黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的法治困境與對(duì)策分析

王 利，高曉璐

(河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開封 475001)

黃河流域高質(zhì)量發(fā)展對(duì)于提高領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)安全方面有著十分重要的作用。但是長(zhǎng)期以來，黃河流域受生產(chǎn)力水平和地理位置的制約，以及人為干涉，導(dǎo)致流域的治理與開發(fā)能力不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)水土資源流失、生物多樣性的種類和數(shù)量銳減、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后等一些困難和問題。

如何在發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)的同時(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是黨和政府以及學(xué)界高度重視的問題，并且已經(jīng)形成許多有價(jià)值的研究結(jié)論。國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中于黃河流域的治理層面，針對(duì)黃河流域頻發(fā)的洪水威脅、水資源承載力、水土流失等方面展開具體論述并提出異地搬遷、制定生態(tài)環(huán)境法規(guī)與補(bǔ)償政策、通過經(jīng)濟(jì)技術(shù)等手段提高治理能力，保護(hù)沿河居民安全。在習(xí)近平總書記提出高質(zhì)量發(fā)展的思路之后[1]，黃河流域的生態(tài)建設(shè)理念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，重視治理的同時(shí)也注重質(zhì)量。連熠在《堅(jiān)持黃河高質(zhì)量生態(tài)保護(hù)，推進(jìn)流域高質(zhì)量綠色發(fā)展》一文中提出要建設(shè)長(zhǎng)治久安的幸福河，重點(diǎn)推進(jìn)“兩區(qū)一廊道”保障發(fā)展質(zhì)量。國外學(xué)者Robert認(rèn)為應(yīng)該建立流域環(huán)境公益訴訟法律體制，完善流域管理制度；Husni Syam 主張建立公共利益的水管理政策；其他學(xué)者從彈性法律、氣候變化對(duì)流域治理的影響等方面提出流域發(fā)展的具體措施。

學(xué)者們主要是針對(duì)水資源的利用和污染問題對(duì)黃河流域展開具體研究，目的在流域的治理和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文主要研究法律的宏觀調(diào)控能力對(duì)黃河流域保護(hù)和治理產(chǎn)生的影響，強(qiáng)調(diào)在治理流域生態(tài)問題保護(hù)居民安全的同時(shí)重視流域的整體發(fā)展，針對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治建設(shè)存在的缺陷進(jìn)行分析，為高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。

一、推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治建設(shè)的必要性

習(xí)近平總書記提出要推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，積極探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展新路子，抓緊頂層設(shè)計(jì)，完善法治建設(shè)。實(shí)際上，國務(wù)院2010年已經(jīng)發(fā)布文件聚焦黃河流域水資源利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)“十三五”時(shí)期將其作為生態(tài)保護(hù)和金融發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，故而近年來，國家不僅把流域建設(shè)作為重大發(fā)展戰(zhàn)略，而且不斷從法治層面加以引導(dǎo)，確保黃河流域的保護(hù)和發(fā)展相協(xié)調(diào)。

1.黃河流域高質(zhì)量發(fā)展與法治建設(shè)的聯(lián)系。法律以其獨(dú)有的規(guī)范作用，通過教育、指引、評(píng)價(jià)人們的行為，預(yù)測(cè)行為導(dǎo)致的后果，并加以強(qiáng)制性的懲戒，來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略一樣，是為實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展總目標(biāo)而制定的重大國家戰(zhàn)略。推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展需要從落實(shí)法治建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，治理黃河水害隱患，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，堅(jiān)持改革開放，積極參加“一帶一路”建設(shè)等多種途徑加以促進(jìn)和保障。其中，法治建設(shè)作為頂層設(shè)計(jì)的重要支柱，加上其獨(dú)有的規(guī)范性和強(qiáng)制性，可以為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展提供明確、可靠的行為準(zhǔn)則和行為規(guī)范，為開發(fā)與治理保駕護(hù)航。并且，法治建設(shè)是諸多保障因素中唯一可以涵蓋其他保障因素的包容性發(fā)展因素。

2.法治建設(shè)對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的保障意義。法律可以確認(rèn)和保障適合黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。法律通過經(jīng)濟(jì)關(guān)系的確認(rèn)，可以更好地服務(wù)于黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，給發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律保障；法通過規(guī)定企業(yè)和公民各自的權(quán)責(zé)進(jìn)而規(guī)范流域內(nèi)企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與公民之間的行為，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)活力，促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展；法可以明確執(zhí)法準(zhǔn)則和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)通過公權(quán)力維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，保障黃河流域高質(zhì)量發(fā)展有序進(jìn)行，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，法無授權(quán)即禁止，只有確切規(guī)定法律準(zhǔn)則和行政標(biāo)準(zhǔn)，才能執(zhí)法有據(jù)，在防止公權(quán)力肆意使用的同時(shí)，用宏觀調(diào)控的手段保障市場(chǎng)秩序；法可以對(duì)流域上中下游的資源實(shí)行合理配置，建立跨區(qū)域流動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)共商共建共享。

