新《土地管理法》下宅基地退出路徑的思考

摘要：宅基地退出是我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的重要課題，具有重要的理論價值和實踐意義， 但宅基地的退出過程卻存在著很多問題。新《土地管理法》對原有農(nóng)村宅基地退出制度不適應當前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的條文作出了相應修訂完善，但在宅基地用益物權(quán)、退出補償標準、權(quán)屬確認等方面仍顯不足。本文基于新《土地管理法》施行的背景下，從宅基地退出的背景、退出存在的問題、退出路徑的選擇、優(yōu)化宅基地退出制度進行思考，為進一步推進農(nóng)村宅基地退出制度改革提供思路。

關鍵詞：宅基地退出;新《土地管理法》;路徑;優(yōu)化

一、宅基地退出的背景及新《土地管理法》的修訂

隨著我國城鄉(xiāng)一體化的不斷發(fā)展，農(nóng)村人口不斷向城市遷移，城鎮(zhèn)化成為國家發(fā)展的必然趨勢，這對農(nóng)村宅基地的退出起到了重要的推動作用。與此同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來諸多問題是不可避免的，近幾年城市建設用地的極度緊張與農(nóng)村宅基地的大量閑置的矛盾不斷凸顯，制約著城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。宅基地作為農(nóng)村建設用地的重要組成部分，其有償退出對保障城市建設用地供給具有重要作用。然而目前我國宅基地使用仍存在諸多問題，如“一戶多宅”、宅基地面積超標、宅基地違規(guī)私下交易等，還有大量宅基地處于閑置狀態(tài)，導致資源的浪費^[1]。同時，宅基地的退出機制也不完善^[2]，存在著法律和制度的不健全和不規(guī)范、退出補償標準缺陷^[3]等問題，這無疑制約著中國當前城市化快速推進、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模遷移及土地高效集約利用的新形勢。

在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段， 原有的《土地管理法》無法滿足中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的需要。2019年修改的新《土地管理法》強化了農(nóng)村宅基地權(quán)益保障，新增了國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，同時也強化了宅基地的用益物權(quán)，明確鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅^[4]。在當前土地資源稀缺的大背景下，宅基地有償退出是新一輪農(nóng)村改革的突破口，農(nóng)村宅基地的退出是農(nóng)村發(fā)展不可避免的，也是新農(nóng)村建設的內(nèi)在要求^[5]。宅基地退出后的土地資源整合，是提升農(nóng)村經(jīng)濟效益，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘的途徑。

二、宅基地退出存在的問題

（一）宅基地產(chǎn)權(quán)與房屋產(chǎn)權(quán)界定的分離

《物權(quán)法》規(guī)定宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，而在宅基地上所建造的房屋及其附屬設施卻歸屬于農(nóng)民的財產(chǎn)所有權(quán)，兩者的權(quán)利屬性有著本質(zhì)的不同^[6]。而依據(jù)“地隨房走”的操作原則，農(nóng)民對宅基地有著占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但是宅基地和房屋具有不可分離性，房屋的轉(zhuǎn)讓必然會隨著宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，一方的流轉(zhuǎn)退出必然會涉及到另外一方。因此，農(nóng)村宅基地與房屋權(quán)屬性質(zhì)界定的分離，會導致法律所賦予宅基地用益物權(quán)權(quán)能的缺失，因而會產(chǎn)生對《土地管理法》中規(guī)定的宅基地用益物權(quán)的弱化。

（二）登記制度缺失，權(quán)屬不清

宅基地退出的前提就是要有清晰的邊界和權(quán)屬，從而確定賠償?shù)闹黧w和數(shù)額標準，但是目前我國沒有明確的宅基地登記制度，現(xiàn)實中存在的農(nóng)村住宅的買賣和租賃行為無法登記，導致土地權(quán)屬和宅基地之上的房屋所有權(quán)歸屬混亂，增加了農(nóng)村土地管理的復雜度。同時，由于缺乏相關法律法規(guī)的限制和引導，農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)的雙方的財產(chǎn)權(quán)益都得不到保障。在實際宅基地交易中，宅基地上房屋的買賣和租賃或宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)價格往往大幅度低于土地市場價格，在傷害農(nóng)民自身利益的同時，對土地市場的秩序也會有一定的影響。

（三）退出機制缺乏可操作性

我國目前的現(xiàn)行法律雖然對于宅基地的退出和流轉(zhuǎn)有一些法律條文來予以規(guī)定，但是大都是概念性的，缺乏可操作性，毫無實際意義。比如，《土地管理法》第六十六條規(guī)定：“有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權(quán)：①為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設，需要使用土地的;②不按照批準的用途使用土地的;③因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）項規(guī)定收回農(nóng)民集體所有的土地的，對土地使用權(quán)人應當給予適當補償。”該條只規(guī)定了可以收回宅基地的三種情況，而且缺乏更進一步的明確性規(guī)定，給予補償?shù)那闆r也只有第一種公益用地，具體補償標準和方式也沒有列明，并且對于農(nóng)民撤銷、遷移等原因而停止使用宅基地的情況更是沒有說明給予什么補償政策，導致農(nóng)民退出宅基地沒有利益機制的推動，農(nóng)村荒廢宅基地現(xiàn)象長期存在。

