礦產(chǎn)資源立法對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算的影響研究

何 利，沈 鐳，陶建格

(1.河南工程學(xué)院會計(jì)學(xué)院，河南 鄭州 451191； 2.中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101； 3.中原工學(xué)院系統(tǒng)與工業(yè)工程研究中心，河南 鄭州 450007)

法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，自然資源相關(guān)法律是構(gòu)建國家自然資源治理體系和提升治理能力的重要基礎(chǔ)?；诮?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和資源環(huán)境形勢，我國開展生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)資源環(huán)境立法、完善資源環(huán)境管理工作不斷推進(jìn)[1]。目前，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的階段，礦產(chǎn)資源的國際形勢、國內(nèi)形勢發(fā)生變化，礦業(yè)環(huán)境也發(fā)生了重大變化。礦產(chǎn)資源立法是礦產(chǎn)資源管理體制改革的重要內(nèi)容，基于礦產(chǎn)資源立法，完善礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算制度是新時(shí)代依法調(diào)整礦業(yè)社會關(guān)系的需要[2]。本文基于1986年3月的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，1996年8月的第一次修正、2009年8月的第二次修正，以及《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》(2019年12月，征求意見稿)的相關(guān)內(nèi)容分析立法與修法對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算的影響。

目前，基于自然資源立法角度研究自然資源核算的文獻(xiàn)較少?，F(xiàn)有文獻(xiàn)主要基于黨和政府的報(bào)告、相關(guān)制度文件和會議精神，研究領(lǐng)域主要集中在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制[3]。法律是調(diào)整自然資源關(guān)系的重要內(nèi)容，基于自然資源立法是完善自然資源核算體系的重要方面[4]。本文分析《礦產(chǎn)資源法》立法中相關(guān)法律條款在調(diào)整礦產(chǎn)資源關(guān)系對礦產(chǎn)資源核算的要求，為構(gòu)建礦產(chǎn)資源核算的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容提供依據(jù)。

1 礦產(chǎn)資源立法涉及的資產(chǎn)核算內(nèi)容分析

本文基于礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算框架分析我國《礦產(chǎn)資源法》立法相關(guān)核算的條款[5]，總則部分對礦產(chǎn)資源核算的對象、核算的主體、核算的范圍等進(jìn)行了明確。在我國《礦產(chǎn)資源法》中明確規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬于國家所有”，并確定“國務(wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，國務(wù)院自然資源主管部門具體履行礦產(chǎn)資源所有者職責(zé)”?！皣鴦?wù)院自然資源主管部門會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)全國礦產(chǎn)資源保護(hù)、勘查、開采、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的管理和監(jiān)督工作”。相關(guān)條款明確了自然資源部受托管理礦產(chǎn)資源，履行所有者職責(zé)，對礦產(chǎn)資源開展資產(chǎn)核算。

1.1 礦產(chǎn)資源管理的統(tǒng)計(jì)核算與儲備制度

在礦產(chǎn)資源立法中，提出了“國務(wù)院自然資源主管部門編制全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃，縣級以上地方人民政府自然資源主管部門會同有關(guān)部門編制本行政區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃”。自然資源部作為自然資源主管部門，需要根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和資源安全的需要，制定全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃，需要明確我國的自然資源狀況，進(jìn)行礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)核算。在立法中進(jìn)一步提出要建立“礦產(chǎn)資源儲量管理制度、礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)制度”，建立基于國家宏觀規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展決策支撐的礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)核算是適應(yīng)這些要求的具體核算活動[6]。立法進(jìn)一步提出“縣級以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同統(tǒng)計(jì)主管部門定期公布礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”“對各種形式與形態(tài)的自然資源進(jìn)行統(tǒng)計(jì)”。確立了我國由縣級及以上人民政府及其主管部門自然資源部/廳/局分級實(shí)施礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算制度的體系。

1.2 礦產(chǎn)資源所有權(quán)責(zé)任的資產(chǎn)核算

礦產(chǎn)資源所有關(guān)系是構(gòu)成礦業(yè)法律關(guān)系的最基本內(nèi)容。在礦產(chǎn)資源立法中，“國務(wù)院自然資源主管部門出讓礦業(yè)權(quán)”“國家實(shí)行礦業(yè)權(quán)有償取得和礦產(chǎn)資源有償開采制度”。礦產(chǎn)資源法對于探礦權(quán)和采礦權(quán)實(shí)行登記轉(zhuǎn)讓制度“礦業(yè)權(quán)探礦權(quán)人、采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，分別繳納探礦權(quán)占用費(fèi)、采礦權(quán)占用費(fèi)”。同時(shí)，為調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開采活動而規(guī)定“開采礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)依法繳納資源稅”。礦業(yè)權(quán)費(fèi)用體現(xiàn)國家所有者權(quán)益，資源稅是國家對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用進(jìn)行調(diào)節(jié)活動的一種方式[7]。國家設(shè)立礦業(yè)權(quán)，并對礦業(yè)權(quán)讓度的法律權(quán)利和責(zé)任的規(guī)定，明確了礦產(chǎn)資源核算的起點(diǎn)，以及礦業(yè)權(quán)產(chǎn)生、讓度、實(shí)現(xiàn)過程核算的所有權(quán)基礎(chǔ)。

