趙武京
(水利部淮河水利委員會,233001,蚌埠)
習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上發(fā)表的重要講話,深刻闡述了事關黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的根本性、方向性、全局性重大問題,發(fā)出了讓黃河成為造福人民的幸福河的偉大號召,不僅為新時代加強黃河治理保護提供了根本遵循,也為其他流域做好新時代治水管水工作提供了科學指南。在新中國治淮70周年到來之際,回望新中國治淮,特別是見證并參與20世紀90年代治淮歷史,筆者認為新時代治淮應肩負起流域生態(tài)文明建設的神圣使命。
自古以來,淮河水旱災害頻繁,危害甚重,被國人視為心腹之患。欲興國、必治水,此乃華夏千古垂訓。從大禹導淮到孫叔敖修芍陂,從“黃河陽武決口”到潘季馴“蓄清刷黃”,從魚米之鄉(xiāng)到“十年倒有九年荒”……一部艱辛的治淮史,濃縮出中華民族的苦難史、奮斗史、治國史。受自然條件、生產(chǎn)力水平、社會制度、人為破壞等制約,淮河水患沒有得到根本治理和控制。
治理淮河水患的千古難題歷史性地交給了中國共產(chǎn)黨締造和領導的新中國。1949年,中華人民共和國剛剛成立,一窮二白、百廢待興。1950年夏,淮河流域遭受嚴重水災。這次災情,引起黨中央的高度重視,同年10月14日政務院簽署了 《關于治理淮河的決定》,并成立治淮委員會。1951年毛澤東主席發(fā)出“一定要把淮河修好”的偉大號召,掀起了新中國第一次治淮高潮。這次人民治淮運動持續(xù)了8年之久,取得了巨大的成就?;春雍闈澈禐暮Φ玫蕉糁疲嗣袢罕娚a(chǎn)生活條件得到初步改善。
隨后治淮進入常態(tài)化,經(jīng)過30多年的持續(xù)治理,淮河抗災能力有一定增強,但淮河水患并未根除,洪澇旱災害仍制約流域經(jīng)濟社會發(fā)展。1991年5月中旬開始,組合惡劣的暴雨洪水三番五次襲擊江淮,淮河西岸老百姓苦不堪言。洪澇災害引起黨中央、國務院高度重視。洪水尚未退盡,國務院于8月中旬召開治淮、治太會議,作出了《關于進一步治理淮河和太湖的決定》。明確用10年時間、投入120多億元,興建19項防洪骨干工程,要求“八五”初見成效、“九五”整體推進。這是繼20世紀50年代第一次治淮高潮以來,第二次聲勢浩大的治淮高潮。為了推動治淮深入持久進行,國務院成立了治淮領導小組,又于 1992年年末、1994年年初和1997年4月相繼召開第二、三、四次治淮會議;水利部把治淮放在更加突出位置;流域4省分別成立了治淮領導小組,由1名副省長任組長。經(jīng)過不懈努力,隨著19項防洪骨干工程相繼完成,淮河抗災能力進一步提高,流域防洪除澇工程體系和非工程措施體系基本形成,治淮取得顯著成效。
進入新時代,治理淮河進一步發(fā)力。2011年國務院召開治淮會議,國辦轉發(fā)了發(fā)改委和水利部《關于切實做好進一步治理淮河工作指導意見》。2013年國務院批復《淮河流域綜合規(guī)劃(2012—2030 年)》,發(fā)改委和水利部聯(lián)合印發(fā)《進一步治理淮河實施方案》,明確實施38項治淮工程。目前已開工實施29項,其中8項已全面完成,出山店水庫、前坪水庫、江港水庫、莊里水庫和淮干蚌埠至浮山段整治等重大項目主體工程基本完成,引江濟淮等工程順利推進。
淮河是新中國第一條被全面治理的河流,70年來治淮取得了舉世矚目的輝煌成就,國家和流域4省投入巨大,僅20世紀90年代以來實施的19項防洪骨干工程和38項進一步治淮工程,總概算近2 000億元。建成了由6 000余座水庫 (其中大型水庫38座)、各類水閘6 600余座、行蓄洪區(qū)30多處、人工新河2 100 km、各類堤防6萬km、各類電力抽水站5.5萬處,及引黃、江水北調(diào)工程組成的比較完善的防洪除澇、供水灌溉工程體系和非工程體系。興建臨淮崗使淮河干流特大洪水得到有效控制,開通入海水道結束了淮河800年無入海尾閭的歷史?,F(xiàn)已具備防御新中國成立以來流域性最大洪水的能力,為淮河水安全和國家糧食安全提供了可靠的支撐和保障。
經(jīng)過70年不懈地努力,一個生態(tài)優(yōu)美宜居、繁榮昌盛的新淮河逐漸展現(xiàn)在祖國中原腹地。淮河的滄桑巨變,不僅彰顯出中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民的政治本色,社會主義集中力量辦大事的優(yōu)越性,改革開放帶來的強大國力;而且有一項重大啟示告訴人們:只有中國共產(chǎn)黨締造和領導的新中國,才能根治淮河水患,修好淮河!
