礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓與礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的法理及管理實(shí)踐分析

鄒 愉，曾凌云,2

(1.中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083)

礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓和礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓是兩種性質(zhì)不同的交易，受不同的法律法規(guī)調(diào)整。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制條件和審批手續(xù)相對(duì)復(fù)雜，而礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓相對(duì)自由隱蔽，一些礦業(yè)投資者為規(guī)避礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批，往往通過礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式變相實(shí)現(xiàn)對(duì)礦業(yè)權(quán)的實(shí)際控制或獲得權(quán)益，在實(shí)質(zhì)上達(dá)到轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的效果[1-2]。本文在學(xué)界相關(guān)研究成果基礎(chǔ)上，結(jié)合礦業(yè)權(quán)管理及司法實(shí)踐，深入分析了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓及礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓異同，梳理分析了自然資源主管部門及司法機(jī)關(guān)相關(guān)實(shí)踐，比較了礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管不同力度后果差異，有針對(duì)性地提出了完善股權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管的有關(guān)建議。

1 礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓與礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓定義及辦理?xiàng)l件

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓是指礦業(yè)權(quán)人將礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、作價(jià)出資、合作、重組改制等。礦業(yè)權(quán)凡涉及需變更主體的，均須由轉(zhuǎn)讓和受讓雙方向頒發(fā)勘查許可證或采礦許可證的礦業(yè)權(quán)登記管理機(jī)關(guān)提交轉(zhuǎn)讓變更申請(qǐng)，辦理礦業(yè)權(quán)人名稱變更登記手續(xù)。礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓，是指礦業(yè)權(quán)人(礦山企業(yè))的股東作為轉(zhuǎn)讓人，將其持有的礦山企業(yè)的股權(quán)以一定的對(duì)價(jià)轉(zhuǎn)讓給他人的行為。礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓且礦業(yè)權(quán)主體未變的，僅需向市場監(jiān)督管理部門辦理股權(quán)變更登記。礦產(chǎn)資源法律法規(guī)及自然資源部(原國土資源部)出臺(tái)的制度文件未對(duì)礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓管理要求作出明確規(guī)定。

礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓主要受礦產(chǎn)資源法律法規(guī)調(diào)整，辦理?xiàng)l件相對(duì)復(fù)雜。以自然資源部負(fù)責(zé)登記的礦業(yè)權(quán)為例，根據(jù)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)及自然資源部門戶網(wǎng)站公布的服務(wù)指南，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓條件可總結(jié)為以下幾個(gè)方面。①礦業(yè)權(quán)受讓人具有相關(guān)主體資格。探礦權(quán)受讓人具有營利法人或事業(yè)單位法人資格，采礦權(quán)受讓人具有營利法人資格。②轉(zhuǎn)讓雙方就礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓達(dá)成一致，并簽訂了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。③礦業(yè)權(quán)權(quán)屬不存在糾紛，未辦理礦業(yè)權(quán)抵押登記，未處于司法部門立案查處、查封、扣押、凍結(jié)等狀態(tài)。④礦業(yè)權(quán)持有年限符合要求。探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的，須取得探礦權(quán)2年及以上，或取得滿1年且達(dá)到普查以上，但是以協(xié)議方式取得探礦權(quán)的須滿10年；采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的，礦山應(yīng)投入生產(chǎn)1年時(shí)間以上，但是以協(xié)議方式取得采礦權(quán)的須滿10年。⑤礦業(yè)權(quán)人繳清了礦業(yè)權(quán)出讓收益(價(jià)款)，無違法違規(guī)勘查或開采行為。 ⑥特殊情形要求。 礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓給外資企業(yè)的，須經(jīng)軍事部門審查批準(zhǔn)，并符合有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，轉(zhuǎn)讓人為國有企業(yè)的，須獲得其上級(jí)主管部門同意。

礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓主要受《公司法》等法律法規(guī)影響，與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓條件相比，礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓條件相對(duì)簡單，主要涉及礦業(yè)權(quán)人為有限責(zé)任公司和股份有限公司兩種類型。其中，有限責(zé)任公司轉(zhuǎn)讓股權(quán)的，僅需經(jīng)其他股東過半數(shù)同意，變更后30日內(nèi)到原市場監(jiān)督管理部門辦理股權(quán)變更登記；礦業(yè)權(quán)人為股份有限公司轉(zhuǎn)讓股權(quán)的，須在公司成立1年以后方能轉(zhuǎn)讓，且公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員每年不得轉(zhuǎn)讓超過其所持股份的25%，并且需公司股票上市須滿1年。 可見，礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓僅和股東意見、持股時(shí)間及轉(zhuǎn)讓份額有關(guān)，與礦山企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營及履行法定義務(wù)情況、國家產(chǎn)業(yè)政策等無關(guān)。

