我國水土保持治理體系和治理能力現(xiàn)代化探討

李智廣

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100055)

1 我國水土保持治理體系和治理能力建設現(xiàn)狀

1957年，國務院發(fā)布《中華人民共和國水土保持暫行綱要》，成立水土保持委員會，標志著我國水土保持工作進入有組織、體系性發(fā)展階段，水土流失防治在全國范圍內大力推行。經(jīng)過60多年發(fā)展，我國水土保持工作建立起了完整的領導和管理機構，確立了有效的管理體制和運行機制，構建了體系化的法律法規(guī)制度和技術標準，形成了社會化的支撐機構和業(yè)務服務體系，走上了適合國情的水土流失綜合防治道路，水土流失狀況發(fā)生了明顯改善。

1.1 法律法規(guī)體系

除參與相關的國際公約(如《聯(lián)合國防治荒漠化公約》)外，我國水土保持法律法規(guī)包括法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章、地方規(guī)章及規(guī)范性文件等。1991年，我國發(fā)布施行《中華人民共和國水土保持法》，2010年修訂。1993年，發(fā)布施行《中華人民共和國水土保持法實施條例》。31個省(自治區(qū)、直轄市)陸續(xù)頒布了水土保持法實施辦法或條例，形成了自上而下、系統(tǒng)完備的法律法規(guī)體系。

由水利部依據(jù)水土保持法及其實施條例和國務院的行政法規(guī)、決定、命令制定的規(guī)章，涉及行政許可、監(jiān)測、監(jiān)理等方面。當前，仍在應用的主要有《開發(fā)建設項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡管理辦法》《水利工程建設監(jiān)理規(guī)定》《水利工程建設監(jiān)理單位資質管理辦法》等。規(guī)范性文件是水利部或相關部門依據(jù)水土保持法及其實施條例制定的相關制度，如《財政部 國家發(fā)展改革委 水利部 中國人民銀行關于印發(fā)〈水土保持補償費征收使用管理辦法〉的通知》《國家發(fā)展改革委 財政部 水利部關于水土保持補償費收費標準(試行)的通知》。

1.2 管理體制體系

水土保持法明確規(guī)定了水土保持工作的管理體制。其中，第四條規(guī)定縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統(tǒng)一領導；第五條規(guī)定國務院水行政主管部門主管全國的水土保持工作，流域管理機構在所管轄范圍內承擔監(jiān)督管理職責，縣級以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域的水土保持工作，縣級以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關部門按照各自職責做好有關的水土流失預防和治理工作。依據(jù)水土保持法及其實施條例，水利部、流域管理機構和地方水行政主管部門設立了水土保持機構。

在各級人民政府的領導下，水行政主管部門牽頭做好水土保持工作，加強跟蹤監(jiān)測、督促檢查和考核評估，認真研究解決工作中出現(xiàn)的問題，全面推進水土保持工作改革發(fā)展。

1.3 技術標準體系

目前，水土保持技術標準涉及國家標準、行業(yè)標準和地方標準等3種適用范圍的標準。其中，國家標準16項、水利行業(yè)標準37項，包括基礎類4項、規(guī)劃編制類2項、工程項目前期工作類3項、工程設計類3項、綜合治理類16項、工程施工類1項、工程驗收及運行維護類3項、生產(chǎn)建設項目防治類7項、監(jiān)測類4項、信息化類4項、試驗示范類1項、植物措施類5項。這些技術標準、規(guī)程和規(guī)范在指導水土流失綜合治理前期工作、加強水土保持措施實施與運行管理、規(guī)范監(jiān)測與監(jiān)理、提高工程質量、全面推進水土保持工作等方面發(fā)揮了積極作用。

1.4 技術支撐與服務機構

(1)全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡。依據(jù)水土保持法及其實施條例，水利部、流域管理機構、各省(自治區(qū)、直轄市)及水土流失重點防治區(qū)成立監(jiān)測機構、建設監(jiān)測點，建立健全全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡。目前，全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡包括水利部水土保持監(jiān)測中心、7個流域管理機構監(jiān)測中心站、31個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設兵團監(jiān)測總站、236個監(jiān)測分站等監(jiān)測機構和826個監(jiān)測點。各級監(jiān)測機構和整個監(jiān)測網(wǎng)絡全面承擔全國水土流失普查、年度動態(tài)監(jiān)測、水土保持重點工程和生產(chǎn)建設活動信息化監(jiān)管，協(xié)助開展監(jiān)督檢查及其他決策支撐性工作，在政府決策、經(jīng)濟社會發(fā)展和社會公眾服務中發(fā)揮了不可或缺的作用。

