事業(yè)單位財務內(nèi)部控制若干問題解析

歐陽彬 湖南省水利廳

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。各單位全面建立、有效實施內(nèi)部控制是確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟業(yè)務和業(yè)務活動全范圍，貫穿內(nèi)部權力運行決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，規(guī)范單位內(nèi)部全體人員。財務內(nèi)部控制管理將財務管理工作與內(nèi)部控制手段高度結合，合理保證事業(yè)單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)，合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效，合理保證單位信息財務真實完整，有效防范舞弊和腐敗，提高事業(yè)單位公共服務的效率和效果，實現(xiàn)控制目標，提升國有資產(chǎn)的價值增長，對于推進事業(yè)單位財務管理轉(zhuǎn)型具有重要意義。

一、事業(yè)單位實施財務內(nèi)部控制的必要性

對于事業(yè)單位來說，財務內(nèi)部控制是一項系統(tǒng)化的工作，需要單位充分利用財務管理工具實現(xiàn)對經(jīng)營業(yè)務項目進行管控，確保有限的資源能夠投入到價值增值環(huán)節(jié)，使得事業(yè)單位能夠更好地履行社會服務職能。具體來說，事業(yè)單位實施財務內(nèi)部控制的必要性主要體現(xiàn)在以下三個方面：其一，加強對資金運行環(huán)節(jié)的監(jiān)管。在傳統(tǒng)的財務管理模式下，事業(yè)單位的財務管理局限于事后核算，對實際經(jīng)濟活動的資金支出進度缺乏監(jiān)管，操作不規(guī)范等現(xiàn)象會直接損害單位的利益。而完善的財務內(nèi)部控制管理制度可以落實崗位責任制、嚴格控制資金支出關口，提升財務管理工作的成效；其二，確保國有資產(chǎn)的完整性。事業(yè)單位作為國家公益性組織，承擔著社會服務和資產(chǎn)管理的職能。在履行各項職權的過程中，如果缺乏完善的財務內(nèi)部控制管理制度，可能會加大執(zhí)行風險、引發(fā)資產(chǎn)價值流失等現(xiàn)象。通過財務內(nèi)部控制管理工作能夠建立一套嚴密的保障機制，杜絕暗箱操作、違法徇私等現(xiàn)象；其三，促進社會經(jīng)濟增長。事業(yè)單位作為國家經(jīng)濟發(fā)展與現(xiàn)代化企業(yè)之間的聯(lián)系機構，其運行情況和服務水平也直接影響著社會經(jīng)濟的發(fā)展。通過財務內(nèi)部控制的事實既能夠切實發(fā)揮自身的服務職能，也能夠及時向監(jiān)管部門反饋市場動態(tài)，平衡國家與企業(yè)單位之間的關系，促進經(jīng)濟增長[1]。

二、事業(yè)單位財務內(nèi)部控制中存在的問題分析

由于事業(yè)單位經(jīng)營性質(zhì)的特殊性，使得大部分管理層人員過度重視政治績效，在財政資金統(tǒng)籌配置、財務管理崗位設置以及固定資產(chǎn)控制等方面相對薄弱，影響了財務內(nèi)部控制管理工作的實施成效。具體來說，事業(yè)單位財務內(nèi)部控制工作中存在的問題，可以從以下幾個方面體現(xiàn)：

其一，缺乏有效的內(nèi)部控制環(huán)境基礎。內(nèi)控環(huán)境基礎不完善主要體現(xiàn)在：在崗位設置方面，由于財務會計人員配備不足，事業(yè)單位的部分崗位安排存在一崗多職、不相容崗位尚未分離等現(xiàn)象。例如：印鑒保管、經(jīng)濟業(yè)務決策、業(yè)務經(jīng)辦、財務報銷以及臺賬錄入等崗位沒有落實職能分離原則，職能交叉、權限界定不明顯等問題會引發(fā)財務管理漏洞；在會計核算層面，由于事業(yè)單位的財務管理工作局限于數(shù)據(jù)整合、報表編制、信息反饋以及財務報銷等，以事后核算為主，且對單位的重大經(jīng)濟決策和業(yè)務活動過程了解不足，無法發(fā)揮財務管理工作，在業(yè)務活動中的指導和監(jiān)督作用，財務管理職能弱化現(xiàn)象較為明顯；在費用支出控制層面，部分事業(yè)單位尚未針對經(jīng)費支出制定相應的支出標準，包括會議費、辦公費、招待費已經(jīng)水電費等。即使制定了相應的支出標準，但因業(yè)務部門人員缺乏對財務內(nèi)部控制工作的重視程度，使得支出費用標準執(zhí)行率較低，實報實銷制現(xiàn)象依舊存在。

