生態(tài)文明背景下生態(tài)流域綜合治理規(guī)劃編制探索

劉聚濤，胡 芳，許新發(fā)，溫春云，丁惠君

（江西省水利科學(xué)研究院 江西省鄱陽湖水資源與環(huán)境重點實驗室，330029，南昌）

一、生態(tài)流域綜合治理內(nèi)涵

流域水問題具有復(fù)雜性、長期性和系統(tǒng)性。隨著水問題不斷變化，水治理模式也不斷轉(zhuǎn)型。我國面臨水資源、水災(zāi)害、水環(huán)境和水生態(tài)等方面共存的綜合性水問題，過去單目標(biāo)治水措施已不能解決當(dāng)前水問題，流域治理成為我國治水由點向面延伸的重要環(huán)節(jié)。

2011年，我國首部流域綜合性行政管理法規(guī)《太湖流域管理條例》施行，標(biāo)志我國流域綜合管理步入依法治水的時代。但由于流域治理方案和技術(shù)相對缺乏，難以看到流域治理的實質(zhì)性成果。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想中“綠水青山就是金山銀山”“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”等生態(tài)文明建設(shè)論斷為新時期社會發(fā)展以及生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)指明了新路徑，強調(diào)環(huán)境治理是一個系統(tǒng)工程，需要按照系統(tǒng)工程的思路，抓好生態(tài)文明建設(shè)，切實保障好水資源、治理好環(huán)境、保護好生態(tài)，并提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路。

近年，我國陸續(xù)發(fā)布了《水污染防治行動計劃》《關(guān)于全面推行河長制的意見》等文件，把水資源作為剛性約束，把水生態(tài)保護修復(fù)作為控制紅線，通過落實水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管的改革發(fā)展總基調(diào)，滿足人民群眾對防洪安全、水資源安全、健康水生態(tài)的需求，促進流域生態(tài)保護，實現(xiàn)人水和諧的幸福河湖目標(biāo)。因此，在流域綜合規(guī)劃編制時，應(yīng)針對總體目標(biāo)，從傳統(tǒng)的水資源單要素擴展為統(tǒng)籌考慮水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水管理和水文化等多要素，規(guī)劃范圍從水體拓展至陸地和岸線等，充分體現(xiàn)山水林田湖草治理的系統(tǒng)性，規(guī)劃內(nèi)容在傳統(tǒng)水資源規(guī)劃的基礎(chǔ)上，融入水生態(tài)、水環(huán)境、水文化、水管理等多目標(biāo)治理措施。

生態(tài)流域綜合治理是指以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，以流域為治理單元，把水生態(tài)保護融入水資源開發(fā)、利用、管理的各個環(huán)節(jié)中，協(xié)同解決水資源、水災(zāi)害、水生態(tài)、水環(huán)境、水管理、水文化和水經(jīng)濟等問題，實現(xiàn)河湖健康、人水和諧、環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展共贏的目標(biāo)。

二、生態(tài)流域綜合治理規(guī)劃編制必要性

1.生態(tài)文明建設(shè)的需要

生態(tài)文明是工業(yè)文明之后的一個新階段，習(xí)近平總書記從中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度，對生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新思想、新觀點、新論斷?！熬G水青山就是金山銀山” 強調(diào)按照系統(tǒng)治理理念開展生態(tài)環(huán)境保護； 黨的十九大報告指出人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，建設(shè)生態(tài)文明要堅持人與自然和諧共生，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。生態(tài)流域綜合治理規(guī)劃符合當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的需要。

2.水生態(tài)文明建設(shè)的需要

水生態(tài)文明是生態(tài)文明的基礎(chǔ)。2013年，水利部先后印發(fā)《關(guān)于加快推進水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見》《關(guān)于加快開展全國水生態(tài)文明城市建設(shè)試點工作的通知》等文件，提出把生態(tài)文明理念融入水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護的各方面和水利規(guī)劃、建設(shè)、管理的各環(huán)節(jié)，加快推進水生態(tài)文明建設(shè)。2013年，習(xí)近平總書記提出建設(shè) “自然積存、自然滲透、自然凈化”的海綿城市理念；2014年，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路。生態(tài)流域綜合治理規(guī)劃以“十六字”治水思路為指導(dǎo)，以流域為單元，協(xié)同解決水問題，進而促進流域生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，符合當(dāng)前水生態(tài)文明建設(shè)的需要。

