寧波：建立法規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制

陳立 趙曉思

2019年12月26日，寧波市十五屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于建立地方性法規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），從法規(guī)實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)自身完善以及日常保障等三個(gè)層面著手，確立立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)的法規(guī)維護(hù)工作模式，全面建立和完善一整套維護(hù)法規(guī)生命力和權(quán)威的系統(tǒng)化、常態(tài)化、長(zhǎng)效性工作機(jī)制，為持續(xù)提升寧波地方立法質(zhì)量和法規(guī)實(shí)施效果提供更加堅(jiān)實(shí)的制度保障。

建立動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，確保地方性法規(guī)立得住行得通真管用

習(xí)近平總書(shū)記指出，“當(dāng)前，人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題。”提高地方立法質(zhì)量是新時(shí)代地方人大一個(gè)十分緊迫的課題。

自1988年享有地方立法權(quán)以來(lái)，寧波市人大及其常委會(huì)堅(jiān)持立法先行，截至2019年9月，共制定地方性法規(guī)120件、廢止34件，現(xiàn)行有效86件，并對(duì)65件法規(guī)共作了75次修改（修訂）。

從追求立法數(shù)量到注重立法質(zhì)量，從強(qiáng)調(diào)新法的創(chuàng)制到立改廢釋并舉，寧波市人大常委會(huì)不斷推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，在提高立法質(zhì)量方面進(jìn)行有益探索和嘗試，法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告、立法后評(píng)估、法規(guī)清理……這些工作及制度層面的探索，促使寧波市地方立法工作體制機(jī)制不斷完善。

“但是，從地方性法規(guī)實(shí)施情況來(lái)看，我市立法依然存在一些比較突出、不容忽視的困難和問(wèn)題。”寧波市人大常委會(huì)法工委副主任肖子策列舉了當(dāng)前存在的一些問(wèn)題，比如地方性法規(guī)在社會(huì)公眾中的總體知曉率不高，選擇性執(zhí)法、隨意性解釋等情況不時(shí)發(fā)生;部分法規(guī)內(nèi)容滯后于時(shí)代發(fā)展，可操作性較差;“立法時(shí)熱情高漲、立法后乏人問(wèn)津”的現(xiàn)象還不同程度存在。

2019年，市人大常委會(huì)法工委組織開(kāi)展的一項(xiàng)民眾問(wèn)卷調(diào)研則更直觀地展示出當(dāng)前立法工作存在的一些問(wèn)題。

“56.15%的受訪者認(rèn)為我市部分地方性法規(guī)內(nèi)容有所滯后、法規(guī)修改不夠及時(shí)。”

“34.08%的受訪者認(rèn)為立法后評(píng)估、法規(guī)清理機(jī)制不完善?！?/p>

“40.78%的受訪者認(rèn)為法規(guī)實(shí)施缺乏有效監(jiān)督?！?/p>

…………

面對(duì)這些現(xiàn)實(shí)，市人大常委會(huì)如何破題？

“我們認(rèn)為，要立足于法規(guī)實(shí)施的動(dòng)態(tài)過(guò)程和改革發(fā)展的動(dòng)態(tài)環(huán)境，建立起一整套維護(hù)法規(guī)生命力和權(quán)威的常態(tài)化、長(zhǎng)效性工作機(jī)制，包括法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制、法規(guī)自身的完善機(jī)制以及日常性基礎(chǔ)保障機(jī)制?！毙ぷ硬咧赋觯@些工作并非新生事物，但全面建立和完善地方性法規(guī)實(shí)施監(jiān)督、地方立法自身質(zhì)量完善和一系列相輔相成的工作機(jī)制，并將這些工作機(jī)制統(tǒng)稱(chēng)為“地方性法規(guī)維護(hù)機(jī)制”，則屬首創(chuàng)。

2019年，寧波市人大常委會(huì)將“關(guān)于全面建立地方性法規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制的研究”作為市人大重點(diǎn)調(diào)研課題，運(yùn)用系統(tǒng)化、整體化的思維方式，對(duì)法規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)的各個(gè)環(huán)節(jié)和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行全面深入研究，通過(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析問(wèn)題，探討全面建立地方性法規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制的基本思路和實(shí)踐路徑，并通過(guò)常委會(huì)作出決定，為持續(xù)提升寧波地方立法質(zhì)量和法規(guī)實(shí)施效果提供更加堅(jiān)實(shí)的制度保障。

加強(qiáng)監(jiān)督效力，保證地方性法規(guī)及時(shí)、正確、有效實(shí)施

地方性法規(guī)的生命在于實(shí)施，地方性法規(guī)的維護(hù)，首先就要維護(hù)法規(guī)的正確、有效實(shí)施。為此，動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制從法規(guī)實(shí)施情況定期報(bào)告制度、專(zhuān)項(xiàng)審議、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、執(zhí)法檢查、備案審查等方面入手，建立和完善法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。

