論高質(zhì)量發(fā)展政策體系的目標(biāo)取向與執(zhí)行環(huán)境營造

馬潤凡，劉子晨

(鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和未來我國確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策的基本方針。隨著我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，與之相適應(yīng)的政策應(yīng)盡快轉(zhuǎn)向質(zhì)量型發(fā)展政策。如何構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的政策體系，從而推動經(jīng)濟(jì)社會不斷朝著更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的方向發(fā)展，成為當(dāng)前亟待認(rèn)真研究的重大課題。

一、高質(zhì)量發(fā)展對構(gòu)建相應(yīng)的政策體系提出了新要求

政策體系是政府為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益而實(shí)施的一系列法律法規(guī)和行政規(guī)定。高質(zhì)量發(fā)展的政策體系作為公共政策體系的重要組成部分，是由不同類別、不同層級組成的相互補(bǔ)充、相互配合、相互協(xié)調(diào)的政策系統(tǒng)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革和動力變革的重要保障。為適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，必須系統(tǒng)梳理現(xiàn)有政策，調(diào)整或廢止不符合高質(zhì)量發(fā)展要求的政策，加快形成以激發(fā)內(nèi)生動力為目標(biāo)的政策體系。

(一)構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展政策體系是新時代的內(nèi)在要求

黨的十九大以來，我國已經(jīng)開啟了高質(zhì)量發(fā)展的新階段，這預(yù)示著高速增長作為一個歷史階段已成過去，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時代。由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，其實(shí)質(zhì)是發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，就是從“數(shù)量速度型”增長轉(zhuǎn)向“質(zhì)量效益型”發(fā)展，從“規(guī)模擴(kuò)張型”增長轉(zhuǎn)向“結(jié)構(gòu)升級型”發(fā)展，從“依靠生產(chǎn)要素驅(qū)動型”增長轉(zhuǎn)向“依賴科技創(chuàng)新驅(qū)動型”發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)正在從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。在高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展的目標(biāo)不再片面追求GDP規(guī)模和增長速度，而是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)、動力、效率提出了更高要求；發(fā)展的內(nèi)涵不再一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，而是在對經(jīng)濟(jì)效益重視的同時，更加注重經(jīng)濟(jì)效益與社會效益、生態(tài)效益的統(tǒng)籌發(fā)展；發(fā)展的方式不再是高投入、高消耗、高污染、低效益的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式，而是低投入、低能耗、低污染、高效益的集約型發(fā)展模式；發(fā)展的目的不再是為了解決有與無的問題，而是要解決好與壞的問題、滿意與不滿意的問題、質(zhì)量高與低的問題；發(fā)展的評價不再按照快和慢、多和少的標(biāo)準(zhǔn)判斷，而是按照好和壞、優(yōu)和劣、滿意和不滿意的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行價值判斷?？梢?，與高速增長階段相比，高質(zhì)量發(fā)展階段的內(nèi)在要求發(fā)生了根本變化。與之相適應(yīng)，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的政策體系也必須加快構(gòu)建。

(二)構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展政策體系是適應(yīng)社會主要矛盾變化的需要

改革開放四十年來，我國經(jīng)濟(jì)社會得到快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)居世界第二，解決了十幾億人的溫飽問題，社會生產(chǎn)能力在很多方面進(jìn)入世界前列，國內(nèi)很多行業(yè)的產(chǎn)能出現(xiàn)了過剩，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，主要任務(wù)是解決“好不好”的問題。社會主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個方面都提出了新要求，不僅涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域質(zhì)量的提升，也涉及理念、體制、政策等多方面的改革創(chuàng)新，可以說是一個宏大的系統(tǒng)性與整體性工程。政策體系作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展政策體系是其中的關(guān)鍵。只有這樣，才能為持續(xù)提高發(fā)展質(zhì)量和效益提供可靠保障，才能更好地滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等方面日益增長的美好生活需要，推動人的全面發(fā)展和社會全面進(jìn)步。