二、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展面臨的法治困境

新中國成立以來黃河治理取得了巨大成就，黃河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也在逐步提高，但是黃河仍然存在洪水威脅、水資源短缺、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等突出困難和問題，對(duì)此習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，歸根到底還是流域出了問題。要從流域?qū)用孀ゾo法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化法治對(duì)于發(fā)展的導(dǎo)向作用，提高發(fā)展質(zhì)量。但是目前來看，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展面臨著法治保障體系不健全、法律制度創(chuàng)新性有待加強(qiáng)、整體社會(huì)法治氛圍尚未形成這些具體困境。

1.法治保障體系不健全。近年來涉及黃河流域綠色發(fā)展的法治理念、系統(tǒng)性的立法、行政執(zhí)法的機(jī)制、科學(xué)技術(shù)檢測(cè)手段等還不完善，缺乏適用于綜合治理、融合生態(tài)保護(hù)以及國家生態(tài)安全一體化的法律體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前與黃河有關(guān)的規(guī)范性法律文件有364部，主要涉及水利建設(shè)、資源環(huán)境、計(jì)劃統(tǒng)計(jì)、“三農(nóng)”問題、交通旅游五個(gè)方面，占比90.7%。[2]同長(zhǎng)江等流域的法治保障制度相比，黃河流域生態(tài)司法保護(hù)在頂層設(shè)計(jì)方面明顯不足，由此引發(fā)了不利于黃河流域法治建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的一系列后果。

首先，黃河流域的治理和發(fā)展的矛盾不能得到很好的解決。我國的《防洪法》《水污染防治法》《水土保持法》等法律對(duì)解決部分流域環(huán)境問題提供了法律依據(jù)，但是缺少關(guān)于流域發(fā)展和保護(hù)的法律規(guī)范，再加上各個(gè)法律關(guān)注的焦點(diǎn)不同，不能對(duì)流域生態(tài)環(huán)境形成一體化的保護(hù)。黃河流域的生態(tài)保護(hù)不僅是對(duì)環(huán)境要素的保護(hù)，還在于協(xié)調(diào)環(huán)境要素與其他要素之間的關(guān)系，建設(shè)循環(huán)流動(dòng)的生態(tài)系統(tǒng)，維持發(fā)展和保護(hù)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。法治體系的不完善導(dǎo)致流域的各個(gè)區(qū)域無法制定統(tǒng)一的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，降低了司法審判的一致性和權(quán)威性。其次，在沒有健全的法治保障體系的背景下，地方各級(jí)行政機(jī)構(gòu)對(duì)于黃河流域治理和發(fā)展的理念也存在分歧，實(shí)踐中存在重治理輕發(fā)展或反之的情況。最后，流域的司法區(qū)域按照行政區(qū)域劃分而忽視自然規(guī)律，缺少流域跨區(qū)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，無法實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，限制了司法保護(hù)功能的發(fā)揮，不利于構(gòu)建流域高質(zhì)量發(fā)展的法治體系。

2.法律制度創(chuàng)新性有待加強(qiáng)。黃河流域立法過于原則化，導(dǎo)致法律存在疏漏，無法形成嚴(yán)密的體系，不利于具體操作。環(huán)境保護(hù)和污染防治法中確立的若干制度缺少促進(jìn)落實(shí)的具體操作標(biāo)準(zhǔn)，配套細(xì)則也未進(jìn)一步明確，這樣的制度基本上就形同虛設(shè)[3]，再加上我國改革開放四十多年以來，工業(yè)發(fā)展基本傳承了粗放型的增長(zhǎng)模式，雖然激發(fā)了沿河周邊工業(yè)的生產(chǎn)活力，提高了居民生活水平，但是隨之而來的資源能源損耗和環(huán)境問題也愈發(fā)突出，國家政策和法律指引沒有注意協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和環(huán)境質(zhì)量、資源綜合利用以及自然規(guī)律之間的關(guān)系，過分追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，突破了黃河流域環(huán)境和資源的承載能力，增加了黃河流域生態(tài)文明建設(shè)的壓力；《環(huán)境保護(hù)法》和其他相關(guān)法律法規(guī)中并未普遍建立生態(tài)司法保護(hù)制度，立法者希望通過生態(tài)補(bǔ)償制度激勵(lì)公眾積極參與和深化環(huán)境保護(hù)的理念由于缺乏具體的法律保障而無法實(shí)現(xiàn)，基本停留在號(hào)召和設(shè)想層面。現(xiàn)有的法律制度對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的法治建構(gòu)并不嚴(yán)謹(jǐn)，已經(jīng)明顯跟不上時(shí)代發(fā)展的節(jié)奏，新時(shí)代，新發(fā)展，新方法，要著力創(chuàng)新法律制度，讓法治促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展而不是限制或者約束發(fā)展。