寧波市于2017年開(kāi)始建立法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告制度。但關(guān)于報(bào)告的條件、形式、內(nèi)容、程序、效力等，目前尚無(wú)明確的規(guī)定。

為了保證這項(xiàng)工作的長(zhǎng)效化推進(jìn)，《決定》從報(bào)告的時(shí)間、條件、內(nèi)容、形式以及程序、效力等方面進(jìn)一步予以加強(qiáng)和改進(jìn)?！稕Q定》規(guī)定，全面建立地方性法規(guī)實(shí)施情況定期報(bào)告制度，法規(guī)施行一年后的六個(gè)月內(nèi)，由主要實(shí)施單位向市人大常委會(huì)報(bào)告實(shí)施情況。

“‘施行一年后的六個(gè)月內(nèi)是一個(gè)適用于所有法規(guī)的相對(duì)固定的時(shí)間，但聽(tīng)取法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告不能僅限于此?！毙ぷ硬呓榻B，為保證法規(guī)嚴(yán)格、公正、有效實(shí)施，法規(guī)實(shí)施單位要根據(jù)市人大常委會(huì)的要求隨時(shí)報(bào)告實(shí)施情況;法規(guī)所依據(jù)的上位法或者國(guó)家政策因客觀形勢(shì)發(fā)展作出重要修改、調(diào)整的，相關(guān)實(shí)施單位要及時(shí)向市人大常委會(huì)報(bào)告;市和區(qū)縣（市）人大常委會(huì)可以根據(jù)實(shí)際需要，要求本級(jí)有關(guān)實(shí)施單位報(bào)告法規(guī)實(shí)施情況。

對(duì)于報(bào)告的內(nèi)容、形式，《決定》明確，法規(guī)的實(shí)施單位要報(bào)告法規(guī)實(shí)施宣傳、主要制度建立、執(zhí)行工作保障、配套規(guī)定制定、實(shí)施效果評(píng)價(jià)等情況以及實(shí)施中存在的問(wèn)題和建議等。

除此之外，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)審議、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、執(zhí)法檢查等日常監(jiān)督的重要手段也加以完善，以期破解“選擇性監(jiān)督”“被動(dòng)監(jiān)督”“監(jiān)督剛性不足”等問(wèn)題。

《決定》探索將專(zhuān)項(xiàng)審議、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)與法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告兩項(xiàng)制度“取長(zhǎng)補(bǔ)短”“適度融合”，提出主任會(huì)議聽(tīng)取地方性法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告后，可以決定安排人大常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取和審議法規(guī)實(shí)施情況專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告或者開(kāi)展法規(guī)實(shí)施情況專(zhuān)題詢(xún)問(wèn);制定聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告年度計(jì)劃、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)工作年度計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)地方性法規(guī)實(shí)施情況納入工作計(jì)劃一并或者專(zhuān)門(mén)予以聽(tīng)取和審議、詢(xún)問(wèn)。

為了增強(qiáng)監(jiān)督剛性，《決定》提出，對(duì)人大代表或者人民群眾不滿(mǎn)意、社會(huì)反響較為強(qiáng)烈、造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響的矛盾和問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)有關(guān)責(zé)任部門(mén)和單位進(jìn)行質(zhì)詢(xún)。

對(duì)于執(zhí)法檢查，《決定》明確要求，各有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)要根據(jù)常委會(huì)執(zhí)法檢查工作統(tǒng)籌安排，在其職責(zé)范圍內(nèi)具體組織實(shí)施地方性法規(guī)執(zhí)法檢查。同時(shí)，明確執(zhí)法檢查要以發(fā)現(xiàn)、查找問(wèn)題為主。

地方性法規(guī)的實(shí)施通常需要政府及其部門(mén)制定相關(guān)配套規(guī)范性文件，這些配套規(guī)定有沒(méi)有及時(shí)制定、是不是與法規(guī)保持一致，直接決定法規(guī)能否及時(shí)、正確、有效實(shí)施。

對(duì)此，《決定》明確，要強(qiáng)化地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件備案審查。值得一提的是，《決定》探索建立工作監(jiān)督與法律監(jiān)督有機(jī)銜接、一體化運(yùn)作制度，在開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審議、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、執(zhí)法檢查等工作監(jiān)督活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的涉及地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)會(huì)同常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)依照規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定進(jìn)行審查。

地方性法規(guī)實(shí)施中的監(jiān)督不是一個(gè)封閉、自給的系統(tǒng)，不能由人大“唱獨(dú)角戲”，為此，《決定》明確，推進(jìn)地方性法規(guī)實(shí)施監(jiān)督工作向社會(huì)公開(kāi)。