(三)構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展政策體系是政策創(chuàng)新的必然選擇

改革開放初期，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展嚴(yán)重滯后，各種物資匱乏。為了擺脫短缺狀態(tài)，解決“有沒有”的問題，我國主要通過資本、勞動力及自然資源等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的大規(guī)模投入，采取高投入、高消耗、高速度的經(jīng)濟(jì)增長方式，促使生產(chǎn)能力快速提高，產(chǎn)出大量增多，解決了“無”的問題?？陀^地說，經(jīng)濟(jì)高速增長時期的相關(guān)政策，曾經(jīng)在短缺時代發(fā)揮過重要作用，這是不可否認(rèn)的事實(shí)。但與之相對應(yīng)的是，其發(fā)展政策是數(shù)量型經(jīng)濟(jì)增長政策，衡量指標(biāo)大多是單維度、數(shù)量型的，存在“四多四少”問題，即反映速度、總量的指標(biāo)多，體現(xiàn)質(zhì)量、效益的指標(biāo)少；反映發(fā)展水平的指標(biāo)多，體現(xiàn)人民群眾可觀可感的指標(biāo)少；反映經(jīng)濟(jì)建設(shè)的指標(biāo)多，體現(xiàn)其他領(lǐng)域建設(shè)的指標(biāo)少；反映傳統(tǒng)發(fā)展方式路徑的指標(biāo)多，體現(xiàn)新發(fā)展方式路徑的指標(biāo)少(1)何可:《加快建立高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系》，《中國質(zhì)量報》，2018年3月20日。。在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段背景下，原來的許多政策越來越不適應(yīng)發(fā)展的需要，應(yīng)盡快構(gòu)建與之相匹配的政策體系，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、更好地滿足人民群眾多樣化、多層次的需求提供有力支撐。

二、高質(zhì)量發(fā)展政策體系的目標(biāo)取向

高質(zhì)量發(fā)展是貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程的發(fā)展，涉及經(jīng)濟(jì)社會的各個層面和領(lǐng)域，因此，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的政策體系也應(yīng)是綜合性、全方位的，是由不同方面政策構(gòu)成的相互聯(lián)系的有機(jī)統(tǒng)一體。高質(zhì)量發(fā)展實(shí)質(zhì)上是踐行新發(fā)展理念的發(fā)展，因此其政策體系必須按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的要求，確立取向，構(gòu)建框架，形成科學(xué)完善的政策體系。

(一)宏觀政策要保持穩(wěn)健

推動高質(zhì)量發(fā)展，需要在保持一定經(jīng)濟(jì)增速的基礎(chǔ)上大力提高發(fā)展質(zhì)量和效益。在當(dāng)前國內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻的背景下，如果我國經(jīng)濟(jì)形成慣性下滑，會引發(fā)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行紊亂和系統(tǒng)性風(fēng)險，甚至影響全面建成小康社會的進(jìn)程。因此，穩(wěn)是主基調(diào)，穩(wěn)是大局。要保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定，必須堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控。要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，把握好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大方向，強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié)，實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，適時預(yù)調(diào)微調(diào)，穩(wěn)定總需求。要更加重視人力資本政策、創(chuàng)新驅(qū)動政策的作用，加快由總量調(diào)控轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)控，由需求調(diào)控轉(zhuǎn)向綜合調(diào)控，由數(shù)量型調(diào)控轉(zhuǎn)向質(zhì)量型調(diào)控，由“強(qiáng)刺激”政策搭配調(diào)控轉(zhuǎn)向貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控(2)師博：《中國特色社會主義新時代高質(zhì)量發(fā)展宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)型》，《西北大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2018年第3期，第14-22頁。，在保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行合理區(qū)間的同時著力解決結(jié)構(gòu)性問題，不斷增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新力和競爭力。

(二)產(chǎn)業(yè)政策要強(qiáng)化轉(zhuǎn)型

當(dāng)前我國要推動高質(zhì)量發(fā)展，邁向產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國，產(chǎn)業(yè)政策必須作出重大調(diào)整。要按照“圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略，彌補(bǔ)市場缺陷，強(qiáng)化功能性政策，優(yōu)化選擇性政策，兼顧政策協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)共贏國際化”的原則(3)魏繼剛：《如何調(diào)整新時代產(chǎn)業(yè)政策》，《新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》,2018年第6期，第72-75頁。，以建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、推動產(chǎn)業(yè)由大變強(qiáng)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展等國家發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)，培育與完善市場功能，減少政府對特定產(chǎn)業(yè)的直接干預(yù)，將產(chǎn)業(yè)政策的作用嚴(yán)格限定在確實(shí)需要重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域，不斷增強(qiáng)創(chuàng)新能力、國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，促進(jìn)資源配置效率和社會福利水平的提升。要把握全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，積極引導(dǎo)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，把政策重點(diǎn)放在培育科技創(chuàng)新上，并以此促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型相結(jié)合，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化、綠色化促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。要根據(jù)世界新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和中國產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈中的地位，確立升級戰(zhàn)略，主動參與國際分工，廣泛開展國際合作，在全球范圍內(nèi)配置資源，提升在全球價值鏈中的地位。