1.3 礦業(yè)權(quán)的資產(chǎn)核算

“維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益”。我國將礦業(yè)權(quán)分為探礦權(quán)和采礦權(quán)，探礦權(quán)是依據(jù)礦產(chǎn)資源特點(diǎn)確立的法律關(guān)系，是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源勘查活動的法律關(guān)系[8]；采礦權(quán)對礦產(chǎn)資源所享有的開采、利用、收益和管理的權(quán)利，是調(diào)節(jié)開采活動的法律關(guān)系。日前印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》就擴(kuò)大要素市場化配置范圍、促進(jìn)要素自主有序流動、加快要素價(jià)格市場化改革作了安排[9]。在《礦產(chǎn)資源法》修訂草案(征求意見稿)立法原則中，也強(qiáng)調(diào)“市場配置、公開公正”，規(guī)定了礦業(yè)權(quán)的變更、續(xù)期、轉(zhuǎn)讓、抵押、滅失等權(quán)利義務(wù)的變更。

1.4 礦業(yè)資源負(fù)債核算

在《礦產(chǎn)資源法》修訂草案(征求意見稿)中，提到了礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、法律責(zé)任問題，明確了各相關(guān)主體的責(zé)任和義務(wù)。近日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》進(jìn)一步對此作了明確規(guī)定。相關(guān)法律條文和通知明確了礦產(chǎn)資源修復(fù)的責(zé)任義務(wù)，這解決了當(dāng)前自然資源負(fù)債核算中的主體責(zé)任問題[10]。在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中，礦區(qū)修復(fù)、法律責(zé)任應(yīng)該作為區(qū)域礦產(chǎn)資源計(jì)量負(fù)債的組成部分是由礦產(chǎn)資源法律確定。因此，在開展礦產(chǎn)資源核算、編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確體現(xiàn)對礦產(chǎn)資源負(fù)債的核算。相關(guān)內(nèi)容解決了當(dāng)前關(guān)于編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是否需要核算負(fù)債，以及負(fù)債核算的依據(jù)問題[11]。

2 礦產(chǎn)資源立法對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算體系的影響分析

礦產(chǎn)資源法律是對礦業(yè)社會活動進(jìn)行調(diào)節(jié)的基本規(guī)范，礦產(chǎn)資源核算是為滿足礦產(chǎn)資源管理需要，反映礦產(chǎn)資源自然狀態(tài)和社會關(guān)系，根據(jù)礦產(chǎn)資源立法過程中相關(guān)礦產(chǎn)資源核算的論述，分析總結(jié)來探討礦產(chǎn)資源核算結(jié)構(gòu)與內(nèi)容。礦產(chǎn)資源核算包括礦產(chǎn)資源的國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)核算(包括礦產(chǎn)資源儲備核算)、礦產(chǎn)資源國有資產(chǎn)核算、礦產(chǎn)資源的會計(jì)核算。其中相關(guān)內(nèi)容分析如下所述。

2.1 基于監(jiān)督管理責(zé)任的統(tǒng)計(jì)核算研究

礦產(chǎn)資源立法中涉及到礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)，要求建立礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)制度。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用是國民經(jīng)濟(jì)活動的重要組成部分，相關(guān)主管部門行使監(jiān)督管理權(quán)力。在國民經(jīng)濟(jì)核算中，礦產(chǎn)資源作為重要的生產(chǎn)要素，對礦產(chǎn)資源開展流量核算和存量核算，反映礦產(chǎn)資源靜態(tài)存量狀況和動態(tài)變化過程，以服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)宏觀決策的資源安全。

開展礦產(chǎn)資源的國民經(jīng)濟(jì)核算應(yīng)注意[12]：一是參照國際經(jīng)驗(yàn)，國際上的SEEA2012核算體系已經(jīng)對礦產(chǎn)資源核算的賬戶分類和方法作了闡述，建立我國的礦產(chǎn)資源核算體系應(yīng)該注意與國際體系的接軌與整合，也要體現(xiàn)我國礦產(chǎn)資源管理實(shí)踐要求；二是與國民經(jīng)濟(jì)核算相統(tǒng)一，礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)核算應(yīng)該作為國民經(jīng)濟(jì)核算體系中的一部分，其相關(guān)賬戶設(shè)置、方法體系、分列與匯總要能夠與國民經(jīng)濟(jì)核算保持一致。