其二，資產(chǎn)和資金控制不夠嚴謹。一方面，我國行政事業(yè)單位自實行政府集中采購以來，對于事業(yè)單位固定資產(chǎn)隨意采購、重復購置等現(xiàn)象得到了有效的遏制，但資產(chǎn)使用和管理方面還缺乏相應的控制手段，“重采購、輕管理”的現(xiàn)象比較普遍。例如：事業(yè)單位尚未針對資產(chǎn)日常管理工作建立定期盤點制度，對于購置入庫的固定資產(chǎn)沒有及時入賬，使得明細賬目和實物卡片信息不一致等現(xiàn)象，嚴重影響了單位的資產(chǎn)價值。另一方面，大部分事業(yè)單位對資金統(tǒng)籌工作普遍采取預算管理手段，通過預算編制、預算執(zhí)行和預算考核等方式，實現(xiàn)對財政資金收支過程的控制。但在實際操作過程中，由于單位的預算編制內(nèi)容相對粗糙，增量預算法雖然編制流程簡單，但參考數(shù)據(jù)較少。以上一年度的收支和本年度業(yè)務等數(shù)據(jù)作為核定基礎，無法細化到具體的預算支出項目；同時，在預算執(zhí)行過程中還存在著剛性控制不足的問題，個別預算責任部門隨意調(diào)整預算計劃或追加預算等現(xiàn)象較為明顯，造成單位預算執(zhí)行率較低，也影響了財政資金使用效益。

其三，內(nèi)部控制監(jiān)管不到位。事業(yè)單位普遍存在著內(nèi)部控制監(jiān)管不足的問題，由于單位的監(jiān)督管理權力集中在管理機構層面，內(nèi)部控制監(jiān)管局限于財務報表數(shù)據(jù)核對以及業(yè)務操作規(guī)范性等方面，無法延伸到?jīng)Q策前端，財務監(jiān)管也不能作用于事業(yè)單位的一切重大經(jīng)濟決策；同時，事業(yè)單位尚未建立獨立運行的內(nèi)部審計機構，沒有針對審計工作制定審計流程、確定審計范圍，使得內(nèi)部控制監(jiān)管工作流于形式。此外，雖然國家制定了信息披露制度，但部分事業(yè)單位的財政資金動向并未完全向社會公開，外部監(jiān)管力度不足，這也是造成內(nèi)部審計失效的主要原因[2]。

三、事業(yè)單位加強財務內(nèi)部控制管理工作的對策

（一）建立有效的內(nèi)部控制實施環(huán)境

首先，事業(yè)單位的管理層人員應當積極轉(zhuǎn)變自身的管理理念，充分意識到財務內(nèi)部控制管理工作的重要性，發(fā)揮引導作用，組織相關人員學習財政和財務相關的政策法規(guī)，從思想上提升執(zhí)行層人員的財務內(nèi)部控制管理意識；同時，合理設置財務管理崗位，嚴格遵循不相容崗位分離原則，不僅要明確區(qū)分不同崗位的職能權限，還要落實崗位責任制度不斷完善財務內(nèi)部控制管理組織機構。其次，規(guī)范會計核算的基本操作和處理流程。例如：建立會計核算定期抽查制度，延期上繳收入等行為；避免收入未入賬或資金賬外循環(huán)等現(xiàn)象；嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理制度，對于政府非稅收入應當按照規(guī)定時間和標準，及時、足額上繳國庫或者財政專戶，并開具相應的財政票據(jù)，防止賬戶截留問題。最后，針對費用支出制定嚴格的標準。一方面，事業(yè)單位應當明確支出業(yè)務的關鍵控制環(huán)節(jié)，即支出事項和支出范圍。在遵循國家或地方法律規(guī)定標準的基礎上，對公用事業(yè)收費標準、差旅費用報銷標準、接待費用標準、人員薪資標準等進行明確規(guī)定；另一方面，加強支出審批控制，采取分級審批、定額報銷等方式，對于超出額定標準的支出事項需要及時反饋給上級部門，如果不能提供相應的支出憑證或支出原因，則不予審批。