(三)創(chuàng)新政策要注重激勵

創(chuàng)新政策是各國政府引導(dǎo)、激勵和規(guī)范創(chuàng)新活動的措施和行為。在新時代，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略支撐和根本要求。要推進(jìn)中國制造向中國創(chuàng)造、中國速度向中國質(zhì)量、中國產(chǎn)品向中國品牌、制造大國向制造強(qiáng)國的轉(zhuǎn)型升級，就必須盡快破解制約創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸，建立健全支持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的政策措施。要完善以企業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系，把應(yīng)用創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新作為主攻方向，圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的關(guān)鍵核心技術(shù)問題，集中科研資源實(shí)施突破。要建立完善產(chǎn)學(xué)研協(xié)同、部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同的創(chuàng)新機(jī)制，推動企業(yè)與高校、科研院所、社會組織等攜手構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)盟，突破制約重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)瓶頸問題。要增強(qiáng)政府在平臺建設(shè)、人才培養(yǎng)、公共服務(wù)等方面的職能，發(fā)揮財(cái)政科技資金的引導(dǎo)和撬動作用，發(fā)展完善科技金融，綜合運(yùn)用貸款貼息、風(fēng)險補(bǔ)償、創(chuàng)投引導(dǎo)、保費(fèi)補(bǔ)貼、科技服務(wù)補(bǔ)貼等多種方式，建設(shè)多元化、多層次、多渠道的科技投融資體系。要倡導(dǎo)創(chuàng)新文化，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，健全人才保障機(jī)制，在全社會形成鼓勵創(chuàng)新、包容創(chuàng)新、尊重創(chuàng)新的寬松環(huán)境，為促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大動力。

(四)協(xié)調(diào)政策要突出統(tǒng)籌

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是解決發(fā)展不平衡不充分問題、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，其核心是逐步縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，我國要推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)發(fā)展的協(xié)同性、聯(lián)動性、整體性，就必須建立更加有效的城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。一是完善城鄉(xiāng)區(qū)域要素流動政策。要清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，清除各種顯性和隱性的市場壁壘，打通國內(nèi)資源配置的障礙，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域有序自由流動，提高資源配置效率和公平性，推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新舊動能轉(zhuǎn)換，進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。二是完善城鄉(xiāng)區(qū)域合作政策。要按照優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏的原則，創(chuàng)新健全區(qū)域合作的組織保障、規(guī)劃銜接、利益協(xié)調(diào)、激勵約束、資金分擔(dān)、信息共享、政策協(xié)調(diào)和爭議解決等機(jī)制，支持開展多層次、多形式、多領(lǐng)域的區(qū)域合作，支持產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移和共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等合作平臺，更加有效地深化區(qū)域合作。三是完善城鄉(xiāng)區(qū)域互助政策。要加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，探索共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系的途徑，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長效機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，特別是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，消除絕對貧困，解決區(qū)域性整體貧困。要完善發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對口支援制度，增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)自身發(fā)展能力，促進(jìn)對口支援從單方受益為主向雙方受益深化。要培育和發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，加強(qiáng)區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域良性互動、城鄉(xiāng)融合發(fā)展(4)李雪松：《以城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)化現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的空間布局》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論》，2018年第4期，第9-10頁。。