(2)其他服務機構。在水土保持實踐過程中，有關高等院校、研究機構、設計單位和企業(yè)積極參與規(guī)劃設計等前期工作、水土流失調查與動態(tài)監(jiān)測、防治工程施工、工程監(jiān)理及信息化等技術業(yè)務，在水土保持科學研究、新技術新裝備研發(fā)、信息系統(tǒng)開發(fā)、工程建設服務等方面起到了巨大的推動作用。

2 目前的主要短板

縱向來看，水土保持治理體系得到建立、健全并正在強化實行和積極推進，可基本適應新時期水利發(fā)展總基調的要求。但從橫向上與有關行業(yè)相比、從整個生態(tài)文明和美麗中國建設的需要上分析，治理體系和治理能力仍處于適應目前水土保持工作發(fā)展基本要求的程度，制度的執(zhí)行程度、規(guī)范性和效能仍未全面發(fā)揮，尚不能滿足“五位一體”總體布局快速發(fā)展的形勢。

(1)水土流失治理技術體系未形成設計標準和標準設計。雖然，目前已有一套水土流失治理措施技術標準，但內容主要集中在措施的選用及其規(guī)劃、設計、施工、管理等方面，沒有深化不同侵蝕類型區(qū)的各類工程設計所遵循的準則，更沒有細化到標準設計，因此難以直接被用來支撐不同措施(尤其是工程措施、植物措施)設計。部分標準的內容交叉重疊或存在沖突，如土壤侵蝕強度標準在基礎類和綜合治理類的不同區(qū)域治理技術標準中都有規(guī)定，但存在一定的區(qū)別，給實際應用造成疑惑甚至混亂。技術標準絕大多數(shù)都屬于推薦性標準，強制性標準或者強制性條款較少，支撐“強監(jiān)管”的技術性法規(guī)較少。

(2)水土保持綜合監(jiān)管制度建設滯后、執(zhí)行“寬松軟”。水土保持強監(jiān)管“寬松軟”的問題逐漸凸顯，人為水土流失的問題易發(fā)現(xiàn)難查處、監(jiān)督檢查仍欠規(guī)范、行政執(zhí)法難以落地，其根子在于制度建設滯后，突出表現(xiàn)在制度少而不夠用、老而不適用、粗而不實用、軟而不管用等4個方面[1]；其表現(xiàn)凸顯在找著的問題難以規(guī)范認定、更難嚴格追責，甚至基層查處時執(zhí)法裁量權仍比較自由、不規(guī)范[2-3]。

(3)科技研發(fā)能力和信息服務水平與行業(yè)重大需求之間存在不小差距。如：全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡這個基礎性設施的末梢神經(jīng)——監(jiān)測點的布局有待優(yōu)化、監(jiān)測設施設備亟待提升更新，徑流泥沙自動觀測設備裝備仍很缺乏；區(qū)域和監(jiān)測點年度監(jiān)測數(shù)據(jù)與社會需求指標、決策支撐指數(shù)之間的關聯(lián)性急需加強，常常出現(xiàn)數(shù)據(jù)很多但不對應、不好用的現(xiàn)象；適合國家重點治理工程和生產(chǎn)建設項目的定型設計及其整套設計文件仍缺乏，指導縣區(qū)級工作的水土保持手冊仍未見付梓。這些大大影響了水土保持決策與服務的數(shù)據(jù)鏈及其效能。