3.打造河長制升級版的需要

為有力促進水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作，2016年11月，我國全面推行河長制。2017年各地打造河長制升級版，促使河長制從“有名”到“有實”，探索走出一條經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明水平提高相輔相成、相得益彰的新路子。生態(tài)流域綜合治理以流域為單元治理水問題，可為打造河長制升級版提供重要支撐。

4.幸福河湖建設(shè)的需要

2019年習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上發(fā)出建設(shè)造福人民的幸福河的偉大號召。鄂竟平部長在2020年全國水利工作會議上指出，實現(xiàn)建設(shè)造福人民的幸福河這一目標(biāo)，就必須做到防洪保安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、先進水文化，一個都不能少。生態(tài)流域綜合治理以解決水問題為基礎(chǔ)，以治水美景、提供舒適宜居環(huán)境，生態(tài)富民、發(fā)展特色水經(jīng)濟為目標(biāo)，開展山水林田湖草系統(tǒng)治理，符合幸福河湖建設(shè)的需要。

三、規(guī)劃指導(dǎo)思想與原則

1.規(guī)劃指導(dǎo)思想

全面貫徹黨的十九大精神以及習(xí)近平總書記治水新理念新思想新戰(zhàn)略，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，積極踐行綠色發(fā)展理念和“十六字”治水思路，以“生態(tài)、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、文明”理念為指導(dǎo)，以區(qū)域發(fā)展需求為引領(lǐng)，以改革創(chuàng)新為動力，以維護河湖生命健康、努力實現(xiàn)人水和諧為總體目標(biāo)，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、因地制宜、統(tǒng)籌兼顧，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、水陸共治、單元控制、系統(tǒng)治理，充分依托流域優(yōu)良的自然資源稟賦，以陸域生態(tài)保障與污染防控、岸線生態(tài)建設(shè)與美化優(yōu)化、水域環(huán)境保護與生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化與文化旅游建設(shè)、流域綜合管理與制度建設(shè)等為主要任務(wù)，著力解決流域水資源、水災(zāi)害、水環(huán)境、水生態(tài)問題，構(gòu)建具有流域特色的綠色產(chǎn)業(yè)體系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與流域資源環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)河湖健康、人水和諧、環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展共贏，促進水資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展。

2.規(guī)劃基本原則

（1）生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展

牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然理念，處理好流域保護與開發(fā)利用關(guān)系，做好治山理水、顯山露水文章，注重河湖生態(tài)修復(fù)與休養(yǎng)生息，創(chuàng)新河湖管理模式，提升河湖生態(tài)功能，發(fā)揮流域綜合效益，使經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明水平提高相輔相成、相得益彰。

（2）以人為本，人水和諧

尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，以水定需、量水而行、因水制宜，既要滿足經(jīng)濟社會發(fā)展合理需求，又要滿足河湖生態(tài)健康基本需要； 既要滿足當(dāng)代人對水的需求，又要給子孫后代留下足夠的生存和發(fā)展空間。

（3）流域統(tǒng)籌，系統(tǒng)治理

把流域作為一個生命共同體，考慮水的資源功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能、景觀功能和文化功能，合理安排生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，科學(xué)謀劃建設(shè)布局，統(tǒng)籌陸域、岸線、水域系統(tǒng)治理，布局綠色產(chǎn)業(yè)體系，健全流域綜合管理制度。

（4）治水美景，生態(tài)富民

深入挖掘流域水生態(tài)系統(tǒng)直接經(jīng)濟價值，積極踐行生態(tài)富民理念，轉(zhuǎn)變治水理念，創(chuàng)新治水思路，大力推進治水育景、治水美村、治水轉(zhuǎn)型、治水富民有機融合，把生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為富民資源，探索發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、民宿產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等“親水”經(jīng)濟，促使“綠水青山”成為“金山銀山”。

四、規(guī)劃主要內(nèi)容

1.陸域生態(tài)保障與污染防控規(guī)劃

全面分析規(guī)劃范圍內(nèi)水資源、水災(zāi)害、水環(huán)境、水生態(tài)問題，合理構(gòu)建水問題陸域空間治理格局，做好陸域水資源保障、水災(zāi)害防治、水污染防控和生態(tài)建設(shè)工作。