(五)開放政策要提倡包容

對外開放是我國的基本國策。改革開放四十年來，我國實(shí)現(xiàn)了從封閉半封閉到全方位開放的偉大歷史轉(zhuǎn)折。當(dāng)前，要推動開放型經(jīng)濟(jì)由成本、價格優(yōu)勢為主向以技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、品牌、質(zhì)量、服務(wù)為核心的綜合競爭優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，就必須實(shí)施更高水平的開放政策，加快形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的開放格局。一是加快提升貿(mào)易便利化水平。要順應(yīng)國內(nèi)消費(fèi)升級趨勢，進(jìn)一步降低關(guān)稅，深入推動通關(guān)環(huán)節(jié)清收費(fèi)、優(yōu)流程，降低通關(guān)成本，提高通關(guān)效率，加快跨境電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展，促進(jìn)對外貿(mào)易發(fā)展。要加快自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，加快探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港進(jìn)程，打造對外開放新高地。二是進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入。要全面實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，實(shí)施“非禁即入”，減少投資限制，提升投資自由化水平。要穩(wěn)步擴(kuò)大金融業(yè)開放，加快推進(jìn)銀行、證券和保險業(yè)對外資全面放開市場準(zhǔn)入，擴(kuò)大增值電信、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)以及交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施、能源資源等領(lǐng)域?qū)ν忾_放。三是營造法治化、國際化營商環(huán)境。要尊重國際營商慣例，對在中國境內(nèi)注冊的各類企業(yè)一視同仁、平等對待，在政府采購、標(biāo)準(zhǔn)制定、產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、資質(zhì)許可、注冊登記、上市融資等方面保障外資企業(yè)公平待遇。要完善外商投資法規(guī)，形成公開、透明的涉外法律體系，保護(hù)外資企業(yè)合法權(quán)益，提高知識產(chǎn)權(quán)審查質(zhì)量和審查效率，引入懲罰性賠償制度，顯著提高違法成本。四是繼續(xù)推進(jìn)共建“一帶一路”。要堅(jiān)持共商共建共享，同相關(guān)國家一道推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)，搭建更多貿(mào)易促進(jìn)平臺，支持生態(tài)、科技、文化、民生等各領(lǐng)域交流合作。要維護(hù)世界貿(mào)易組織規(guī)則，共同捍衛(wèi)多邊貿(mào)易體制，推動全球經(jīng)濟(jì)治理體系朝著更加公正合理的方向發(fā)展(5)習(xí)近平：《共建創(chuàng)新包容的開放型世界經(jīng)濟(jì)：習(xí)近平在首屆中國國際進(jìn)口博覽會開幕式上的主旨演講》，《對外經(jīng)貿(mào)實(shí)務(wù)》,2018年第12期，第4-6頁。。

(六)綠色政策要側(cè)重共生

綠色發(fā)展是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必然要求，生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。當(dāng)前，我國生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。推進(jìn)綠色發(fā)展，目的是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與資源環(huán)境負(fù)荷的脫鉤，使生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，讓可持續(xù)性成為生產(chǎn)力。綠色發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑是產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，構(gòu)建綠色經(jīng)濟(jì)體系。要加快構(gòu)建綠色發(fā)展政策體系，就必須堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，堅(jiān)持人與自然和諧共生的基本方針，堅(jiān)持良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉的宗旨精神，堅(jiān)持山水林田湖草是生命共同體的系統(tǒng)思想，堅(jiān)定用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的決心，堅(jiān)持共謀全球生態(tài)文明建設(shè)的大國擔(dān)當(dāng)(6)《習(xí)近平在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn) 推動生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階》，《黨建》,2018年第6期，第4-6頁。。要深化生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系。要推動外部環(huán)境成本內(nèi)部化的政策創(chuàng)新，實(shí)施綠色認(rèn)證制度，使綠色、生態(tài)成為附加價值的組成部分。要加快建立健全以生態(tài)價值觀念為準(zhǔn)則的生態(tài)文化體系，倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式。