淮河流域孕災的自然地理氣候條件沒有變,水旱災害老問題依然存在,且出現(xiàn)新情況。一是全球氣候變暖,使淮河流域雨洪災害出現(xiàn)的概率發(fā)生變化;二是隨著城鎮(zhèn)化水平提高,不透水地表增加、徑流系數(shù)提高,抗洪排澇壓力增大,洪澇災害風險逐年上升;三是入海水道一期工程雖已實施,入江水道得到治理,但不能說黃河奪淮后遺癥就消失了,黃河奪淮后遺癥難以在短時期內(nèi)徹底消除。
由于從前人們對經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律和生態(tài)規(guī)律認識不足,一味追求經(jīng)濟效益,沒有考慮水資源、水環(huán)境、水生態(tài)承載能力,無序低效發(fā)展,有的甚至采取 “殺雞取卵”“竭澤而漁”的發(fā)展方式,造成水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染。過度開發(fā)水資源、侵害水域岸線、擠占生態(tài)用水,導致部分河道出現(xiàn)斷流、湖泊萎縮、生態(tài)功能降低、地下水水位下降等嚴重的生態(tài)問題和安全隱患。
隨著我國主要矛盾的變化,治淮矛盾也由人民對除水害、興水利的需求與治淮工程功能不足的矛盾,轉化為人民對水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的需求與治淮工程監(jiān)管不力的矛盾。暴雨洪水是一種自然現(xiàn)象,不可能避免,既不能一味提高防洪標準激化人水矛盾,也不能不作為,使人民群眾經(jīng)常遭受災害,而要深入研究把握其規(guī)律,補齊治淮工程短板,適度積極應對。而水資源、水污染、水生態(tài)問題主要是由社會、人為等因素造成的,要靠依法強監(jiān)督,改變?nèi)藢λ恼J識,調(diào)整人的行為,糾正人的錯誤行為。要將治淮思路從改變自然、征服自然,轉變?yōu)樽鹬刈匀?、順應自然和保護自然。要將求發(fā)展、建設美麗家園作為治淮的主要目標,合理適度進行水資源配置、開發(fā)、利用;以管好“盛水的盆”、保護“盆中水”為核心,科學謀劃生態(tài)治淮工程,把治淮工程建設成防洪減災安全可靠、水資源配置高效利用、生態(tài)環(huán)境修復保護有益管用、人民群眾滿意的民生工程。
水是自然資源中最復雜、最靈動、支撐經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設最關鍵的控制因素,水多則洪澇,水少則干旱,水臟則污染、失去使用功能,并貽害子孫后代。水是最重要的生態(tài)環(huán)境要素,不論河湖水庫水生態(tài)系統(tǒng),還是由山水林田湖草等要素組成的自然生態(tài)系統(tǒng),水都是最核心的控制要素;不論是水生態(tài)系統(tǒng)保護和修復,還是自然生態(tài)系統(tǒng)保護和修復,都要做好水文章。因此,新時代治水不能局限于河湖及灘涂,應擴展到包括整個河湖水系在內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng),既管好“盆中水”,又管好“盛水的盆”。
綜上所述,新時代治淮必須肩負起淮河流域生態(tài)文明建設的神圣使命,為建設淮河生態(tài)經(jīng)濟帶、滿足人民群眾日益增長的優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境需求提供支撐和保障。
新中國治淮70年,防洪除澇、供水灌溉的工程體系和非工程體系已形成,但洪澇旱仍是面臨的最嚴重的自然災害。在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、鄉(xiāng)村振興、建設淮河生態(tài)經(jīng)濟帶中,防洪減災仍有短板要補,絕不能麻痹大意。要按不同保護對象,分級分類設防,做到安全可靠。建議:一是應對沿淮行蓄洪區(qū)進行調(diào)整和治理,將2.5萬km2平原洼地治理作為當前及今后一段時期治淮的重點。長期以來,行蓄洪區(qū)顧全大局,為流域防洪減災作出了犧牲和貢獻,但受歷史條件限制,生產(chǎn)生活條件較差,多數(shù)為貧困地區(qū)。現(xiàn)在國力和技術能力強了,大局應該照顧小局,通過調(diào)整和治理,在擔負防洪減災的同時,讓群眾生產(chǎn)生活條件得以改善,脫貧致富。二是入海水道二期工程應適度提高規(guī)模和標準。在保持現(xiàn)有堤距的前提下,盡量深挖河道培修堤防和擴建閘涵,以利于除澇、水資源利用、古淮河航道和濱海港的恢復,打造我國中東部地區(qū)出海黃金水道。