創(chuàng)新立法機(jī)制，促進(jìn)地方性法規(guī)在適應(yīng)客觀形勢(shì)發(fā)展中不斷完善

法規(guī)自身的完善與法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督一脈相承、密不可分。法規(guī)的質(zhì)量、效果只有通過(guò)法規(guī)的實(shí)施才能充分檢驗(yàn)，同時(shí)，法規(guī)自身的完善也有其內(nèi)在規(guī)律，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展和法治建設(shè)不斷推進(jìn)，法規(guī)自身也處于發(fā)展變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程中。《決定》對(duì)立法后評(píng)估、法規(guī)清理和法規(guī)的立改廢釋、適用調(diào)整等多種立法權(quán)能予以改進(jìn)提升，為今后及時(shí)主動(dòng)完善地方性法規(guī)提供依據(jù)。

立法后評(píng)估作為一種“立法回頭看”的質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制，促成了立法理念從傳統(tǒng)的“重制定輕修改”向“立改廢并重”轉(zhuǎn)變，填補(bǔ)了立法機(jī)關(guān)在“立法后環(huán)節(jié)”怠于行使立法權(quán)的缺陷。2007年，市人大常委會(huì)首次對(duì)城市供水和節(jié)約用水管理?xiàng)l例、學(xué)校安全管理?xiàng)l例開(kāi)展了立法后評(píng)估。此后，市人大常委會(huì)每年選擇1至2件法規(guī)開(kāi)展立法后評(píng)估，目前共對(duì)18部地方性法規(guī)開(kāi)展了立法后評(píng)估，該項(xiàng)工作已經(jīng)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)行。

“但仍然存在評(píng)估條件不夠明確、評(píng)估方式方法比較單一、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)缺乏精細(xì)化等問(wèn)題，影響了評(píng)估的及時(shí)性和實(shí)效性。”肖子策表示，《決定》對(duì)此予以改進(jìn)。

比如，進(jìn)一步明確評(píng)估條件，施行已滿(mǎn)三年的法規(guī)，均應(yīng)當(dāng)適時(shí)開(kāi)展立法后評(píng)估，施行時(shí)間較長(zhǎng)的法規(guī)優(yōu)先列入年度評(píng)估計(jì)劃，相關(guān)事項(xiàng)領(lǐng)域客觀形勢(shì)發(fā)生了較大變化、政策法律進(jìn)行了較大調(diào)整，應(yīng)當(dāng)適時(shí)開(kāi)展立法后評(píng)估。又如，創(chuàng)新立法后評(píng)估方式方法，靈活運(yùn)用單件法規(guī)全面評(píng)估、相關(guān)法規(guī)專(zhuān)題事項(xiàng)評(píng)估、集中評(píng)估等方式，綜合運(yùn)用文獻(xiàn)研究、調(diào)查問(wèn)卷、現(xiàn)場(chǎng)訪談、個(gè)案分析、模擬實(shí)驗(yàn)等評(píng)估調(diào)研方法和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析、成本效益分析等各種定量分析方法，增強(qiáng)評(píng)估工作的實(shí)效性。

此外，法規(guī)清理是對(duì)法規(guī)的“集中體檢”，與立法后評(píng)估“相輔相成”?！稕Q定》明確，加強(qiáng)地方性法規(guī)清理，探索建立全面清理與專(zhuān)項(xiàng)清理、定期清理與即時(shí)清理相結(jié)合的地方性法規(guī)清理機(jī)制，推進(jìn)地方性法規(guī)清理的常態(tài)化、長(zhǎng)效化。

評(píng)估和清理工作的成果只是為啟動(dòng)后續(xù)的修改、廢止等立法程序提供條件和依據(jù)。為了順利啟動(dòng)促成法規(guī)自身完善的立法程序，一方面，編制立法規(guī)劃項(xiàng)目庫(kù)、立法計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)將立法后評(píng)估、法規(guī)清理的結(jié)論性意見(jiàn)作為重要依據(jù)，結(jié)論性意見(jiàn)明確建議列入規(guī)劃項(xiàng)目庫(kù)或者年度立法計(jì)劃的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮列入;另一方面，經(jīng)過(guò)立法后評(píng)估、法規(guī)清理，需要在廢止現(xiàn)行法規(guī)的同時(shí)制定新的法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)將新制定法規(guī)項(xiàng)目同步列入規(guī)劃項(xiàng)目庫(kù)或者立法計(jì)劃。

“除了上述‘立、改、廢情形外，法規(guī)的解釋也需要引起重視?！毙ぷ硬呓榻B，對(duì)此，《決定》明確加強(qiáng)地方性法規(guī)實(shí)施中的立法解釋工作，通過(guò)立改廢釋多樣化途徑，構(gòu)建起隨機(jī)應(yīng)變、充滿(mǎn)活力、質(zhì)效兼?zhèn)涞姆ㄒ?guī)自身完善體系。