(七)社會政策要體現(xiàn)托底

社會政策是政府和社會為解決社會問題以實(shí)現(xiàn)公正、福利等特定的社會目標(biāo)而制定的各種法律、條例、措施和辦法的總稱。新中國成立以來特別是改革開放四十年來，我國制定和實(shí)施了一系列社會政策，尤其是黨的十八大提出“社會政策要托底”，表明了我國對社會政策本質(zhì)特征及其重要性的認(rèn)識提升到了新的高度。隨著人民對美好生活期望和追求的提高，對社會政策創(chuàng)新發(fā)展提出了新的更高的要求。我國要建立新時代社會政策體系，就必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，盡快改變過去分門別類解決民生問題的思路，改革以往部門分割和地方分立的碎片化的社會政策決策和實(shí)施體制。要改變社會政策只是被動地去滿足窮人的基本需要和被動應(yīng)對社會問題的狀態(tài)，采取積極的措施去預(yù)防和解決各種經(jīng)濟(jì)和社會問題(7)關(guān)信平：《當(dāng)前社會政策的基本目標(biāo)和本質(zhì)特征》，《行政管理改革》,2016年第4期，第42-45頁。。要堅(jiān)持與我國國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的原則，既要與時俱進(jìn)地滿足困難群體的民生需要，也要注意不能影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。既要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，也要針對市場和社會的不足，發(fā)揮政府的干預(yù)和彌補(bǔ)作用。按照“社會政策要托底”的要求，針對社會運(yùn)行各個方面的實(shí)際需要，強(qiáng)化社會政策的托底保障功能，既要托民生保障的底，也要托經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底，既要托社會穩(wěn)定的底，也要托社會公平的底，在更高水平上推動經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。要推動社會政策由附屬于經(jīng)濟(jì)政策的邊緣化角色走向社會發(fā)展的中心地位，從原有的補(bǔ)缺式、差異式社會政策，轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度普惠型社會政策，使社會政策兼具解決社會問題與促進(jìn)社會公平正義的雙重職能，普惠性地增進(jìn)社會成員福祉(8)李迎生,呂朝華：《社會主要矛盾轉(zhuǎn)變與社會政策創(chuàng)新發(fā)展》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》,2018年第1期，第67-73頁。。

三、營造寬松的政策執(zhí)行環(huán)境

為加快推進(jìn)數(shù)量型政策向質(zhì)量型政策轉(zhuǎn)變，確保高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就必須以新發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)，以競爭政策為基礎(chǔ)，加強(qiáng)政策協(xié)同，創(chuàng)新體制機(jī)制，構(gòu)建有利于高質(zhì)量發(fā)展政策順利實(shí)施的良好氛圍。

(一)強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位

競爭是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征，是市場制度的靈魂，公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基本原則，也是市場機(jī)制高效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。競爭政策是保護(hù)和促進(jìn)市場公平競爭的政策、法律和監(jiān)管機(jī)制的總和，是更好地發(fā)揮政府作用的基本政策，其作用在于為市場在資源配置中起決定性作用提供保障，并依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實(shí)現(xiàn)資源高效配置。在推動高質(zhì)量發(fā)展過程中，由于各相關(guān)政策的有效實(shí)施都有賴于市場功能和競爭機(jī)制的健全，因此，必須“強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，創(chuàng)造公平競爭的制度環(huán)境”(9)《中央經(jīng)濟(jì)工作會議在北京舉行》，《人民日報》,2018年12月22日。。所有經(jīng)濟(jì)主體包括政府、企業(yè)和消費(fèi)者，都要受到競爭政策的約束，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)政策及法律法規(guī)，也都必須經(jīng)過競爭政策的審查。比如，宏觀調(diào)控政策作為總量政策，要以公平競爭為前提，遵守競爭政策，對所有經(jīng)濟(jì)主體一視同仁；而競爭政策要為宏觀經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行提供公平的競爭環(huán)境，為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的有效傳導(dǎo)提供可靠保障。創(chuàng)新政策既要為經(jīng)濟(jì)主體提供足夠的創(chuàng)新激勵，保護(hù)和鼓勵創(chuàng)新，又不能為創(chuàng)新主體提供過多的壟斷地位以至于妨礙競爭；競爭政策既要為市場的有效競爭創(chuàng)造氛圍，又要為市場主體開展研發(fā)和創(chuàng)新提供必要條件，從而為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長提供動力。

