個環(huán)節(jié)：中央確定政策目標(biāo)、部門制定政策措施、地方執(zhí)行政策措施以及政策執(zhí)行結(jié)果評價。孫海鳳[25]則認(rèn)為政策落實(shí)主要包括政策部署、政策推進(jìn)、執(zhí)行效果和整改落實(shí)等內(nèi)容。

綜上所述，學(xué)者們針對上述研究進(jìn)行了有益的探索。環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計是環(huán)境政策審計與政策落實(shí)跟蹤審計的交叉結(jié)合，審計實(shí)踐開展較晚，相關(guān)理論研究較少，目前還存在較為廣闊的研究空間。已有的文獻(xiàn)大多是以個別或某一類（如大氣污染防治、水污染防治）審計項目為研究對象，并且在分析中未重點(diǎn)關(guān)注審計“跟蹤”的過程和作用機(jī)制。因此，本文擬基于政策周期和免疫系統(tǒng)理論，探討環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計的作用機(jī)制，并以審計署2015 ～ 2018年審計公告的相關(guān)內(nèi)容為研究對象，挖掘環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計實(shí)踐存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的完善路徑。

三、環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計的作用機(jī)制

1.環(huán)境政策落實(shí)過程。本文將環(huán)境政策的落實(shí)過程劃分為配套措施的制定、環(huán)境政策的執(zhí)行與環(huán)境政策的終結(jié)三個階段，具體見下圖：

（1）配套措施的制定。一般有關(guān)環(huán)境的重大政策由中央政府部門制定，省市級政府則根據(jù)各地方的資源環(huán)境狀況出臺配套的環(huán)境政策措施，再經(jīng)由本級和下級行政部門執(zhí)行。配套政策措施的制定可能會在政策傳遞過程中發(fā)生偏差，同時也受制定者專業(yè)水平、地方差異等限制。因此，環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計需對環(huán)境政策的配套措施制定情況進(jìn)行審計。

（2）環(huán)境政策的執(zhí)行。上下級在政策執(zhí)行過程中可能存在信息不對稱、利益不一致、監(jiān)管不到位，從而導(dǎo)致行為不合規(guī)、政策效果不達(dá)標(biāo)等問題。環(huán)境政策同樣可能出現(xiàn)這類問題，導(dǎo)致執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差、最終結(jié)果達(dá)不到政策目標(biāo)的要求。因此，環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計需要關(guān)注環(huán)境政策執(zhí)行過程。

（3）環(huán)境政策的終結(jié)。從公共政策過程來看，政策的終結(jié)階段包括政策評估與終結(jié)[23]。我國政策評估主體單一，缺少獨(dú)立、客觀的評估主體參與，會影響政策評估結(jié)果的客觀公正性。而審計機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性，可對環(huán)境政策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行較為客觀、公正的評價，并針對所發(fā)現(xiàn)的問題提出審計建議，做出審計決定，可起到優(yōu)化政策過程和增強(qiáng)政策效果的作用。

2.環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計機(jī)制。跟蹤審計具有過程性、時效性、預(yù)防性、建設(shè)性均強(qiáng)等特點(diǎn)，因此將其運(yùn)用于政策落實(shí)情況的審計更能發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。同樣，環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計也是如此，它通過預(yù)防機(jī)制、揭示機(jī)制和抵御機(jī)制三大機(jī)制來發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，推動環(huán)境政策的落實(shí)。

（1）預(yù)防機(jī)制。預(yù)防機(jī)制主要在配套措施的制定階段發(fā)揮作用，通過及時介入、對環(huán)境政策的配套措施做出審計評價，從而保證配套措施的政策一致性與可行性。在這一階段，審計機(jī)關(guān)要評價配套措施的政策一致性，即各級政府或部門制定的配套措施是否與中央或上級的環(huán)境政策保持一致，其制定依據(jù)是否合理；還要評價配套措施的可行性，即配套措施是否能反映當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況、是否符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律。環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計通過對配套措施的及時評價與跟進(jìn)，能及早感知風(fēng)險，提供建設(shè)性和前瞻性的審計建議，從而發(fā)揮其預(yù)防機(jī)制作用。