2.2 基于所有者受托責(zé)任開展政府的自然資源資產(chǎn)核算

礦產(chǎn)資源歸誰所有是礦產(chǎn)資源法律關(guān)系的起點(diǎn)。我國法律規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國家所有，國務(wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)。我國是以市場經(jīng)濟(jì)為主體的國家，市場在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，礦產(chǎn)資源法也強(qiáng)調(diào)了“市場配置，公開公正”的原則，那么，基于受托責(zé)任的資產(chǎn)管理核算是反映受托責(zé)任履行情況的制度。各級政府及其相關(guān)主管部門需要建立礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)核算制度。目前開展的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)核算與編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算的主要內(nèi)容，要求各級受托管理政府機(jī)構(gòu)作好資產(chǎn)核算工作和編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表。

2.3 礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算的內(nèi)容

礦業(yè)權(quán)是國家依法設(shè)立對礦產(chǎn)資源勘查、開采活動關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)的法律制度，是礦產(chǎn)資源法律關(guān)系的重要內(nèi)容。礦產(chǎn)資源立法明確提出了要進(jìn)行資產(chǎn)核算，因此開展基于各級政府的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)。礦業(yè)權(quán)活動涉及國家所有礦產(chǎn)資源權(quán)益變化，涉及礦業(yè)權(quán)人權(quán)益變化，對礦產(chǎn)資源經(jīng)營性資產(chǎn)開展會計(jì)核算，一是正確反映礦業(yè)權(quán)微觀企業(yè)主體礦產(chǎn)資源資產(chǎn)狀況和礦產(chǎn)資源權(quán)利義務(wù)；二是國家進(jìn)行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理活動的基礎(chǔ)，有利于加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的監(jiān)督管理。

2.4 基于礦區(qū)修復(fù)、法律責(zé)任的負(fù)債核算研究

礦區(qū)修復(fù)是礦產(chǎn)資源開采活動過程的重要組成部分，礦產(chǎn)資源核算需要對礦區(qū)修復(fù)開展核算，礦產(chǎn)資源立法過程中都確定了其基本關(guān)系，《關(guān)于礦產(chǎn)資源中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的通知》中也明確了相關(guān)權(quán)利和責(zé)任。在礦產(chǎn)資源核算過程中，對開采前的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算應(yīng)該扣除承擔(dān)的修復(fù)成本、在開采過程中應(yīng)當(dāng)核算礦區(qū)修復(fù)費(fèi)用、在開采后未完成的礦區(qū)修復(fù)責(zé)任應(yīng)當(dāng)確認(rèn)負(fù)債。礦產(chǎn)資源法規(guī)定了礦業(yè)權(quán)人生態(tài)修復(fù)的責(zé)任，對于應(yīng)當(dāng)修復(fù)而未予修復(fù)的責(zé)任確認(rèn)為負(fù)債。在相關(guān)主體不履行責(zé)任和義務(wù)時(shí)有追究其責(zé)任的法律基礎(chǔ)。

3 基于立法角度的完善礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算建議

礦產(chǎn)資源立法是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源社會關(guān)系和行為規(guī)范的主要活動，應(yīng)當(dāng)作為我國開展礦產(chǎn)資源核算的依據(jù)。分析當(dāng)前我國礦產(chǎn)資源立法，提出了完善礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算的建議。

1) 礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)核算是礦產(chǎn)資源核算的重要內(nèi)容。礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會生產(chǎn)活動的要素資源，礦業(yè)也是國民經(jīng)濟(jì)的重要行業(yè)，國民經(jīng)濟(jì)核算離不開礦產(chǎn)資源核算，礦產(chǎn)資源立法中對建立礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)制度已經(jīng)明確提出要求，其相關(guān)規(guī)定應(yīng)該作為核算的依據(jù)。

2) 礦產(chǎn)資源立法規(guī)定的所有權(quán)、礦業(yè)權(quán)等規(guī)定應(yīng)該作為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算的內(nèi)容。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的受托管理責(zé)任要求科學(xué)管理和開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。開展礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算是開展礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)。在相關(guān)核算中應(yīng)對所有權(quán)、礦業(yè)權(quán)的規(guī)定應(yīng)作為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算的依據(jù)。

3) 礦產(chǎn)資源立法中對礦區(qū)修復(fù)、法律責(zé)任作了明確規(guī)定，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債核算應(yīng)設(shè)置相關(guān)核算內(nèi)容。針對自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中負(fù)債內(nèi)容核算的爭議，應(yīng)該充分考慮礦產(chǎn)資源法中礦區(qū)修復(fù)的法律責(zé)任，確定負(fù)債的核算內(nèi)容。

礦產(chǎn)資源是社會生產(chǎn)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)?；诘V產(chǎn)資源法律所確定的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，實(shí)施礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算，是完善自然資源治理體系，提升治理能力的舉措[14]?！熬G水青山也是金山銀山”，綠色發(fā)展需要法律保障，礦產(chǎn)資源核算也需要以法律為基礎(chǔ)。