(二)加強(qiáng)有關(guān)政策之間的協(xié)同配合

構(gòu)建并完善與高質(zhì)量發(fā)展相匹配的政策體系，實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，必須統(tǒng)籌各項(xiàng)政策，把數(shù)量型政策與質(zhì)量型政策相結(jié)合，把宏觀政策與微觀政策相結(jié)合，把遠(yuǎn)期政策與即期政策相結(jié)合，加強(qiáng)政策溝通，協(xié)調(diào)好各項(xiàng)政策之間的關(guān)系，形成政策合力，共同推動高質(zhì)量發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)政策與宏觀政策的協(xié)調(diào)上，宏觀政策應(yīng)符合產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展需要，合理確定企業(yè)的稅負(fù)水平，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、技術(shù)創(chuàng)新、競爭力提升、國際化和可持續(xù)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境；產(chǎn)業(yè)政策要減少政府對特定產(chǎn)業(yè)的直接干預(yù)，將產(chǎn)業(yè)政策的作用嚴(yán)格限定在確實(shí)需要重點(diǎn)發(fā)展或解決問題的產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域。在產(chǎn)業(yè)政策與社會政策、生態(tài)環(huán)境政策的協(xié)調(diào)上，社會政策、生態(tài)環(huán)境政策要考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)以及發(fā)展實(shí)際，產(chǎn)業(yè)政策要考慮社會接受度、生態(tài)環(huán)境承載力，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，建立產(chǎn)業(yè)政策與社會政策、生態(tài)環(huán)境政策的有效協(xié)調(diào)機(jī)制(10)王爾德：《構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策體系》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》,2018年4月23日。。總之，通過建立健全以宏觀、產(chǎn)業(yè)政策為基礎(chǔ)，以綠色政策為引領(lǐng)，以開放、社會等政策為支撐，各方面政策協(xié)同配合、良性互動的政策體系，為提高經(jīng)濟(jì)效率、促進(jìn)社會公平、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展提供可靠保障。

(三)運(yùn)用負(fù)面清單制度規(guī)范市場和政府行為

構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的政策體系，發(fā)揮好政策的保障作用，既需要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的市場經(jīng)濟(jì)，又需要規(guī)范高效的法治政府，其中的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。負(fù)面清單管理制度是一個國家對市場準(zhǔn)入管理的一種模式，是實(shí)現(xiàn)對市場主體進(jìn)入市場時的規(guī)制。我國的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度采取“非禁即入”的管理理念和模式，對于列入市場準(zhǔn)入限制的事項(xiàng)，政府必須履行好相應(yīng)“看門人”角色，根據(jù)市場主體的申請依法做好限制準(zhǔn)入類事項(xiàng)的審批。對于負(fù)面清單中禁止和限制準(zhǔn)入類以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，市場主體皆可依法平等進(jìn)入，政府部門須出臺相關(guān)規(guī)定對其進(jìn)行限制。負(fù)面清單制度厘清了市場和政府在市場準(zhǔn)入中各自應(yīng)發(fā)揮作用的邊界，重新塑造了市場和政府的關(guān)系。為適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，進(jìn)一步健全市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，就必須盡快完善該制度。一是優(yōu)化清單內(nèi)容。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，表現(xiàn)形式和作用載體是“清單”，清單所列出的禁止準(zhǔn)入類和限制準(zhǔn)入類條目，直接決定了市場準(zhǔn)入的開放度、透明度、公平性。因此，為保證清單制定過程的科學(xué)化和精準(zhǔn)化，應(yīng)按照清單事項(xiàng)的合法性、必要性、合理性、可行性和可控性原則，適時對清單內(nèi)容進(jìn)行“減”“補(bǔ)”“改”，把不符合市場準(zhǔn)入負(fù)面清單定位的事項(xiàng)刪除，把與清單定位相符且現(xiàn)行有效的事項(xiàng)補(bǔ)充進(jìn)來，對已列入清單但根據(jù)改革發(fā)展形勢需要加嚴(yán)或放松準(zhǔn)入的作相應(yīng)調(diào)整，使清單內(nèi)容處于動態(tài)過程。二是完善配套制度。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的實(shí)施需要許多措施的配套跟進(jìn)，尤其是在審批體制、監(jiān)管機(jī)制、準(zhǔn)入機(jī)制等方面要積極探索。要把準(zhǔn)入方式從傳統(tǒng)的審批制逐步過渡到主要按條件、按程序準(zhǔn)入，改變過去被動監(jiān)管、運(yùn)動式監(jiān)管問題。要做好實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度與法律、法規(guī)的銜接，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定，確保市場準(zhǔn)入管理措施有法可依(11)郭冠男：《把握市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的實(shí)踐重點(diǎn)》，《 經(jīng)濟(jì)日報》,2019年1月3日。。