其次，黃河流域一直以治理為主而在一定程度上忽視流域的發(fā)展，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治保障制度嚴(yán)重缺位。相較于長(zhǎng)江、淮河等流域的法治保障體系，黃河流域的法治保障尤為薄弱。《長(zhǎng)江保護(hù)法》已經(jīng)列入人大立法計(jì)劃，《關(guān)于為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》步入正軌已有兩年；江蘇省按照生態(tài)功能區(qū)的劃分設(shè)立了長(zhǎng)江(南片、北片)、太湖、洪澤湖流域基層、中級(jí)法院等環(huán)資審判機(jī)構(gòu)；1950年國務(wù)院對(duì)于淮河流域也頒布了一系列保障措施。但是目前還沒有保障黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的具體法律，缺乏一部概括性的法律將黃河流域的生態(tài)保護(hù)、沿河地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、跨區(qū)域管理、相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的減損或增加用法律條文加以明確。

第三，通過對(duì)黃河流域現(xiàn)行有效的法律進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn)，中央層級(jí)的立法有95件，地方規(guī)定的有562件，地方工作文件有332件，地方其他規(guī)范文件有200件，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章有20件[4]，規(guī)范黃河流域治理與開發(fā)的地方立法大多屬于等級(jí)不高、缺乏強(qiáng)制力的“軟法”，其作為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的法律依據(jù)，并未切實(shí)發(fā)揮法律的保障作用。

3.社會(huì)整體法治氛圍尚未形成。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治建設(shè)的落實(shí)離不開習(xí)近平新時(shí)代生態(tài)文明思想的指引。雖然我國生態(tài)文明體系日益成熟，確立了“五位一體”的戰(zhàn)略布局以及“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，但是對(duì)于黃河流域生態(tài)法治理念的宣傳不到位，再加上公眾欠缺保護(hù)流域、自覺守法的意識(shí)，致使法治化建設(shè)的社會(huì)化程度不高。

黃河流域目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，尤其是黃河上游的甘肅等地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠，相較于中游的晉陜?cè)S河金三角、中原城市群和下游的黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，黃河上游地區(qū)的落后更加明顯。[5]不平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r導(dǎo)致生態(tài)文明思想在黃河流域不同區(qū)域內(nèi)的推廣和接受程度也不盡相同：在經(jīng)濟(jì)開發(fā)水平相對(duì)薄弱的區(qū)域，資源利用與經(jīng)濟(jì)效益不成正比，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能使人民的生活水平達(dá)到溫飽的情況下暫緩地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展去促進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)顯然是行不通的；在經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，長(zhǎng)時(shí)間對(duì)黃河流域資源的索取也導(dǎo)致諸多生態(tài)問題，經(jīng)濟(jì)水平的提升與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)不成正比，此時(shí)地方政府對(duì)于環(huán)境法治保護(hù)理念的宣傳，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策的推廣，更可能被公眾接受。

在構(gòu)建完善的法治保障體系，提高全社會(huì)的法治保障意識(shí)之后，如果沒有專業(yè)的法律人作出客觀、公正、合法、合理的審判，法律就不能發(fā)揮懲戒違法行為的作用，失去保障高質(zhì)量發(fā)展和治理生態(tài)環(huán)境的意義。

三、推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)對(duì)策

我們要遵循習(xí)近平總書記的講話精神，在尊重自然規(guī)律的前提下，注重協(xié)調(diào)保護(hù)和治理的矛盾，以綠色為手段，保障黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，讓黃河造福于人民。要充分發(fā)揮法治優(yōu)勢(shì)，抓緊頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

1.加快完善法治保障體系。在促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，協(xié)調(diào)黃河流域開發(fā)與治理的關(guān)系，推進(jìn)黃河流域生態(tài)文明建設(shè)，按照自然發(fā)展規(guī)律劃分管轄范圍時(shí)，一個(gè)健全的、高效的法治保障體系是必不可少的。