(4)行業(yè)隊伍的制度執(zhí)行力和法治思維有待提高。這既是老情況更是新問題，包括監(jiān)督檢查把關不嚴、執(zhí)法力度軟弱、部門間協(xié)調配合不密切、縣市級案件查處不嚴格[2,4]。當前，水利行業(yè)貫徹“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”水利改革總基調向縱深發(fā)展，水土保持“在監(jiān)管上強手段，在治理上補短板”總要求正在扎實落地見效，黨中央國務院關于進一步深化“放管服”改革、加快政府職能轉變的部署正在深入推進，急需補齊各級領導干部的制度執(zhí)行力和法治思維短板，推動制度實施既縱向到底、橫向到邊，又依法依規(guī)、嚴格規(guī)范。

3 推進水土保持治理體系和治理能力的思路與途徑

3.1 總體思路

水土保持治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，要對標對表十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》關于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作部署與要求，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設美麗中國；對標對表《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》目標任務，堅持目標導向、問題導向、結果導向，以完善制度和政策機制為抓手，推進水土保持改革發(fā)展，積極主動推動水土保持治理補短板、監(jiān)管強手段向縱深發(fā)展，提升水土流失綜合治理水平，全面做好科學監(jiān)測和規(guī)范監(jiān)管，提高科技和信息化支撐效能，增強隊伍法治思維能力、制度執(zhí)行力和各項工作能力，調整人的行為、糾正人的錯誤行為，養(yǎng)成尊重、順應、保護自然的文明生產(chǎn)生活風尚和習慣，增強全社會的水土保持意識，促進水土資源的永續(xù)保育和可持續(xù)利用，實現(xiàn)山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展，為經(jīng)濟社會高質量發(fā)展提供支撐。

3.2 基本途徑

3.2.1 加快水土流失治理技術體系成熟定型，支撐區(qū)域山水林田湖草系統(tǒng)治理和高質量發(fā)展

通過近一個世紀水土流失試驗研究和治理實踐，我國各類型區(qū)已形成了具有良好生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益的防治技術體系和成功治理模式[5-6]?！吨腥A人民共和國水土保持法》第三十五至三十九條明確規(guī)定了水蝕區(qū)、風蝕區(qū)、重力侵蝕區(qū)及飲用水水源保護區(qū)、陡坡地、生產(chǎn)建設活動、容易發(fā)生水土流失其他區(qū)域的預防和治理措施及其配置體系。

為加快防治步伐、提高防治效能，為抓實、做好國家重大戰(zhàn)略實施、區(qū)域脫貧攻堅、國家重大項目、國家水土保持工程建設的前期工作，水土保持業(yè)務應提供“生態(tài)安全、可以持續(xù)”“拿來就用”的措施模塊、治理模式和技術體系，應協(xié)同力量共同促進綜合治理技術體系的更加成熟更加定型。

(1)基于以小流域為單元的山水林田路綜合治理技術體系，推進水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)、城郊區(qū)域的生態(tài)清潔小流域建設技術成熟定型，著力降低土壤侵蝕強度、提高蓄水保土等防治效益，全面加快小流域生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)建設速度和效能。

(2)基于封禁治理和區(qū)域生態(tài)修復等源頭治理技術體系，促進水土流失重點預防區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)和其他地廣人稀地區(qū)的生態(tài)修復技術成熟定型，著力統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護，擴大防護面積、推進生態(tài)良性演替，全面加快區(qū)域水土流失治理速度。

(3)基于生產(chǎn)建設項目水土保持方案及其治理措施體系，提升生產(chǎn)建設活動防治責任范圍、大規(guī)模農(nóng)林開發(fā)區(qū)域的水土資源保護利用技術成熟定型，著力防止可能造成的水土流失、維護建設與生產(chǎn)活動安全，全面加快美麗項目區(qū)建設和項目經(jīng)濟社會效能發(fā)揮。

3.2.2 及時完善行業(yè)監(jiān)測監(jiān)管工作體系，依法促進行業(yè)和社會保護水土資源防治水土流失

為鞏固強監(jiān)管的良好態(tài)勢、把握促發(fā)展的正確趨勢，全國貫徹落實《中華人民共和國水土保持法》，堅持標本兼治重在治本、人事兼顧重在問責、監(jiān)管并舉接續(xù)發(fā)力，大力抓緊抓好監(jiān)測監(jiān)管體系和監(jiān)管能力建設。