(四)構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的科學(xué)評價體系

高質(zhì)量發(fā)展的政策措施制定之后，當(dāng)務(wù)之急是通過構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的評價體系，提高政策執(zhí)行力。一是建立指標(biāo)體系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)政策由數(shù)量型政策轉(zhuǎn)向質(zhì)量型政策，其中最顯著的特征是更側(cè)重于通過科技創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)升級、可持續(xù)發(fā)展、擴(kuò)大開放等方面的作用，增強(qiáng)內(nèi)生動力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。因此，高質(zhì)量發(fā)展階段的指標(biāo)體系，要堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先的原則，充分體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念的價值指向，把質(zhì)量效率、創(chuàng)新能力、結(jié)構(gòu)動力、區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、對外開放、民生福祉和風(fēng)險防控等方面的指標(biāo)作為重點(diǎn)，涵蓋總量、增量、結(jié)構(gòu)等多個維度，適時調(diào)整個別指標(biāo)，形成科學(xué)判斷高質(zhì)量發(fā)展全過程的指標(biāo)體系。二是完善統(tǒng)計(jì)體系。高速增長階段的統(tǒng)計(jì)多以物為主，而高質(zhì)量發(fā)展則應(yīng)更多關(guān)注人的統(tǒng)計(jì)，比如對就業(yè)失業(yè)、消費(fèi)行為、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設(shè)、醫(yī)療保健、教育養(yǎng)老等的統(tǒng)計(jì)(12)任保平，李禹墨：《新時代我國高質(zhì)量發(fā)展評判體系的構(gòu)建及其轉(zhuǎn)型路徑》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2018年第3期 ，第105-113頁。，加快對數(shù)字經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代供應(yīng)鏈、文化創(chuàng)意等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展情況的統(tǒng)計(jì)，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)制度的改革與創(chuàng)新，充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新興技術(shù)，完善部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，全面提升統(tǒng)計(jì)能力、數(shù)據(jù)質(zhì)量和服務(wù)水平。三是加強(qiáng)政績考核。為了引導(dǎo)地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀，切實(shí)破除唯GDP論，就必須建立科學(xué)的高質(zhì)量發(fā)展政績考核體系，既要堅(jiān)持考核的統(tǒng)一性，又要因地制宜，探索實(shí)行差別化與綜合性相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、結(jié)果與過程管理相結(jié)合的評價方式，按照不同地區(qū)的發(fā)展定位，完善分類差異化考核機(jī)制，實(shí)行分類評價，充分發(fā)揮高質(zhì)量發(fā)展的指揮棒作用。

(五)建立正向引導(dǎo)和反向約束的激勵機(jī)制

正向引導(dǎo)和反向約束作為激勵機(jī)制的兩個方面，前者以物質(zhì)和精神獎勵的方式，對行為主體進(jìn)行正面強(qiáng)化，后者通過批評、處罰、淘汰等強(qiáng)制性的方式，杜絕某類行為的發(fā)生，兩者有機(jī)配合使用，能起到事半功倍的作用。在制定和實(shí)施高質(zhì)量發(fā)展政策體系中，要廣泛采取正向引導(dǎo)和反向約束相結(jié)合的方式，以正面導(dǎo)向催生內(nèi)在動力，以問責(zé)督查劃明底線，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展取得更好的效果。比如，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。長期以來，由于生態(tài)環(huán)境作為一種公共資源，被競爭性地過度使用或侵占現(xiàn)象十分嚴(yán)重，在此領(lǐng)域產(chǎn)生了“公地悲劇”。為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理，從正向引導(dǎo)上，應(yīng)通過加大對清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排、節(jié)地節(jié)水項(xiàng)目和企業(yè)的獎勵力度，促進(jìn)企業(yè)改善生產(chǎn)方式，提高生產(chǎn)效能，降低環(huán)境壓力，形成支持綠色發(fā)展的利益導(dǎo)向機(jī)制；從反向約束上，應(yīng)通過增加高能耗、高污染等產(chǎn)品的稅負(fù)，提高企業(yè)污染成本，倒逼企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)工藝，減少污染排放，形成對污染企業(yè)的有效約束。通過正反兩個方面的激勵作用，盡快形成適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的生產(chǎn)方式和生活方式，促進(jìn)人與自然和諧共生。