2 礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓與礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的異同分析

礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓和礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的相同點(diǎn)是均可實(shí)現(xiàn)對(duì)礦業(yè)權(quán)控制權(quán)的變化，均可獲得礦山經(jīng)營收益，但兩者也有明顯區(qū)別。本文在總結(jié)業(yè)內(nèi)學(xué)者已有相關(guān)研究成果基礎(chǔ)上[3-7]，分析認(rèn)為兩者區(qū)別主要有六個(gè)方面。一是轉(zhuǎn)讓目的不同。對(duì)于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓中受讓人的目的是取得礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓人多數(shù)只是為了分享礦山開采獲得的收益，并不造成礦業(yè)權(quán)權(quán)屬的轉(zhuǎn)移，也一般不影響礦山企業(yè)的經(jīng)營權(quán)。二是轉(zhuǎn)讓具體對(duì)象不同。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易中，轉(zhuǎn)讓的是轉(zhuǎn)讓方持有的礦業(yè)權(quán)，而礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓中，轉(zhuǎn)讓的是礦山企業(yè)的股權(quán)，即前者礦業(yè)權(quán)權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)移，后者則僅是持有礦業(yè)權(quán)的礦山企業(yè)的股權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，礦業(yè)權(quán)權(quán)屬未發(fā)生轉(zhuǎn)移。三是轉(zhuǎn)讓人不同。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)讓人是礦業(yè)權(quán)人，礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)讓人則是礦業(yè)權(quán)人(礦山企業(yè))的股東(法人或自然人)。四是轉(zhuǎn)讓條件及要求不同。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓主要受礦產(chǎn)資源法律法規(guī)及規(guī)章的調(diào)整，如前所述轉(zhuǎn)讓條件較多，程序相對(duì)復(fù)雜。礦業(yè)權(quán)股權(quán)主要受公司法等法律法規(guī)及規(guī)章的調(diào)整，遵循自由轉(zhuǎn)讓原則，限制性條件相對(duì)較少。五是轉(zhuǎn)讓的管理機(jī)關(guān)和程序不同。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓由自然資源主管部門負(fù)責(zé)辦理礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓變更登記，股權(quán)轉(zhuǎn)讓則僅需到市場監(jiān)督管理部門辦理股權(quán)變更登記，不屬于行政審批事項(xiàng)，兩者具體辦理流程也不同。六是轉(zhuǎn)讓后權(quán)利義務(wù)變化不同。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，探礦權(quán)或采礦權(quán)的持有主體發(fā)生變更，同時(shí)依附于原礦業(yè)權(quán)的法定權(quán)利和義務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)移；礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓后，僅是礦山企業(yè)股權(quán)持有人(股東)發(fā)生變更，礦業(yè)權(quán)主體并沒有變，礦業(yè)權(quán)的權(quán)利義務(wù)主體也不變，法定權(quán)利義務(wù)未發(fā)生轉(zhuǎn)移。