①針對流域內(nèi)工程性供水能力不足、水資源利用效率不高、城鄉(xiāng)供水工程存在短板等水資源問題，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護對水資源的要求，以水資源供需分析推薦方案為基礎(chǔ)，結(jié)合用水總量控制要求，合理確定不同區(qū)域、不同水源、不同用水行業(yè)間的供用水量配置方案。堅持開源節(jié)流并重，增加供水、節(jié)約用水等方面內(nèi)容，合理制訂全流域水資源開發(fā)利用實施方案。從陸域出發(fā)，規(guī)劃河湖水庫備用水源工程，城鄉(xiāng)水廠新建、改擴建及管網(wǎng)延伸工程，保障城鄉(xiāng)供水安全；規(guī)劃水庫山塘新建、擴建、改擴建工程，保障灌溉用水水量； 確定分期節(jié)水目標(biāo)與節(jié)水考核體系，確定農(nóng)業(yè)、工業(yè)及建筑業(yè)、生活及第三產(chǎn)業(yè)節(jié)水工程、非工程措施。

②針對流域內(nèi)洪澇、干旱、地質(zhì)災(zāi)害等水災(zāi)害問題，以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、蓄滯兼顧”為原則，加強陸域水災(zāi)害防治。加強山洪溝治理，配備、完善流域山洪災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)報系統(tǒng)，加強設(shè)備維護和管理，提升流域山洪災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)警和減災(zāi)能力；充分利用水庫山塘等山區(qū)蓄水設(shè)施對可利用的雨洪資源進行收集或截留，開展病險水庫除險加固，有效調(diào)節(jié)雨季洪峰流量，保證優(yōu)質(zhì)水資源得到充分利用；按照“高水高排、低水抽排”原則，完善陸域排澇體系，提升流域排澇能力。因地制宜規(guī)劃蓄水、引水、提水工程建設(shè)，緩解干旱問題，提升流域應(yīng)急抗旱能力。

③針對水環(huán)境問題，以削減污染物入河量為核心，通過水域納污能力分析，強化水環(huán)境承載力剛性約束，促進流域發(fā)展布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，綜合采用工程和非工程措施，治理工業(yè)廢水、城鄉(xiāng)生活污水與垃圾、農(nóng)業(yè)面源和畜禽養(yǎng)殖污染，加強飲用水水源地水質(zhì)保護和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實現(xiàn)污染物在入河前的減量化和達(dá)標(biāo)排放。

④針對水生態(tài)問題，以生境保護與恢復(fù)、水土涵養(yǎng)能力提升為核心，規(guī)劃陸域生態(tài)建設(shè)。通過林地建設(shè)，加強森林資源和生物多樣性保護，提升森林質(zhì)量；通過林分改造、封育保護、水土流失治理、礦山生態(tài)修復(fù)，嚴(yán)格執(zhí)法管理，遏制人為破壞，提升流域水源涵養(yǎng)和水土保持能力。

2.岸線生態(tài)建設(shè)與美化優(yōu)化規(guī)劃

以解決流域水災(zāi)害和水生態(tài)問題為核心，以提高美好人居環(huán)境為目標(biāo)，科學(xué)合理規(guī)劃利用和保護岸線資源，實現(xiàn)岸線資源的有序開發(fā)和科學(xué)管理。

①針對雨洪等水災(zāi)害問題，以提升防洪能力為核心，以岸線堤防建設(shè)為抓手，進一步完善防洪工程體系，開展河段綜合整治和景觀提升工程，提升改造區(qū)域水環(huán)境；對圩堤進行除險加固，保障規(guī)模農(nóng)田。

②針對侵占岸線、生境破壞、岸線景觀風(fēng)貌較差等水生態(tài)問題，以規(guī)范岸線開發(fā)利用管理、恢復(fù)野生動植物生境和提升河湖景觀風(fēng)貌為核心，依法開展岸線功能分區(qū)、河湖管理范圍劃定和非法侵占河湖岸線整治，嚴(yán)格岸線管理保護；加強功能退化岸線的生態(tài)修復(fù)、人工岸線的生態(tài)改造，維護生態(tài)功能；加強流域內(nèi)濕地保護保育，開展?jié)竦毓珗@建設(shè)和濕地景觀打造，因地制宜建設(shè)各具特色的岸線景觀帶，構(gòu)建綠色生態(tài)濱水空間。

3.水域環(huán)境保護與生態(tài)修復(fù)規(guī)劃

以水系連通、防洪清障、水域環(huán)境改善、水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和生物多樣性提升為主要任務(wù)，加強水資源保障、水災(zāi)害治理、水環(huán)境治理與水生態(tài)修復(fù)。

