中國70年行政體制改革的分期與沿革

孫喆

回顧中國的改革開放之路，不僅改變了中國的現(xiàn)狀，帶動了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)社會進(jìn)步，也為世界樹立了榜樣，提供了一條可以借鑒的社會主義道路，是一個重要的成功經(jīng)驗。改革開放前的幾次行政體制改革致力于鞏固國家權(quán)力，而改革開放后的多次改革，主要目的是為了建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制。通過對中國行政體制改革的探討，有助于我們從改革歷史中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，對實(shí)施現(xiàn)代化國家治理體系和能力，以及完成中國特色社會主義偉業(yè)具有推進(jìn)作用。經(jīng)過多次規(guī)模較大的改革和各種布局的調(diào)整，現(xiàn)已形成了符合國情和滿足中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的行政管理體制。

改革開放前的行政體制改革

改革開放前，中國的行政體制改革可以分為三個階段：第一階段是1954年、第二階段是1956年、第三階段是1970年。行政體制改革第一階段，正處于新中國成立初期，這時需要一個高效的、以人為本的行政體制來鞏固新政權(quán)。同時，在經(jīng)濟(jì)上，新中國需要一個科學(xué)的、強(qiáng)有力的管理體制，以更好地改變中國的貧困狀況。雖然當(dāng)時設(shè)立政務(wù)院為最高執(zhí)行機(jī)關(guān)，下設(shè)35個協(xié)助部門，但由于任務(wù)復(fù)雜、經(jīng)驗不足，各級政府組織存在機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不清、機(jī)構(gòu)和人員之間沒有合理的規(guī)劃等問題。

行政體制改革第二階段是在社會主義改造結(jié)束以及五年計劃已完成的前提下開始的。第二階段的改革是以精簡機(jī)構(gòu)下放權(quán)力為主要目標(biāo)，同時擴(kuò)大地方管理自主權(quán)。由于行政機(jī)關(guān)繁雜，存在著政府效率低不作為、職員積極性差等一系列弊端。在各級國家行政機(jī)關(guān)中，總體上看，事業(yè)機(jī)構(gòu)還是太大，人員太多。我們必須采取應(yīng)對策略，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)和管理人員，協(xié)調(diào)中央與地方之間的關(guān)系。“我們必須認(rèn)真地、有系統(tǒng)地改善國家機(jī)關(guān)，精簡他們的組織機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定每個人的責(zé)任”。1956 年行政體制改革重點(diǎn)在于精簡工作部門，下放中央的權(quán)力，擴(kuò)大地方自主權(quán)，是中國第一次自主開展的并獲得了顯著的效益。但由于當(dāng)時受“左”的思想的制約以及各方面條件的約束，改革并沒有進(jìn)行到最后。

1970年行政體制改革由于“文化大革命”的影響，中央機(jī)關(guān)的工作很多已經(jīng)停止。1970年，國務(wù)院直屬大部分企事業(yè)單位被轉(zhuǎn)給下級管理，大量裁并機(jī)構(gòu)和下放職員。國務(wù)院部門從 79個減到 32 個。這個時期的改革并不是成功的探索。

改革開放至2018年的行政體制改革

至1992年：改革開放的體制探尋

十一屆三中全會確定了黨工作的重點(diǎn)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移路線，從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)移到“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”，并將當(dāng)時的政府職能定位成經(jīng)濟(jì)建設(shè)。當(dāng)時政府機(jī)構(gòu)存在結(jié)構(gòu)不合理和形式主義、文牘主義、官僚主義等不良作風(fēng)。1982年，改革的背景是改革開放后，主要是基于政治背景，由于客觀的工作要求，截至1981年底，國務(wù)院工作部門已達(dá)到100個，創(chuàng)歷史最高。基于當(dāng)時形勢背景，為適應(yīng)改革開放新形勢，1982年進(jìn)行了一次大規(guī)模人事調(diào)整，不僅廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，還對領(lǐng)導(dǎo)幾層人員進(jìn)行了優(yōu)化精簡，然后重點(diǎn)選拔和培養(yǎng)人才，不斷加快領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的年輕化建設(shè)，選擇德才兼?zhèn)涞男姓藛T。1987 年中共中央直屬機(jī)構(gòu)改革方案，第二次全體會議上鄧小平同志指出：“第一，黨和行政機(jī)構(gòu)以及整個國家體制要增強(qiáng)活力；第二，要真正提高效率 ；第三，要充分調(diào)動人民和各行各業(yè)以及基層的積極性?！薄Ｖ敝?992年的行政改革重點(diǎn)在于進(jìn)一步下放權(quán)力和對政府的工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)政企分開，減少對企業(yè)的不必要干涉。實(shí)踐證明這樣的政府職能轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵，具有一定的超前性。

這一時期行政管理體制的一系列改革，不僅推動和服務(wù)了經(jīng)濟(jì)改革，找到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力機(jī)制，而且還提高了行政管理效率，精簡組織及人員，減輕政府負(fù)擔(dān)。為中國深化行政體制改革奠定了基礎(chǔ)。

1993年至2007年：與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度構(gòu)建

鄧小平同志在黨的十四大上，首次提出了要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。這就需要政府對機(jī)構(gòu)實(shí)施進(jìn)一步的改革，通過簡政放權(quán)的方式，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)與發(fā)展。

1998年的改革仍然基于經(jīng)濟(jì)背景，以轉(zhuǎn)變政府職能為主要目標(biāo)。由于當(dāng)時機(jī)構(gòu)龐大，直接阻礙了改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以就一次性撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門。