（2）揭示機(jī)制。揭示機(jī)制通過監(jiān)督環(huán)境政策執(zhí)行落實(shí)的全過程，揭示政策落實(shí)的真實(shí)情況及執(zhí)行過程中存在的問題，以促進(jìn)環(huán)境政策落實(shí)到位。在這一階段，一是要對合規(guī)性進(jìn)行審計，既指行為的合規(guī)，也指相關(guān)制度的規(guī)范與健全。審計機(jī)關(guān)通過審查，揭露相關(guān)單位和個人的違規(guī)行為，如在專項資金的使用與管理、環(huán)境項目的建設(shè)管理與維護(hù)等方面存在的以權(quán)謀私、損失浪費(fèi)等；同時，揭露深層次的原因，如制度缺陷、管理漏洞等。二是要對效果性進(jìn)行審計，既考慮實(shí)際的政策效果，也考慮資金和項目帶來的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益。審計機(jī)關(guān)需要鑒證環(huán)境政策的執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)的符合程度，評價執(zhí)行主體在環(huán)境責(zé)任履行、資金使用與項目管理等方面的績效水平，并揭示偏差出現(xiàn)的原因，為環(huán)境政策的后續(xù)完善與有效落實(shí)提供建議。

（3）抵御機(jī)制。抵御機(jī)制是在揭示機(jī)制的基礎(chǔ)上，對環(huán)境政策落實(shí)過程的機(jī)制、體制問題提出標(biāo)本兼治的審計建議，并通過問題整改、環(huán)境問責(zé)、公告執(zhí)行結(jié)果起到威懾和抵御的作用。抵御機(jī)制存在于各階段，但主要在環(huán)境政策的終結(jié)階段發(fā)揮作用，突出了跟蹤審計的建設(shè)性。問題整改既是審計成果運(yùn)用的最終體現(xiàn)，也是環(huán)境責(zé)任履行部門的內(nèi)在要求。跟蹤審計對環(huán)境政策落實(shí)的全過程進(jìn)行審計，必須對問題整改情況進(jìn)行持續(xù)跟進(jìn)，能有效強(qiáng)化問題整改效果。環(huán)境問責(zé)主要是對責(zé)任部門或個人在落實(shí)環(huán)境政策過程中的決策、執(zhí)行與監(jiān)管行為進(jìn)行責(zé)任劃分與問責(zé)處理[13]。環(huán)境問責(zé)是環(huán)境治理主體問責(zé)中的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)成為問題整改的處罰常態(tài)。整改與問責(zé)必須落地，并將結(jié)果予以公告，才能更好地發(fā)揮環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計的抵御機(jī)制作用。

綜上所述，環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計是審計機(jī)關(guān)運(yùn)用跟蹤審計的方式，依法對環(huán)境政策的落實(shí)過程進(jìn)行評價、監(jiān)督和反饋的審計活動，通過評價配套措施、監(jiān)督執(zhí)行過程、反饋執(zhí)行結(jié)果等過程來發(fā)揮其預(yù)防機(jī)制、揭示機(jī)制和抵御機(jī)制作用。

四、環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計實(shí)踐存在的問題

2015～2018年，審計署共發(fā)布了20份國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計結(jié)果（包含環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計結(jié)果）公告（以下簡稱“審計公告”）。2015年5 ～ 12月審計公告的發(fā)布頻率為“一月一公告”，從2016年開始改為“一季一公告”。審計公告的內(nèi)容在2015年只需披露政策執(zhí)行過程中具體問題的基礎(chǔ)上，后續(xù)增加了以專門段落或附件形式的典型案例，如好做法好經(jīng)驗(yàn)、落實(shí)政策的具體措施以及整改效果較好的事例等。目前，環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計主要圍繞污染防治展開，包括水、大氣、土壤等污染防治，其中水污染防治項目數(shù)量最多。與農(nóng)村飲水安全、城鎮(zhèn)污水垃圾處理相關(guān)的項目，也屬于環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計的關(guān)注范圍，這些審計項目大多從環(huán)保資金與環(huán)保項目入手對環(huán)境政策落實(shí)情況進(jìn)行評價。