此外，《決定》對(duì)于法規(guī)條款適用授權(quán)調(diào)整制度也作了相應(yīng)規(guī)定。

夯實(shí)工作基礎(chǔ)，為地方性法規(guī)維護(hù)的順利推進(jìn)提供有力保障

無(wú)論是地方性法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督還是自身的完善，相關(guān)機(jī)制的運(yùn)行效果很大程度上取決于立法機(jī)關(guān)與法規(guī)實(shí)施單位、社會(huì)各界和公眾的日常聯(lián)系、溝通、交流、互動(dòng)。建立和完善日常宣傳、信息收集、效果評(píng)估等工作機(jī)制，提高法規(guī)實(shí)施監(jiān)督和自身完善的工作水平，是法規(guī)維護(hù)必不可少的基本保障。

“要建立全媒體、廣覆蓋、常態(tài)化的地方性法規(guī)宣傳、解讀、釋義工作機(jī)制?！薄稕Q定》明確，各級(jí)普法工作機(jī)構(gòu)要將地方性法規(guī)納入普法宣傳范圍，法規(guī)實(shí)施單位要結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐健全法規(guī)宣傳機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)地方性法規(guī)實(shí)施的日常宣傳工作。地方性法規(guī)公布施行前，市人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)要會(huì)同常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)和法規(guī)實(shí)施單位制定法規(guī)宣傳工作計(jì)劃和方案。

“法規(guī)的宣傳不完全是法規(guī)的執(zhí)行問(wèn)題，其中還涉及法規(guī)條款的內(nèi)容、文字表述的理解和運(yùn)用，還需要立法機(jī)關(guān)進(jìn)行準(zhǔn)確、權(quán)威的解讀、釋義?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委規(guī)范性文件備案審查處處長(zhǎng)王旭剛表示，所以此次建立法規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，除了執(zhí)法機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)也承擔(dān)法規(guī)宣傳工作。

法規(guī)實(shí)施中的各類(lèi)動(dòng)態(tài)性信息是啟動(dòng)法規(guī)維護(hù)機(jī)制運(yùn)行的直接依據(jù)，也是增強(qiáng)法規(guī)維護(hù)工作效果的重要保障?！稕Q定》提出，要通過(guò)拓寬地方性法規(guī)日常信息收集渠道，建立覆蓋立法、執(zhí)法、司法、守法的日?；⒍嗲?、全環(huán)節(jié)的地方性法規(guī)信息收集工作機(jī)制。

“各級(jí)人大代表日常履職，基層立法聯(lián)系點(diǎn)，本地公共門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、主流新聞網(wǎng)站、移動(dòng)客戶(hù)端、微信公眾號(hào)等各類(lèi)信息媒體，都可以成為信息收集的途徑?！蓖跣駝偙硎?。

任何制度的運(yùn)行效果均需要經(jīng)受科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的檢驗(yàn)、評(píng)估，地方性法規(guī)維護(hù)機(jī)制也不例外?！稕Q定》明確，建立科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的地方性法規(guī)維護(hù)效果評(píng)估機(jī)制。

市人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在每年年初組織開(kāi)展對(duì)上一年度地方性法規(guī)維護(hù)的效果評(píng)估工作，采用座談、走訪、問(wèn)卷調(diào)查、隨機(jī)訪查等形式，吸收人大代表、社會(huì)各界和公眾參與，檢查、總結(jié)上一年度法規(guī)維護(hù)的各項(xiàng)工作開(kāi)展情況和工作中了解、發(fā)現(xiàn)、掌握的法規(guī)實(shí)施成效、存在問(wèn)題及其整改、解決等情況，并將評(píng)估情況向社會(huì)公布。

法規(guī)實(shí)施單位要根據(jù)市人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的要求，對(duì)本單位履行法規(guī)維護(hù)工作職責(zé)情況進(jìn)行自評(píng)估，并及時(shí)報(bào)告市人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)。

“我們將適時(shí)探索建立‘年度法規(guī)維護(hù)效果指數(shù)制度，并將法規(guī)維護(hù)效果評(píng)估納入法治寧波建設(shè)評(píng)價(jià)體系?！毙ぷ硬弑硎?。

此外，地方性法規(guī)的維護(hù)是國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和公民的共同責(zé)任，需要各方面分工合作、相互支持、密切配合、協(xié)同推進(jìn)。因此，《決定》明確，建立分工明確、銜接緊密、運(yùn)行高效的地方性法規(guī)維護(hù)履職工作機(jī)制;建設(shè)政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)維護(hù)工作隊(duì)伍。