(1)鞏固和發(fā)展監(jiān)測和評價制度體系，協(xié)調部署安排好全國定期普查、年度動態(tài)監(jiān)測和站點長期觀測，在時間上長短銜接防止斷檔、在空間上點面結合避免留白，起好“監(jiān)+管”的開端，連接“監(jiān)+管”的環(huán)節(jié)，嚴密“監(jiān)+管”的閉環(huán)，為行業(yè)監(jiān)管和社會監(jiān)管發(fā)現(xiàn)認定問題、提供服務信息。

(2)建立健全行業(yè)履職督查制度體系，完善各級政府水土保持目標評價考核和獎懲制度，制定主管部門和有關部門權責清單，建立履職逐級督查工作模式，不折不扣地落實水土保持的工作領導、規(guī)劃編制、監(jiān)測、預防和治理、監(jiān)督檢查、行政許可、行政執(zhí)法等主體責任、部門職責和監(jiān)管責任，提升行業(yè)隊伍的執(zhí)行力和戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實的體制機制優(yōu)勢和效能。

(3)堅持和完善社會監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法制度體系，規(guī)范水土保持方案審批及其實施情況跟蹤檢查制度，嚴格落實建設單位主體責任和水土保持行業(yè)監(jiān)管責任，強化生產(chǎn)建設活動水土流失高頻監(jiān)控與行政執(zhí)法，推動劃定崩塌滑坡危險區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)、禁止開墾陡坡地范圍，完善水土保持誠信與信用評價制度、加強失信懲戒，全面推動人為水土流失嚴格監(jiān)管和嚴肅執(zhí)法，推動監(jiān)督檢查與行政執(zhí)法常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。

(4)堅定推進水土保持專項執(zhí)法及生態(tài)保護綜合執(zhí)法機制建設，實行水利部門牽頭、有關部門參與的跨部門水土保持專項執(zhí)法，或水利部、流域機構、省、市、縣共同參與的跨層級的專項執(zhí)法，探索實行水利部門參與、多部門協(xié)同的生態(tài)保護綜合執(zhí)法，嚴格查處違法行為，形成強監(jiān)管震懾，落實中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度。

3.2.3 推進科研與技術支撐體系更加有力，充分發(fā)揮監(jiān)管在決策支持和社會服務中的作用

本著水土流失有效控制、水土資源永續(xù)培育利用、生態(tài)環(huán)境演變向好的方向，開展政策機制、制度體系、技術體系、工作模式及其科學理論等各方向的重大研究，盡快形成適應范圍廣、管用可操作、實踐顯效能的技術標準、范式模式、工作手冊、實施方案等。全面實施水土保持監(jiān)測站點布局優(yōu)化，加快徑流泥沙技術裝備自動化提檔升級，全面支撐水土流失評價預警、預測預報。緊密圍繞區(qū)域山水林田湖草系統(tǒng)治理體系、生態(tài)清潔小流域建設模式、生產(chǎn)建設活動主要擾動對象水土流失治理技術、坡耕地和侵蝕溝防治措施等，提升和完善水土保持科技示范園，建立中等流域或較大規(guī)模的高效能水土保持綜合示范區(qū)。充分應用現(xiàn)代科技成果與技術，有序擴展工作范圍、加密頻次，提高細度和精度，快速提升政府決策和社會服務的全局性、現(xiàn)勢性和精準性，把良好的政策制度、科學的技術體系、有序的工作體系轉換為治理能力和治理效能。

3.2.4 提高干部隊伍執(zhí)行力和治理能力，著力發(fā)揮治理制度和治理體系的效能

十九屆四中全會強調：堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務。

治理能力既包括參與治理的每個機構的能力和水平，又包括參與治理的每個人的能力和水平。整個水土保持行業(yè)及其中的每位干部、職工都要切實強化制度意識，切實肩負起水土保持制度體系建設和完善的歷史擔當和政治責任，發(fā)揚斗爭精神，加強思想淬煉、實踐鍛煉、專業(yè)訓練，履行職責、行使權力、開展工作，自覺提高運用法治思維和法治方式推動制度執(zhí)行力和治理能力，積極帶動全社會尊崇執(zhí)行維護水土保持的制度體系與體制機制，推動形成權威高效的制度執(zhí)行機制，充分發(fā)揮體制機制、制度體系的優(yōu)越效能。