通過對審計公告具體內(nèi)容進(jìn)行整理、分析，發(fā)現(xiàn)環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計的內(nèi)容逐漸豐富、范圍持續(xù)擴(kuò)大，對環(huán)境治理與生態(tài)文明建設(shè)的作用日益凸顯。然而，環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計實(shí)踐還存在以下問題。

1.配套措施制定階段：審計介入不及時，預(yù)防作用不明顯。環(huán)境政策作為環(huán)境治理的工具，其著力點(diǎn)也隨著環(huán)境治理模式的變遷而發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在“預(yù)防整治”和“綜合治理”等環(huán)境治理模式下，環(huán)境政策的著力點(diǎn)逐步發(fā)展為“全程監(jiān)控”，正在形成“全程一體化”的政策作用機(jī)制。這就要求將環(huán)境政策落實(shí)的全過程都納入審計監(jiān)督的范圍。實(shí)踐中存在的審計介入不及時問題，影響了預(yù)防機(jī)制作用的發(fā)揮，這主要體現(xiàn)在審計機(jī)關(guān)未及時對地方制定的配套措施和方案進(jìn)行審計和評價。從20份審計公告來看，已有的環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計實(shí)踐大多仍未采用全過程跟蹤的審計模式，少有涉及政策落實(shí)的初期階段即政策配套措施的制定階段。

通過對2015～2018年的審計公告進(jìn)行梳理，審計機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的配套措施制定階段存在的問題主要有三類：一是地方未及時完成細(xì)化方案，導(dǎo)致環(huán)境資金閑置，如2015年6月的審計公告顯示，下達(dá)浙江省的2014年中央重金屬污染綜合防治專項資金1.5億元閑置；二是前期論證準(zhǔn)備不充分，導(dǎo)致環(huán)境項目未開工或環(huán)境資金閑置，如2015年6月審計公告披露的河南伊洛河治理項目，2016年第一季度審計公告披露的“三十六腳湖水環(huán)境綜合整治”項目等；三是項目方案編制不合理，導(dǎo)致環(huán)境項目建設(shè)緩慢，如2016年第四季度審計公告披露的3個水源地污染治理和污水處理項目。上述問題原本是可以通過審計機(jī)關(guān)的及時介入而得到事前預(yù)防的，但目前的審計實(shí)踐并未對配套措施的政策一致性、可行性進(jìn)行及時的評價和糾正，導(dǎo)致環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計的預(yù)防機(jī)制并未充分發(fā)揮作用。

2.環(huán)境政策執(zhí)行階段：對效果性關(guān)注不足，問題原因挖掘不深入。環(huán)境政策執(zhí)行階段是政策落實(shí)過程中承上啟下的重要環(huán)節(jié)。環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計通過揭示機(jī)制可及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中的偏差，并揭示背后的制度缺陷，但實(shí)踐中其并未完全發(fā)揮揭示機(jī)制的作用。從審計公告來看，主要存在以下問題：

（1）大多只關(guān)注資金和項目，較少關(guān)注政策本身及政策效果性。審計公告中大部分內(nèi)容都在描述資金閑置或資金缺口、項目未按時開工或建設(shè)緩慢等，極少對環(huán)境政策本身或其效果進(jìn)行專門的審計評價。即使專門針對環(huán)境政策的公告，也僅僅關(guān)注問題本身，并未對地方相應(yīng)的配套措施給予評價。例如，有關(guān)黃標(biāo)車淘汰、大氣污染防治、水污染防治等政策任務(wù)的問題，大都是簡單描述為“未完成目標(biāo)任務(wù)”或“工作未按要求完成”。針對效果性的評價，均集中于資金與項目的效益，如由于“資金閑置”從而影響了“資金使用效益”，或由于“項目建成后閑置”從而影響了“項目效益”。而在環(huán)境治理質(zhì)量、社會公眾滿意度或環(huán)境政策帶來的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等方面，跟蹤審計并沒有進(jìn)行相應(yīng)的評價和監(jiān)督。