2003年的改革更為精細(xì)化、優(yōu)質(zhì)化。中國經(jīng)濟(jì)為了進(jìn)一步融入世界經(jīng)濟(jì)體系之中，相繼成立了一些重要市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如：國家食品藥品監(jiān)督管理局。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局更是變成了中央直屬機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格地對市場進(jìn)行把控。

這一階段改革初顯成效，以宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管為重點(diǎn)的制度和責(zé)任逐步明晰，但在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府的身份并不完全明晰。政府不僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理者和參與者，還是公共資源的保管者和土地等市場要素的提供者。

2008年至2018年：全面回應(yīng)改革和管理的體制發(fā)展

2008年行政體制改革主要為了解決公共服務(wù)要求的快速擴(kuò)張與供給滯后兩者的矛盾。與以往不同，2008年改革特征是優(yōu)化自身行政體制、符合自身規(guī)律，優(yōu)化政府職能，理順部門之間的責(zé)任關(guān)系。按照精簡、高效的原則，優(yōu)化和合理設(shè)置組織結(jié)構(gòu)，決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)利之間要相互制約，實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制。

2013年中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)送改變，政府投資拉動地方經(jīng)濟(jì)增長的方式已經(jīng)不再受用。改革重點(diǎn)在于繼續(xù)推進(jìn)大部制改革，實(shí)行了鐵路部門的政企分開并且深化“放管服”改革。極大地改善了政府與人民的關(guān)系，從企業(yè)到公眾，“放管服”改革得到了大多數(shù)人的支持和認(rèn)可，同時改革也促進(jìn)了就業(yè)，這是最大的民生需求。

2018年改革不再局限于政府機(jī)構(gòu)的范疇，而是將整個治理體系作為對象，將深化“政府機(jī)構(gòu)改革”改為“黨和國家機(jī)構(gòu)的改革”。推動簡政放權(quán)，改變職能的缺位、不到位、分散化等問題，使資源配置更具有高效性和公平性，推進(jìn)全面深化改革進(jìn)入新階段。在這次改革中，為加強(qiáng)資源統(tǒng)一管理，成立合并自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，組建了國家衛(wèi)生委員會。

這一時期的行政改革致力于政府職能的轉(zhuǎn)變，堅持和完善政府的公共服務(wù)，加快建設(shè)服務(wù)型政府，充分發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用，更加注重管理自身的規(guī)律和管理體制要求，是一場廉潔化、制度化、重構(gòu)化的深刻改革。

行政管理體制改革的歸納

歷次改革涉及的內(nèi)容都十分豐富，又各有特色，并帶有時代的痕跡?？v觀整個行政改革歷程，不難發(fā)現(xiàn)其中又很多一脈相承的特征。

一是在行政體制改革70年歲月里，以每5年一個周期，每一次改革的重點(diǎn)和背景貢獻(xiàn)不盡相同，不變的是圍繞著經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一目標(biāo)，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職責(zé)導(dǎo)向影響著經(jīng)濟(jì)改革方向，也決定了政府參與管理經(jīng)濟(jì)的手段和方法。

二是要加強(qiáng)黨對多方面和全過程的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政水平，通過制定合理的政策助力行政改革。十九屆三中全會后，注重黨和國家機(jī)構(gòu)的行政改革，進(jìn)一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制政策，通過政府治理體系提高了政府的行動力，用黨的領(lǐng)導(dǎo)制度掌握重大工作的決策權(quán)，在體制和職責(zé)允許范圍內(nèi)實(shí)行政府治理制度。

三是有明確的政府與市場的職能邊界劃分，是政府職能定位的軸心環(huán)節(jié)。轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲈谫Y源配置中起決定性作用，下放政府的權(quán)力，才能更好的發(fā)揮政府的能力。轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)要素價格市場化。

四是改革開放前的行政體制改革主要是表現(xiàn)為“政治導(dǎo)向”。其主要有以下幾方面表現(xiàn)：（1）以鞏固國家政權(quán)和維護(hù)社會主義制度為首要任務(wù)，以人民代表大會為根本政治制度；（2）以執(zhí)政黨為國家治理的唯一主體；（3）以“階級斗爭”為重點(diǎn)，充分發(fā)揮政府在資源配置、鞏固上層建筑、發(fā)展生產(chǎn)力等方面的作用。（4）是通過政治運(yùn)動推進(jìn)工作的進(jìn)行，國家采取指令性計劃、單位制、人民公社制，在特定階段為中國現(xiàn)代化取得了必要的“資本”。

五是改革開放后，更傾向于“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型”，其主要有以下幾方面表現(xiàn)：（1）是以經(jīng)濟(jì)高速增長為治國方略，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為價值取向；（2）是規(guī)范政府、政協(xié)和人民團(tuán)體之間關(guān)系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)不變前提下，治理主體的多元化；（3）是發(fā)展生產(chǎn)力的主導(dǎo)模式是發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用和政府對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用；（4）主要治理模式是逐步用法治取代人治。

2018年后，中國行政體制改革踏入了新時代，建設(shè)現(xiàn)代國家治理體系，需從全局上尋求地方性，即籌建有中國特色的現(xiàn)代國家治理體系。不再是簡單的政府機(jī)構(gòu)改革，而是黨、政府和人民群眾的全面改革。不再是簡單的制度改革，而是對多年改革所取得的制度成果的系統(tǒng)整合，“把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”。

（黑龍江大學(xué)）