淮河多年平均總水量795億m3(地表水 595 億 m3、地下水 200 億m3),但人均和畝均占有量僅為全國平均值的1/5和1/4,水資源嚴重短缺,且時空分布不均。新中國成立70年來,通過修建水庫和開采地下水調(diào)節(jié)時間上的豐枯波動,通過引黃和江水北調(diào)來調(diào)節(jié)水土空間不匹配。由于用水粗放、開發(fā)過度,隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化率提高,需水量增加,供需矛盾更加突出。在目前抽江引黃的情況下,偏枯年總缺水量為40億m3,特枯年缺水總量為120億m3。做好水資源開發(fā)配置和管理仍是治淮的核心任務,其出路在于貫徹“節(jié)水優(yōu)先”的方針和“以水定需”的原則,執(zhí)行最嚴格水資源管理制度。首先要抓好“合理分水”。按“取之有度、用之有節(jié)”要求,看住上線控總量,將淮河、沂河、沭河和跨省支流進行水量分配,明確區(qū)域用水總量和用水強度雙控指標,建立水資源承載能力監(jiān)測預警機制;守住底線保生態(tài),科學合理確定洪澤湖、駱馬湖等湖泊生態(tài)水位和淮河及跨省支流省界生態(tài)流量,健全計量和在線監(jiān)測設施。其次,管住用水強監(jiān)管。用總量和強度雙控剛性約束倒逼用水方式、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整;堅持“底線思維,以人為本”,從供水管理向需水管理轉變,從粗放用水方式向高效節(jié)水方式轉變,從過度開發(fā)向主動保護轉變。努力做到量不減少、質(zhì)不下降,可持續(xù)利用。
淮河是典型的平原河流,支流眾多,水環(huán)境容量和納污能力有限。治淮70年來修建了眾多閘壩,形成防洪和水資源開發(fā)利用工程體系,雖對河道徑流有較高的控制能力,但部分閘壩攔蓄污水誘發(fā)水污染事故仍有發(fā)生。自20世紀90年代中期以來,國家加大淮河水污染防治力度,實現(xiàn)了工業(yè)企業(yè)達標排放,淮河干流水質(zhì)持續(xù)向好,保持在Ⅲ類水。但因工業(yè)污染、農(nóng)田面源污染和城鄉(xiāng)生活污水處理滯后,致使部分入河湖排污量超過納污能力和限制納污總量,與流域生態(tài)系統(tǒng)承載能力不相適應。進一步加強水污染防治和水源地保護,仍是新時代治淮的戰(zhàn)略重點。要制定完善水污染防治法,堅持“誰污染誰治理”的原則,明確不同河段、湖泊水質(zhì)底線和水功能區(qū)納污紅線作為剛性約束,糾正人的錯誤行為,碰紅線、觸及底線就依法處理、絕不姑息。環(huán)保部門要加強污染源、入河湖排污口和重要功能區(qū)水質(zhì)的監(jiān)控。以水質(zhì)底線倒逼有關地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構,改變生產(chǎn)方式。加強城市、污染企業(yè)污廢水處理力度,加強化肥、農(nóng)藥等面源污染的監(jiān)控,確保入河湖水質(zhì)達標。水文部門在監(jiān)測江河水位流量的同時監(jiān)測水質(zhì),及時了解河湖水量水質(zhì)情況,實現(xiàn)淮河和重要支流水環(huán)境質(zhì)量全面提升。