（二）重視對資產(chǎn)和資金的內(nèi)部控制

從資產(chǎn)內(nèi)部控制層面來說，事業(yè)單位應當從采購環(huán)節(jié)入手，設置專門的政府采購業(yè)務管理崗位，以預算目標為依據(jù)，在采購活動開展之前，聯(lián)合財務部門編制采購預算計劃，確定資產(chǎn)類別、采購數(shù)量、采購成本和供應商選擇等；在采購計劃執(zhí)行階段，事業(yè)單位要對政府采購活動實施歸口管理，通過資產(chǎn)管理部門、財務管理部門以及內(nèi)部審計部門的共同參與，在網(wǎng)絡平臺上發(fā)布政府采購信息，開展公開招標；對于采購的固定資產(chǎn)實行入庫項目驗收，由指定人員依據(jù)資產(chǎn)的規(guī)格、數(shù)量、價格以及質(zhì)量等進行評價和驗收，并出具相應的驗收證明。在資產(chǎn)使用和管理環(huán)節(jié)，必須要落實定期盤點制度。由財務部門和資產(chǎn)管理部門聯(lián)合開展資產(chǎn)數(shù)量盤點，即使了解資產(chǎn)現(xiàn)存數(shù)量和資產(chǎn)價值殘余量，并將相關數(shù)據(jù)錄入臺賬，確保賬實信息一致；同時，對資產(chǎn)實行合理配置，尤其要注意閑置資產(chǎn)的處理，盡量通過變賣、折舊等方式避免資產(chǎn)盈余價值流失[3]。

從資金內(nèi)部控制層面來說，事業(yè)單位應當充分發(fā)揮預算管理工具的作用，實現(xiàn)對資金支出過程的監(jiān)管和控制。具體操作如下：以預算管理部門為牽頭部門，在財務部門的參與下協(xié)助業(yè)務部門編制預算方案；依據(jù)事業(yè)單位下一年度的工作計劃，預測單位的收支規(guī)模和投資方向，確保預算方案能夠細化到各收支項目層面；嚴格執(zhí)行“二上二下”的預算方案審批流程，通過“總額控制、逐項批復、統(tǒng)籌管理”的審批和管理流程，確定下一年度的預算方案，并進入執(zhí)行階段；預算編制方法的選擇應當考慮到經(jīng)營項目的多元化，在增量預算法的基礎上引入滾動預算、零基預算等，確保預算編制方案的可操作性；在預算執(zhí)行階段，事業(yè)單位應當針對預算追加調(diào)整建立相應的審批流程，在貫徹“預算方案一經(jīng)下發(fā)不得隨意調(diào)整”政策的基礎上，對于因客觀因素不得不調(diào)整預算計劃的問題，在經(jīng)過預算管理部門審批以后，才能進入執(zhí)行環(huán)節(jié)，有效提升事業(yè)單位整體的預算執(zhí)行率。

（三）發(fā)揮內(nèi)外部監(jiān)管的作用

一方面，為了確保內(nèi)部審計監(jiān)督結果的科學性，事業(yè)單位應當設置獨立于管理層之外的內(nèi)部審計部門，并針對審計工作制定相應的規(guī)章制度，包括審計對象、審計范圍、審計周期、審計方法等，指導審計工作的開展；同時，審計部門除了承擔財務數(shù)據(jù)核實工作以外，還需要監(jiān)督預算執(zhí)行進度、項目資金績效管理、業(yè)務操作規(guī)范性、資產(chǎn)盤點結果等，確保審計工作全面覆蓋經(jīng)濟活動的方方面面。另一方面，從外部監(jiān)督層面來說，事業(yè)單位在履行信息披露制度的同時，還可以采取引入第三方審計機構的方式，對財務內(nèi)部控制體系運行成效進行評價和分析，并出具相應的審計報告，指導事業(yè)單位不斷完善內(nèi)部控制管理機制。

四、結語

綜上所述，現(xiàn)階段，事業(yè)單位的運營管理受外部環(huán)境影響較大，而財務內(nèi)部控制管理工作能夠提升單位的資金統(tǒng)籌能力和社會服務效益。因此，事業(yè)單位應當重視財務內(nèi)部控制管理工作，通過基礎環(huán)境完善、資金與資產(chǎn)控制以及內(nèi)部監(jiān)督管理等方式，逐步完善財務內(nèi)部控制管理體系，實現(xiàn)對單位各項經(jīng)濟活動的規(guī)劃和控制。