首先，要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。要梳理我國目前關(guān)于黃河流域的立法數(shù)量和種類，在現(xiàn)有的法律基礎(chǔ)上有針對(duì)性地立改廢，使其具有實(shí)操性。圍繞黃河流域的保護(hù)和治理，建構(gòu)層次清晰、系統(tǒng)全面的黃河法律體系。確定黃河流域生態(tài)保護(hù)的基本原則，圍繞基本原則展開立法工作，取締過時(shí)的法律規(guī)范，堅(jiān)守保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的法治底線，絕不突破生態(tài)紅線；制定符合新時(shí)代發(fā)展的法律規(guī)范，確保黃河流域法治建設(shè)符合最新的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)并且具有前瞻性，使執(zhí)法活動(dòng)有法可依；地方政府應(yīng)結(jié)合流域?qū)嶋H情況將原則性規(guī)范細(xì)化落實(shí)，制定保障生態(tài)紅線的地方性法規(guī)，對(duì)突破生態(tài)紅線行為，必須加大懲處的力度[6]；對(duì)于不能預(yù)料的突發(fā)情況，黃河流域各省市區(qū)要結(jié)合本地的實(shí)際情況積極變通，構(gòu)建應(yīng)急機(jī)制。根據(jù)流域上中下游的發(fā)展差異，合理分配流域的水土等資源，注意環(huán)境要素和其他要素之間的聯(lián)系，根據(jù)地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)水平制定因地制宜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式[7]，建立循環(huán)高效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)機(jī)制。落實(shí)生態(tài)信息公開和披露機(jī)制，使治理過程和發(fā)展?fàn)顩r公開透明，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立全面的資源管理、生態(tài)評(píng)估、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管系統(tǒng)，監(jiān)控流域的生態(tài)環(huán)境變化。

其次，要發(fā)揮執(zhí)法的震懾和保障作用，加強(qiáng)黃河流域行政執(zhí)法體系建設(shè),完善流域和區(qū)域相結(jié)合的水行政執(zhí)法機(jī)制,落實(shí)以河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制為核心的河湖執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任體系。[8]明確執(zhí)法范圍和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮黃河流域上中下游的經(jīng)濟(jì)差異，探索建立跨區(qū)域執(zhí)法的聯(lián)防聯(lián)控法律體系，重視黃河河道的復(fù)雜程度，按照自然規(guī)律進(jìn)行體系構(gòu)建。加強(qiáng)流域執(zhí)法是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵途徑，我們要嚴(yán)防祁連山生態(tài)環(huán)境破壞、秦嶺北麓違建等破壞流域環(huán)境等事件的發(fā)生,絕不姑息已經(jīng)發(fā)生的違法行為，加大懲罰力度預(yù)防非法行為的發(fā)生；堅(jiān)持法律面前人人平等的原則，清查陳年舊案，對(duì)違規(guī)者及時(shí)處罰，嚴(yán)厲打擊流域違法行為，促進(jìn)黃河流域生態(tài)健康。

第三，加快黃河專門立法。黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱不僅有先天因素，人為破壞也是重要原因。企業(yè)為了追求利潤，經(jīng)常向沿河流域非法排放廢液，造成突發(fā)環(huán)境事件，如2014年蘭州市自來水苯超標(biāo)和2017年欒川縣榆木溝尾礦庫6號(hào)溢流井坍塌等事件[9]，均產(chǎn)生了較為惡劣的社會(huì)影響?，F(xiàn)有的政策標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的能力不足，應(yīng)該考慮制定一部概括性的以保障黃河流域高質(zhì)量發(fā)展為主線的黃河保護(hù)法，將實(shí)踐中行之有效的經(jīng)驗(yàn)和事后總結(jié)的教訓(xùn)歸納在一起為立法提供理論基礎(chǔ)，用強(qiáng)制性規(guī)范約束公眾的行為，從根源上杜絕違法行為發(fā)生，保證在高質(zhì)量開發(fā)流域的同時(shí)治理生態(tài)環(huán)境，可以從區(qū)域劃分、經(jīng)濟(jì)模式、水資源開發(fā)與治理、生態(tài)補(bǔ)償、行政執(zhí)法等方面制定系統(tǒng)性的黃河保護(hù)法。