隨著人口增加和經(jīng)濟社會高速發(fā)展,人水爭地矛盾越來越尖銳,河道非法采砂、非法圍湖、岸線亂占亂堆亂建屢禁不止,導致河道縮窄、湖泊萎縮,水生態(tài)環(huán)境受到嚴重沖擊。多年來修建的不少閘壩未考慮生態(tài)流量,致使部分河流階段性斷流,水生態(tài)環(huán)境惡化。維護淮河水生態(tài)環(huán)境是新時代治淮的重要任務,應提升到重要議事日程。主要應做好以下三項工作:一是歸還河湖生態(tài)水量,興建生態(tài)治淮工程。科學合理確定淮河干流、重要支流生態(tài)流量和洪澤湖、駱馬湖等湖泊生態(tài)水位,并常態(tài)化監(jiān)控。工程規(guī)劃設計要兼顧河湖防洪排澇、供水灌溉、航運等傳統(tǒng)功能與生態(tài)、美麗、富民、便民等功能的關系,盡量發(fā)揮河湖水利工程的生態(tài)和其他功能,對已建工程進行生態(tài)補課。二是依法清理河湖岸線“四亂”。進一步完善河湖管理條例,依法劃定江河湖泊、水庫生態(tài)保護剛性約束紅線,以刮骨療毒的決心依法清理岸線“四亂”,疏通拓寬河道,并常態(tài)化監(jiān)管,做到水清、河暢、岸美,給自然留下休養(yǎng)生息的空間。三是遵照“綠水青山就是金山銀山”、山水林田湖草是生命共同體的理念,分區(qū)域搞好水土保持,打造美麗淮河。周邊山丘區(qū)植樹造林,涵養(yǎng)水源;腹地平原結合建高標準農(nóng)田開展水土保持;下游河湖水網(wǎng)區(qū)搞好河渠連通;城鎮(zhèn)區(qū)要處理好建筑和生活垃圾、污廢水,在不影響防洪安全前提下,實施岸線綠化,建設便民、惠民設施,讓岸線成為可靠的安全屏障、亮麗的風景線、繁榮的經(jīng)濟帶??傊?,守住綠水青山已成為治淮的重中之重,要尊重河湖自然屬性,愛惜原生態(tài)的灘涂、樹木、野草和生物,為鳥類、魚類和微生物保留必要的棲息地、活動空間,建設大美生態(tài)淮河,打造美麗中國淮河流域樣板。
淮河水系分布和變遷,既是大自然的鬼斧神工,更深深烙下人與水共生的痕跡。自大禹導淮至今已4 000多年,淮河兒女在與水長期抗爭中積累了豐富的治水經(jīng)驗,創(chuàng)造了燦爛的水文化。古人傳承下來的 “均其勢”“均其務”“動善時”的治淮理念,至今仍具有很強的生命力,大運河傳承的商賈文化和南北價值觀融合,淮地災民在逃往他鄉(xiāng)過程中,既促進了文化交融,又形成稱為“東方芭蕾”的鳳陽花鼓。新中國治淮,濛洼行蓄洪區(qū)人民群眾為淮河干流防洪安全舍小家為大家,舍局部為全局,前后15次開閘行洪,錘煉出無私奉獻的“王家壩精神”;流域4省在治淮實踐中養(yǎng)成的顧全大局、行政區(qū)劃服從流域統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度的團結治水精神??v觀人類文明史,世界四大文明古國均起源和發(fā)展于大江大河兩岸。這一切都充分體現(xiàn)出水在人類文明和文化發(fā)展中具有特殊意義。水文化延續(xù)著水利行業(yè)的精神血脈,是水利人的魂。既要薪火相傳、代代守護,更要與時俱進、創(chuàng)新發(fā)展。盛世興水、崇尚文化。新時代,我國水利已處在由傳統(tǒng)水利向生態(tài)水利轉變的重要時期,治淮肩負著流域生態(tài)文明建設的神圣使命,為水文化的傳承和發(fā)展提供了良好機遇,也提出了新要求。傳承發(fā)展水文化,既要分析研究古今水事活動和重大水工程,挖掘其文化含義,汲取其精華;又要與時俱進,研究與生態(tài)有關的水文化內(nèi)涵,將文化融入人類生態(tài)文明價值觀中,體現(xiàn)人民利用水節(jié)約水、治理水旱災害和順應自然水規(guī)律、保護水生態(tài)環(huán)境的理念和自覺行動,彰顯人水和諧的文化載體;更要把握中國特色社會主義文化發(fā)展趨勢,著眼我國和世界水利發(fā)展新的文化特征,吸取先進思想文化,豐富和開拓水文化內(nèi)涵,推動水文化發(fā)展。進一步弘揚水利行業(yè)精神,塑造水利行業(yè)形象,激勵人凝聚人,充分調(diào)動治淮人的積極性和創(chuàng)造性,推動新時代治淮事業(yè)健康有序發(fā)展。
新時代治淮要堅持以人民為中心,拓寬治淮工作內(nèi)涵,更好發(fā)揮治淮保障和改善民生的重要作用。一要進一步強化以流域為單元的理念,將注意力和工作范圍由河湖水體與灘涂擴展到以水為主線、統(tǒng)籌山水林田湖草等生命要素。二要將治淮理念由改變自然、征服自然轉變?yōu)樽鹬刈匀弧㈨槕匀缓捅Wo自然,尊重規(guī)律把握度,治理水災害不能一味高標準,開發(fā)利用水資源要考慮其承載能力;優(yōu)美生態(tài)環(huán)境沒有替代產(chǎn)品,“用之不覺,失之難存”,要強化紅線剛性約束,“治未病”。三是工程規(guī)劃設計要由傳統(tǒng)水利工程轉變?yōu)樯鷳B(tài)水利工程,既要抵御水災害、滿足供水灌溉航運需求,更要維護生態(tài)系統(tǒng)結構穩(wěn)定,特別要考慮涉水生態(tài)、生命功能保護和文化傳承功能,滿足人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良生產(chǎn)生活條件需求。