（2）問題原因挖掘不深入，揭示機(jī)制發(fā)揮不充分。審計人員在政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題過于表面化，沒有深入揭示其中的原因，這會影響審計建議的針對性和有效性。例如，2018年第一季度審計公告正文中指出，“5個省的9個市縣有37個污染防治項目未按期開（完）工或建成后閑置”，具體信息反映在附件中，但相關(guān)問題的原因被模糊地描述為“前期工作滯后”“未確定后續(xù)運(yùn)營單位”“水源污染”等。這種表面且不具體的事項表述，使得跟蹤審計的揭示機(jī)制作用難以得到充分發(fā)揮。

3.環(huán)境政策終結(jié)階段：信息披露不佳，環(huán)境問責(zé)不到位。環(huán)境政策終結(jié)階段，需要針對政策制定和執(zhí)行過程中的問題采取措施進(jìn)行整改，并對政策予以進(jìn)一步的調(diào)整和完善，或予以終結(jié)。審計人員通過反饋政策落實(shí)情況、督促環(huán)境問責(zé)與整改、公告審計結(jié)果，來發(fā)揮抵御機(jī)制的作用。目前，我國有一定數(shù)量的專門環(huán)境審計公告，但環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計的結(jié)果信息只能在整體的政策審計公告中查找到簡單內(nèi)容，其信息含量較少，主要體現(xiàn)在以下方面：

（1）審計評價信息較模糊。例如，2018年第一季度審計公告指出“7個省的部分地方未完成大氣、水污染防治方面目標(biāo)任務(wù)”，正文與附件中均只披露了具體問題，而且僅用“未完成”這個寬泛且模糊的概念進(jìn)行披露，也并未對完成率進(jìn)行評價。審計評價信息會影響環(huán)境相關(guān)的責(zé)任認(rèn)定和責(zé)任評價，若信息披露模糊，則有可能導(dǎo)致環(huán)境政策落實(shí)責(zé)任的旁落，并且會影響執(zhí)行結(jié)果的正確反饋。

（2）問責(zé)情況不明確、不到位。2015 ～ 2018年每年最后一個季度（月份）的審計公告總結(jié)了當(dāng)年取得的成效，其中只有2015年公布的追責(zé)問責(zé)情況中不僅披露了當(dāng)年追責(zé)問責(zé)的人數(shù)，并且細(xì)致劃分了受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告、行政撤職等黨紀(jì)、政紀(jì)處分，被誡勉談話、約談，被通報批評，被停職檢查或做出書面檢查以及涉嫌違紀(jì)違法、被移送司法機(jī)關(guān)等不同情況及具體人數(shù)。而2016年和2017年只是簡單公布了追責(zé)問責(zé)的人數(shù)，2018年未對此進(jìn)行公布。值得注意的是，這里披露的追責(zé)問責(zé)情況是當(dāng)年政策審計的總體情況，因此與環(huán)境政策落實(shí)情況相關(guān)的追責(zé)問責(zé)情況并不清楚。

五、環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計的完善路徑

1.前移介入時點(diǎn)，評價政策配套措施。

（1）前移審計介入時點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策落實(shí)全過程的審計監(jiān)督。目前，我國環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計主要是一種事后審計，并未體現(xiàn)出“跟蹤”的特點(diǎn)。但未來環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計必須覆蓋政策落實(shí)的全過程，也必須重視環(huán)境政策落實(shí)第一階段的審計，以從“源頭”上保證環(huán)境政策的有效落實(shí)?？紤]審計資源的有限性，可以針對國家重大環(huán)境政策及重點(diǎn)環(huán)境項目進(jìn)行全過程審計，將審計介入時點(diǎn)前移至配套措施制定階段；對于重要程度、緊急程度及復(fù)雜程度相對較低的環(huán)境政策項目，可將環(huán)境政策執(zhí)行情況審計作為重點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上將審計向前追溯至配套措施制定階段，向后延伸至環(huán)境政策終結(jié)階段。