2.創(chuàng)新法律制度體系。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及人民生活質(zhì)量的提高，不斷下降的環(huán)境質(zhì)量以及現(xiàn)有的環(huán)保制度早就不能滿足人民對(duì)于美好生態(tài)環(huán)境的需要，也不能促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量的發(fā)展，環(huán)境法律制度需要不斷創(chuàng)新以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化、滿足人民對(duì)于美好生活環(huán)境的向往、發(fā)揮對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的保障作用。首先，國家政策和法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)沿河工業(yè)轉(zhuǎn)變高消耗低增長(zhǎng)的發(fā)展模式，在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)充分考慮到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系，提高資源利用率，根據(jù)自然增長(zhǎng)的速度合理使用和分配資源，解決沿河居民因資源分配不均引發(fā)的沖突，為高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造必要的政策環(huán)境；按照《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定的計(jì)稅依據(jù)、稅收減免等要求對(duì)納稅人合理收稅，增加環(huán)境投入的成本減輕國家財(cái)政的壓力，豐富生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问剑{(diào)動(dòng)公眾參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的積極性。其次，借鑒淮河、長(zhǎng)江以及英國泰晤士河的治理經(jīng)驗(yàn)，制定黃河流域生態(tài)保護(hù)的具體措施，所有公民都是流域保護(hù)的義務(wù)主體，必須積極承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的職責(zé)；理順經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能的關(guān)系，在企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式的同時(shí)，政府對(duì)沿河工業(yè)必須嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、三同時(shí)等環(huán)評(píng)制度，加強(qiáng)環(huán)境管理，提高治理能力現(xiàn)代化。再次，對(duì)于國家層面抽象性的環(huán)境法通過地方環(huán)境立法加以細(xì)化，地方立法應(yīng)該在上位法的框架下不斷創(chuàng)新[10]，將經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)治理相結(jié)合，制定操作性強(qiáng)的具有強(qiáng)制力的“公法”，根據(jù)黃河流域不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生產(chǎn)生活方式進(jìn)行區(qū)別立法，以水資源的承載力為標(biāo)準(zhǔn)，完善適合地方高質(zhì)量發(fā)展的法律體制機(jī)制。

3.加強(qiáng)關(guān)于流域生態(tài)保護(hù)的普法教育。法律只有得到人民的遵守才能達(dá)到立法目的，對(duì)于黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的法治建設(shè)而言，法治觀念是不可或缺的理念保障：第一，通過保護(hù)和弘揚(yáng)黃河文化，堅(jiān)守文化自信，強(qiáng)化黃河文化的感染力和號(hào)召力，同時(shí)將法治元素融入黃河文化宣傳中，加強(qiáng)公眾的認(rèn)同感和歸屬感。黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展離不開公眾的參與，當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c不僅有利于黃河流域法律制定的民主化、科學(xué)化，而且降低了執(zhí)法成本，讓法律在陽光下實(shí)施。[11]第二，在考慮區(qū)域環(huán)境承載能力的前提下，利用地域優(yōu)勢(shì)發(fā)展旅游業(yè)。例如，以黃河文化為主題舉辦的三門峽國際黃河旅游節(jié)，對(duì)于擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宣傳保護(hù)環(huán)境的理念都極為有利。第三，嚴(yán)格貫徹“誰執(zhí)法，誰普法”的原則，加強(qiáng)執(zhí)法部門精準(zhǔn)普法的義務(wù)，設(shè)立流動(dòng)紅旗和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制提高相關(guān)部門的積極性。加強(qiáng)對(duì)于鄉(xiāng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的普法教育，重視居民的環(huán)境參與權(quán)，對(duì)于發(fā)展和治理沖突嚴(yán)重的區(qū)域進(jìn)行必要的資源傾斜，彌補(bǔ)當(dāng)?shù)匾驗(yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)造成的經(jīng)濟(jì)損失，促進(jìn)全民守法。

針對(duì)法律人才欠缺的問題，要提高環(huán)境法律人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，構(gòu)建環(huán)境與資源保護(hù)共同體，深化教育教學(xué)改革，從源頭上培養(yǎng)專注于黃河流域保護(hù)的法律人才。

四、結(jié) 語

法律規(guī)范通過確定經(jīng)濟(jì)關(guān)系，制定恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)發(fā)展模式，明確主體責(zé)任，分配流域資源等方式，確保黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，協(xié)調(diào)治理與開發(fā)之間的矛盾。針對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治體系出現(xiàn)的短板和缺陷，必須從加快完善全面的法治保障體系、創(chuàng)新具體的法律制度體系、加強(qiáng)關(guān)于流域生態(tài)保護(hù)的普法教育等方面進(jìn)行補(bǔ)充和完善。要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)黃河流域進(jìn)行發(fā)展與保護(hù)的同時(shí)兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益，實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。