①針對流域內(nèi)工程性缺水無法滿足灌溉用水需求問題，合理實施水系連通工程，提升流域灌溉供水保障能力。

②針對流域內(nèi)洪水災(zāi)害問題，以河道清淤疏浚等工程措施為主，對病險水閘除險加固，全面開展中小河流綜合整治，加大河道安全泄洪能力，提高防洪治理標(biāo)準(zhǔn)。

③針對水環(huán)境問題，全面開展河湖水環(huán)境質(zhì)量調(diào)查，提出河湖水環(huán)境治理清單，對污染嚴(yán)重河段和水庫進行專項治理； 開展農(nóng)村水系綜合整治，持續(xù)推進農(nóng)村河塘整治與水系連通，削減污染物排放量。

④針對水生態(tài)問題，全面開展小水電問題整改，通過生態(tài)流量在線監(jiān)控、生態(tài)需水調(diào)度和河流含沙量調(diào)控，保障生態(tài)流量；開展生態(tài)脆弱河道生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)河道水生態(tài)系統(tǒng)；開展外來入侵生物的調(diào)查與清除，實施魚類增殖放流，提升生物多樣性。

4.流域綜合管理與制度建設(shè)規(guī)劃

從保障和鞏固流域治水成果出發(fā)，規(guī)劃流域綜合管理與制度建設(shè)，包括建立健全流域管理體制機制，開展河湖健康監(jiān)測與評價，建設(shè)智慧流域，提升流域管理能力。

①健全管理體制機制，包括建立健全水資源有償使用制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和流域生態(tài)補償制度；建立健全水生態(tài)環(huán)境保護考核問責(zé)機制、水利工程管理機制、水災(zāi)害綜合管理體系、水庫社會化服務(wù)管理模式、執(zhí)法監(jiān)督機制和公眾參與機制。

②建立河湖健康監(jiān)測與評價長效機制，定期開展河湖健康監(jiān)測與評價，為流域治水效果評價以及后續(xù)治理提供決策依據(jù)。

③建設(shè)智慧流域，構(gòu)建智慧流域可視化系統(tǒng)，實現(xiàn)流域水資源、水災(zāi)害、水環(huán)境、水生態(tài)等多業(yè)務(wù)目標(biāo)管理，實現(xiàn)流域水問題“監(jiān)測立體化、決策科學(xué)化、管理協(xié)同化、服務(wù)主動化、控制自動化”。

5.產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化與水文化水景觀工程建設(shè)規(guī)劃

充分利用自然優(yōu)勢發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，因地制宜壯大“美麗經(jīng)濟”，把綠水青山蘊含的生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化為金山銀山。

①科學(xué)構(gòu)建智慧農(nóng)業(yè)布局，開展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范園項目建設(shè)，加強科技支撐和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升，基本形成龍頭企業(yè)引領(lǐng)、新型經(jīng)營主體為主、農(nóng)戶參與的園區(qū)發(fā)展格局。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)工程，開展綠色產(chǎn)業(yè)品牌創(chuàng)建，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。

②構(gòu)建以“立體循環(huán)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光休閑農(nóng)業(yè)”為發(fā)展方向的休閑農(nóng)業(yè)，加快發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游。

③構(gòu)建綠色生態(tài)林業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，大力發(fā)展特色林業(yè)，探索構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟的林產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售、服務(wù)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，形成有利于產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系和市場環(huán)境，建成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、支撐保障有力、綜合效益顯著的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

④構(gòu)建“河湖水庫+水生態(tài)文明”水利風(fēng)景區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)布局，依托現(xiàn)有水利工程基礎(chǔ)設(shè)施，著重發(fā)展水文化休閑旅游與科普教育，并結(jié)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境優(yōu)勢，打造生態(tài)觀光體驗區(qū)，結(jié)合水文化構(gòu)建人文休閑片區(qū)，從生態(tài)保護、人文發(fā)展、人與自然和諧相處的層面共同構(gòu)建水利旅游產(chǎn)業(yè)。

⑤構(gòu)建文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展布局，依托流域內(nèi)的山水資源和文化底蘊，重點打造山水休閑觀光景點，帶動區(qū)域旅游全面發(fā)展，促進流域水經(jīng)濟發(fā)展。