3 礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓管理及司法實(shí)踐

3.1 自然資源主管部門對(duì)礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管

自然資源主管部門是負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)管理的主要部門，因礦產(chǎn)資源法律法規(guī)和自然資源部(原國土資源部)出臺(tái)的相關(guān)制度文件未對(duì)礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓作出明確規(guī)定，自然資源部及大部分省級(jí)自然資源主管部門在礦業(yè)權(quán)管理實(shí)踐中歷來未對(duì)礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行監(jiān)管，從未要求股權(quán)轉(zhuǎn)讓參照礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓辦理變更登記，也未要求股權(quán)轉(zhuǎn)讓的向自然資源主管部門備案。僅有安徽、河南、湖北、西藏、青海、甘肅、陜西等少數(shù)省(區(qū))在2015年以前曾出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件，對(duì)礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓作出了規(guī)定，對(duì)應(yīng)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同情形，要求辦理礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓變更登記或向礦業(yè)權(quán)登記管理機(jī)關(guān)備案。如青海省2007年出臺(tái)制度，規(guī)定礦山企業(yè)法人或控股股東發(fā)生變化的，應(yīng)向礦業(yè)權(quán)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理轉(zhuǎn)讓變更登記；湖北省2009年出臺(tái)制度，規(guī)定礦業(yè)企業(yè)控股人發(fā)生變化的應(yīng)申請(qǐng)辦理礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓變更；西藏自治區(qū)2009年出臺(tái)制度，要求礦業(yè)權(quán)人在工商部門辦理股權(quán)變更登記前應(yīng)先經(jīng)礦業(yè)權(quán)登記管理機(jī)關(guān)審查同意；山東省2011年出臺(tái)制度，規(guī)定凡是采礦權(quán)人的股東或股權(quán)發(fā)生變化，均須辦理采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓變更登記；安徽省2013年出臺(tái)制度，要求礦山企業(yè)控股人發(fā)生變化的辦理礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓變更登記。近幾年來，為貫徹落實(shí)中央“放管服”改革精神，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域大力推進(jìn)簡政放權(quán)，幾乎所有省(區(qū)、市)自然資源主管部門均已不再對(duì)礦業(yè)權(quán)股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行監(jiān)管，礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓無需按照礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的要求進(jìn)行審查批準(zhǔn)，也無需向自然資源主管部門備案。

3.2 礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓司法實(shí)踐

最高人民法院未就礦業(yè)企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓效力認(rèn)定等內(nèi)容出臺(tái)指導(dǎo)意見或司法解釋，因此在全國層面對(duì)自然資源主管部門是否應(yīng)對(duì)礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行審查尚無統(tǒng)一司法尺度。從最高人民法院層面看，其審理的礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)案例中，傾向于區(qū)別對(duì)待礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓遵循自由原則，在不違法其他法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定下，不論礦業(yè)權(quán)實(shí)際控制權(quán)是否轉(zhuǎn)移均認(rèn)定股權(quán)合同有效。從地方人民法院層面看，部分省份高級(jí)人民法院出臺(tái)指導(dǎo)意見，對(duì)能確認(rèn)為變相轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓認(rèn)定為無效。黑龍江省高級(jí)人民法院2011年就煤礦糾紛案件出臺(tái)指導(dǎo)意見，明確煤礦企業(yè)全部或部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓造成企業(yè)控制權(quán)轉(zhuǎn)移，未經(jīng)礦產(chǎn)資源管理部門審批即進(jìn)行開采的可認(rèn)定為變相轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，應(yīng)認(rèn)定股權(quán)轉(zhuǎn)讓無效；云南省高級(jí)人民法院2011年出臺(tái)指導(dǎo)意見，以判斷股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否屬于變相轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)為核心，從審查股權(quán)轉(zhuǎn)讓份額占比、礦山企業(yè)經(jīng)營權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)是否變化、勘查許可證或采礦許可證是否移交、控訴雙方爭議是否聚焦于礦業(yè)權(quán)的歸屬等方面，對(duì)如何判斷礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否為變相轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)作出了具體規(guī)定，對(duì)于能夠確認(rèn)礦業(yè)權(quán)已變相轉(zhuǎn)讓的，認(rèn)定礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效，反之則認(rèn)定合同有效；河北省高級(jí)人民法院2015年出臺(tái)指導(dǎo)意見，也對(duì)造成礦業(yè)權(quán)變相轉(zhuǎn)讓的股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同認(rèn)定為無效。 可見，不同層級(jí)的人民法院對(duì)礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的審判尺度還不統(tǒng)一。