新時代治淮的內(nèi)涵和工作重點在變化,監(jiān)管任務加重、要求提高,職責范圍在行業(yè)之間有調(diào)整,現(xiàn)行的相關法律、法規(guī)、規(guī)范細則等已不適應新情況,要做適當?shù)男薷?、補充完善。同時也要根據(jù)治淮需要新編一些流域性法規(guī)、規(guī)范、實施細則,使規(guī)劃、設計、建設管理和監(jiān)督控制有法可依、有規(guī)可循。
流域是一個相對完整的自然和社會復合生態(tài)體系,水是其中的紐帶和靈魂,在生態(tài)文明建設中,應以流域作為一個生命體,以水為主線,統(tǒng)籌山水林田湖草各要素。為此,新時代治淮應建立健全以流域水行政主管部門為核心的分級分部門管理的新體制?;次鶕?jù)當前管理職能和任務的變化,對內(nèi)設機構做相應調(diào)整,依法行使職責,高效服務,有為才有位,真正成為流域水行政主管部門;進一步健全流域管理和區(qū)域管理相結合、行政區(qū)劃服從流域統(tǒng)一管理的工作機制;水利、環(huán)保、應急、資源、城建等部門按“三定方案”事權劃分各司其職,建立高層次流域管理議事協(xié)調(diào)機制;通過實踐逐步走出一條政府扶持和市場參與相結合的治淮投資新路子。
治淮涉及4省36個地市182個縣和各行各業(yè),關系錯綜復雜,工作千頭萬緒,必須發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、政府的號召力、法律的威懾力和輿論的導向推動力。目前推行的河長制湖長制,是解決我國復雜水問題的重大制度創(chuàng)新,也是保障國家水安全的重要舉措,我們一定要充分依靠河長制湖長制平臺推動治淮各項工作。
治淮70年取得了巨大的成就,但執(zhí)行 “四項制度”、嚴守 “三條紅線”、監(jiān)控水生態(tài)的經(jīng)驗還不足,治淮一些重大問題需要研究探索或試點,邊干邊學邊完善。一要深入研究入海水道二期、洪澤湖與淮河的良性關系等重大治淮問題,盡可能地消除或減輕黃河奪淮的后遺癥;二要充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、可視化等技術,通過自動采集、無線傳輸、自動監(jiān)測監(jiān)控、分析評價、預警預報,指導治淮工作,推動現(xiàn)代信息技術與治淮建設和監(jiān)督管理深度融合,打造“智慧淮河”,以此推動治淮高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍建設。
幾千年來,淮河兒女在除水害、興水利的過程中,不僅積累了豐富的治水經(jīng)驗,創(chuàng)造出燦爛的水文化,而且孕育出具有強大號召力的治水精神。根據(jù)淮河流域千百年來水利實踐和目前治淮現(xiàn)實,治淮精神的內(nèi)涵可概括為:統(tǒng)一治水的意識、政府行為的權威、平安生存的愿望、致富求強的目標和無私奉獻的情操。新時代治淮任務艱巨、情況復雜,更要大力弘揚治淮精神,特別要弘揚顧全大局、行政區(qū)劃服從流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理和統(tǒng)一調(diào)度的團結治水精神,弘揚舍小家顧大家、舍小局為全局的無私奉獻精神,形成巨大的向心力和凝聚力。
修好淮河是一項長期的歷史任務。新時代治淮要服從“兩個一百年”奮斗目標、鄉(xiāng)村振興和建設美麗中國的國家戰(zhàn)略。在毛澤東主席“一定要把淮河修好”偉大號召鼓舞下,在習近平新時代中國特色社會主義思想引領下,認真貫徹“十六字治水思路”和水利部黨組提出的水利改革發(fā)展總基調(diào),既要有“功成不必在我”的境界,更要堅定“誓為功成砥礪奮進”的追求和行動,把目標放長遠、久久為功。一年接著一年干,一屆接著一屆向前奔,以寸尺之功,積千秋之利,修好淮河不是夢!