三、宅基地退出路徑選擇的思考

（一）以宅基地換房，進城進鎮(zhèn)居住

有意向進城入鎮(zhèn)居住并具備一定經(jīng)濟基礎或職業(yè)技能的農(nóng)戶可以以宅基地換取城鎮(zhèn)住房居住。城里或集鎮(zhèn)便利的生活條件和完善的基礎設施是吸引農(nóng)戶進城入鎮(zhèn)居住的主要原因，城鎮(zhèn)完善的基礎設施配套也能提高農(nóng)戶的生活質(zhì)量。因此，進城入鎮(zhèn)的退出路徑在提高城鎮(zhèn)化率的同時，也能改善農(nóng)戶的生活居住條件，可以說是最好的選擇。

（二）以宅基地換錢，換取貨幣補償、購房補貼等

在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入和住處或村內(nèi)具有“一戶多宅”的農(nóng)民，可以選擇貨幣化補償退出的路徑。通過積極引導這部分擁有閑置宅基地的農(nóng)戶對其舊宅進行拆舊及復墾，可提高土地的利用效率，促進土地節(jié)約集約利用。同時，農(nóng)戶也可以在不承擔任何成本的情況下拆除舊房屋，增加耕地，提高自己的收入。

（三）以宅基地換權(quán)，換取工作入學、養(yǎng)老保險、社會保障等

社會技能不足致使收入途徑單一，無法從事非農(nóng)的農(nóng)民可以選擇集中技能培訓，在培訓合格后政府為其安排相應工作，實時跟蹤保障就業(yè)服務;同時給農(nóng)戶購買養(yǎng)老保險，用就業(yè)和保險的條件換取宅基地退出^[7]。相比于農(nóng)村，城市具有更高的教育水平和社會福利，農(nóng)民為了子女可以受到更好的教育，同時自己可以在城里找工作上班，獲取更高的收入，會選擇以權(quán)退出宅基地。將閑置宅基地退出和戶籍改革結(jié)合在一起，為他們提供城鎮(zhèn)戶籍，使農(nóng)戶能享受到城鎮(zhèn)戶籍帶來的福利，促使合理有序的城鎮(zhèn)化。

（四）宅基地盤活，符合規(guī)劃下改建自建，盤活利用，增加收益

改建自建，盤活利用宅基地適用于出于情感依賴、耕作方便等原因不想離開原宅基地的農(nóng)戶。在新《土地管理法》的背景下，考慮到這部分農(nóng)戶的需求，允許他們按縣規(guī)劃設計要求進行改建自建，將閑置農(nóng)村宅基地開發(fā)成鄉(xiāng)村旅游的項目，建設民宿、農(nóng)家樂等，開拓鄉(xiāng)村旅游市場，增加農(nóng)民收入。

四、優(yōu)化宅基地退出制度的建議

（一）明確權(quán)屬關系，建立登記制度

國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定^[8]中明確提出：“宅基地使用權(quán)登記涉及到廣大農(nóng)民的基本權(quán)利和利益。改革并完善宅基地使用權(quán)的登記注冊制度，有利于保護宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益，有利于農(nóng)村的宅基地管理，也有利于進一步開展集體土地使用制度改革和土地統(tǒng)一登記制度?！睘榱吮Ｕ险睾戏樌耐顺?，防止不必要的糾紛發(fā)生，更好地保護當事人的合法權(quán)益，必須明晰產(chǎn)權(quán)關系，規(guī)范登記制度。目前，對于現(xiàn)實中出現(xiàn)的“一戶多宅”和“宅基地超標”等問題，法律和政策上并沒有給出明確和詳細的規(guī)定，導致實踐中沒有原則指導，比較混亂。因此，統(tǒng)一的宅基地登記和變更制度能使土地產(chǎn)權(quán)清晰明確，為宅基地的有效退出提供基礎保障，《土地管理法》應當對此制度予以進一步建立和完善。

（二）完善補償及收益分配機制

在宅基地退出過程中要完善補償機制，一要擴大補償范圍，在構(gòu)建宅地退出補償機制時，要充分考慮宅基地的資產(chǎn)價值屬性，不僅要對農(nóng)民房屋進行補償，而且也要對宅基地的實際占有面積進行合理補償，實行“房地雙補制”;二是要提高宅基地退出的補償標準，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。政府在對宅基地退出補償標準制定時不應該以耕地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值為標準，而是要以宅基地真實市場價值為依據(jù)進行補償;三是補償方式多樣化，如進行現(xiàn)金補償、實物補償、土地入股分紅、宅基地換社保、城鎮(zhèn)住房補貼等多種手段，滿足不同類型農(nóng)民的利益訴求。新《土地管理法》只對公益用地補償作了說明，而具體補償標準和方式也沒有列明，只有明確宅基地退出補償情況、提高征地補償標準、完善收益分配機制，才能有效減少宅基地退出過程中存在的糾紛，最終實現(xiàn)雙方共贏。

（三）增強社會保障體系立法

宅基地退出實際效果與我國目前存在的戶籍、社保二元結(jié)構(gòu)有關。城鄉(xiāng)戶籍差異導致的不公平待遇從思想上減退了農(nóng)民退出宅基地的熱情，阻礙了宅基地退出的進程^[9]。通過戶籍制度改革，消除城鄉(xiāng)差異化待遇，可以消除農(nóng)民宅基地退出的后顧之憂。戶籍改革結(jié)合農(nóng)村土地制度改革，退出宅基地的村民對于其承包的土地，可以采取自愿保留的態(tài)度，這樣可以為退出宅基地的村民提供生活保障。

參考文獻

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作者簡介：張奕琪（1999年-），男，漢族，本科，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院