（2）評價環(huán)境政策的配套措施，這是審計及時介入政策落實(shí)第一階段的主要內(nèi)容。配套措施制定審計，可以通過審閱地方制定的配套措施、制度、方案、辦法等相關(guān)文件對其政策一致性與可行性進(jìn)行評價，并提出相應(yīng)的審計建議。這可以為環(huán)境政策的落實(shí)發(fā)揮良好的督促作用和預(yù)防作用。

2.深入挖掘制度問題，開展政策效果審計。

（1）深入挖掘制度原因，揭示體制機(jī)制障礙，立足建設(shè)性審計。從問題的外在表現(xiàn)到制度原因，需要審計人員具有更為全面和宏觀的視角，能從已查出的問題表象深入到背后的機(jī)制運(yùn)作與制度保障。在環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計中，審計人員可關(guān)注環(huán)境政策落實(shí)過程中的執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任制度及建成項目的長效管護(hù)機(jī)制，以進(jìn)一步揭示制度障礙，從而為被審計單位提供更為精準(zhǔn)有效的審計建議。

（2）完善環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計的法律依據(jù)和評價標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注效果性，開展環(huán)境政策效果審計。高層次的審計依據(jù)和規(guī)范統(tǒng)一的審計評價標(biāo)準(zhǔn)，是審計權(quán)威性和高效性的重要保證。但是，目前我國環(huán)境政策落實(shí)跟蹤審計的實(shí)施依據(jù)并未正式上升到法律、法規(guī)層面，而且環(huán)境政策方面的審計評價標(biāo)準(zhǔn)也尚未建立。我國可通過借鑒國外環(huán)境政策審計方面的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國目前的環(huán)境現(xiàn)狀和政策運(yùn)行機(jī)制，來完善我國環(huán)境政策的審計依據(jù)并建立一套本土化的審計評價標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，先以個別地區(qū)為試點(diǎn)對象實(shí)施環(huán)境政策效果審計，在實(shí)踐中改進(jìn)評價體系和評價方法，再在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。

3.加強(qiáng)信息披露，促進(jìn)整改并強(qiáng)化問責(zé)。

（1）提升信息披露質(zhì)量，提高審計結(jié)果的信息含量。為政府和公眾提供高質(zhì)量的審計結(jié)果信息，不僅能夠提升審計決定的權(quán)威性、審計建議的影響力，而且可以增強(qiáng)公眾的支持力度和環(huán)保意識，對環(huán)境政策的執(zhí)行和有效落實(shí)大有裨益。審計機(jī)關(guān)在公告審計結(jié)果信息時，可在現(xiàn)有公告內(nèi)容的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確、清晰地描述環(huán)境政策執(zhí)行結(jié)果的評價標(biāo)準(zhǔn)和評價結(jié)論，對挖掘的深層次制度原因及相應(yīng)的審計建議予以公告，從而避免信息披露模糊帶來的弊端。

（2）擴(kuò)大信息披露的范圍，進(jìn)一步公開審計整改和環(huán)境問責(zé)情況。審計整改與環(huán)境問責(zé)是抵御機(jī)制發(fā)揮作用的重要體現(xiàn)和必要條件。目前，審計署發(fā)布的政策落實(shí)跟蹤審計公告中，并未對總體整改情況進(jìn)行相應(yīng)描述，而是僅以附件的形式對“整改效果較好的事例”進(jìn)行公告，但也未披露環(huán)境問責(zé)的具體信息。隨著公眾對信息透明度要求的不斷提高，審計公告無疑要擴(kuò)大信息披露的范圍，必須將審計整改情況與環(huán)境問責(zé)情況納入其中。公開總體的審計整改情況，既是對跟蹤審計成效的檢驗(yàn)，也是促進(jìn)環(huán)境政策、審計整改落實(shí)的重要手段。而公開環(huán)境問責(zé)的具體情況，通過媒體和社會公眾形成輿論壓力，可對潛在的“不作為、亂作為”起到警示和預(yù)防作用。

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