4 礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管力度差異后果分析

對(duì)礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓交易行為，自然資源主管部門若完全不予監(jiān)管或全面監(jiān)管均不利于礦產(chǎn)資源管理職責(zé)的履行，可能影響礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用及礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的維護(hù)，也不利于礦業(yè)健康有序發(fā)展。如果對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓完全不予監(jiān)管，可能有以下三個(gè)方面問題。①若股權(quán)交易造成了公司實(shí)際控制人的變化，特別是主要股東退出后引起礦山設(shè)備、相關(guān)技術(shù)和管理人員的撤出，或是生產(chǎn)經(jīng)營思路、計(jì)劃變化，則可能導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平的下降，甚至無法達(dá)到礦產(chǎn)資源“三率”指標(biāo)要求，或不能按要求完成礦山生態(tài)修復(fù)，影響自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)的履行，難以實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用及礦區(qū)生態(tài)的整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)，從而在實(shí)質(zhì)上影響礦產(chǎn)資源領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)水平。②若礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及國有資產(chǎn)，因股權(quán)轉(zhuǎn)讓較為自由，市場監(jiān)督管理部門僅在轉(zhuǎn)讓時(shí)候進(jìn)行股權(quán)變更登記，并不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，容易造成國有資產(chǎn)流失。③若對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓不予監(jiān)管，則禁止外商投資勘查、開采礦種的有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策難以達(dá)到實(shí)際效果。根據(jù)2019年外商投資負(fù)面清單，放射性礦產(chǎn)、稀土、鎢礦禁止外商勘查、開采。若對(duì)這幾個(gè)礦種的礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓不予監(jiān)管，外資可通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓達(dá)到實(shí)際控制其礦業(yè)權(quán)的目的，從而實(shí)質(zhì)上影響該產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行效果，進(jìn)而影響我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的資源安全乃至國家安全。

反之，若對(duì)所有礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行全面監(jiān)管，則又會(huì)有如下幾方面問題：①股權(quán)轉(zhuǎn)讓屬民事行為，也是資本行為，其發(fā)生頻率遠(yuǎn)高于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，過于頻繁的股權(quán)轉(zhuǎn)讓如果都要審查，礦業(yè)權(quán)登記管理機(jī)關(guān)難以負(fù)荷如此巨大的工作量；②絕大多數(shù)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓既不影響正常的礦產(chǎn)資源勘查開采和相關(guān)義務(wù)履行，也不轉(zhuǎn)移礦山企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，多數(shù)也不涉及國有資產(chǎn)交易及外資限制政策，因此監(jiān)管意義不大，反而將增加礦山企業(yè)的運(yùn)行成本和行政管理成本，大大減緩資本的自由流動(dòng)速度，不利于激發(fā)礦業(yè)市場活力，也不利于礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

5 完善礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管的建議

盡管學(xué)界對(duì)是否應(yīng)對(duì)礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行監(jiān)管及監(jiān)管的具體內(nèi)容還存在不同認(rèn)識(shí)[8-10]，但基于上述分析，為更好履行自然資源主管部門礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理開發(fā)利用管理職責(zé)，有必要對(duì)礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行有針對(duì)性的監(jiān)管，具體提出以下建議：一是建議自然資源部與最高人民法院就礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管加強(qiáng)溝通研討，盡可能達(dá)成一致認(rèn)識(shí)并出臺(tái)指導(dǎo)意見，明確礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)進(jìn)行監(jiān)管的具體情形及要求，在國家層面統(tǒng)一礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的行政管理及司法尺度；二是對(duì)礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓可能影響礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用及礦山環(huán)境修復(fù)的情形，研究監(jiān)管方式和手段，加強(qiáng)與市場監(jiān)督管理部門的溝通銜接，對(duì)于股權(quán)控制人發(fā)生變化的，在辦理股東變更工商登記時(shí)，以適當(dāng)方式提醒礦業(yè)權(quán)人礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用與生態(tài)修復(fù)相關(guān)法定義務(wù)，既有利于維護(hù)新進(jìn)股東權(quán)益，也有利于礦業(yè)權(quán)相關(guān)法定義務(wù)的履行；三是對(duì)于放射性礦產(chǎn)、稀土、鎢等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，因現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策不允許外商對(duì)其投資進(jìn)行勘查開采，因此，為保障這些礦產(chǎn)的資源安全，對(duì)其礦業(yè)權(quán)人股權(quán)轉(zhuǎn)讓，建議加強(qiáng)與市場監(jiān)督管理部門銜接，凡涉及上述礦種的礦業(yè)權(quán)人股東變更的，市場監(jiān)督管理部門應(yīng)事先征求自然資源主管部門意見，自然資源主管部門審查同意后方可辦理變更登記，避免外資以股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)入上述領(lǐng)域，保障國家戰(zhàn)略資源安全；四是礦山企業(yè)股權(quán)變更涉及國有資產(chǎn)的，建議市場監(jiān)督管理部門加強(qiáng)與國有資產(chǎn)主管部門的銜接，事先征求其意見，同意后再予工商變更登記，防止國有資產(chǎn)流失。