20世紀20年代前期北洋政府的減政之舉及其成效

把增強

在中國歷史發(fā)展長河中，減政之舉自古有之，不同的時代有不同的因由和表現(xiàn)形式。中國近代的減政之議始于清末民初，當時之各機構(gòu)，無論是中央還是地方，均普遍存在人多事少以及人浮于事的現(xiàn)象，由此就招致諸多議論，甚或反對之聲此起彼伏。對于此種情況，有記者曾以外務部為例揭于《東方雜志》曰：“庚子以后之外務部，其真辦事之司員，不及十人，余皆伴食耳。而此十人者，每日辦事又不過二小時，余略則奔走征逐游談也。外務素稱繁部，猶且如此，他部可知。及近年以來，衣食于各部者，部動數(shù)百人，其部員俸薪，豐者月數(shù)千，次亦數(shù)百，試問所為何事者?”[1]然而，盡管關(guān)心者眾，并議論紛紛，人多事少、人浮于事的情況延至民國肇建始終未見好轉(zhuǎn)。民國某省教育司之司員即曾對某記者說：“司中自司長以至各科員，凡四十余人，實則司中之事，并錄事在內(nèi)，僅六七人，已可畢舉?！盵1]正是出于對這一情勢的深刻認識，為了興利除弊，緩解國家巨大財政壓力，北洋政府將減政作為良方提出，并予以實施。

北洋政府的減政可分為前后兩個時期，第一時期在1910—1919年期間，第二時期起于1920年，因已有論者對1910—1919年期間的減政問題做過探討①，故本文所述主要以20世紀20年代前期為中心展開。20世紀20年代，軍閥割據(jù)，各自為政，加上接連不斷的戰(zhàn)亂，北洋政府中央財政經(jīng)費更加短缺。為了減少財政開支，減輕國家財政負擔，樹立中央權(quán)威，北洋政府采取了諸如整理中央財政、裁兵節(jié)餉、裁冗員、裁薪俸、裁浮費等減政舉措。

一、整理中央財政

袁世凱時期，北洋政府中央財政收入來源沿襲的是前清舊制，即令各省向中央解款，以保持中央有一個較為穩(wěn)定的財政收入。在這一政策下，至1915年，“各省實解中央之款約計1840萬元”，“中央財政，漸臻穩(wěn)固”[2]。然而，袁世凱死后，中央和地方的矛盾日漸顯現(xiàn)。一方面，中央政府威信迅速降低，中央財權(quán)逐漸喪失；另一方面，各地軍閥割據(jù)一方，截留中央解款情況漸趨嚴重。首先，煙酒稅截留不斷增多。據(jù)彭雨新《中國近代財政史簡論》指出，按照正常情況，煙酒稅每年各收數(shù)在1400萬元左右；至1919年，各省截留達81%；再至1922年，各省截留已高達91%[3]。其次，鹽稅截留也不斷加重。自1916年起，北京政權(quán)對地方的掌控能力不斷下降，先是“受北京政府控制較弱的廣東、云南、四川三省開始將當?shù)佧}稅截留下來，為自己所用”，“第二年，湖南、福建又加入截稅行列”。至20世紀20年代后，北洋政局更加混亂，截留鹽稅的省份越來越多，鹽稅截留總額也不斷攀升。據(jù)統(tǒng)計，北洋政府1919年鹽稅截留數(shù)為1080余萬元，占當年鹽稅收入的12%；1920年鹽稅截留數(shù)為1340余萬元，占當年鹽稅收入的15%；1922年鹽稅截留數(shù)則升至2010余萬元，占當年鹽稅收入的比例高達21%[4]。此外，中央政府的常關(guān)稅、印花稅乃至中央專款等也無不遭地方截留。可以說，1920年代初之中國，北洋政府中央財政收入大幅縮水，幾近枯竭。

財政收入不斷減少，財政支出卻越發(fā)增多，尤其是軍費和債務支出占比越來越大。截至1919年，軍費和債務支出即已占全年財政支出的61.31%[5]。在這種情況下，北洋政府的財政收支呈現(xiàn)嚴重的不平衡狀態(tài)。如據(jù)1920年5月8日《申報》記載，是年5月初，北洋政府財政幾近竭蹶，“國庫僅剩15萬元”，僅收入與支出不敷之處即高達“610萬元”。在中央財政入不敷出的情況下，欠薪就成為常事，由此不僅引發(fā)了一系列的索薪風潮，辭職、罷工等類事件也層出不窮。比如，1921年3月，北京大學等八所高校教職員工就因政府積欠經(jīng)費三月之久而在14日和15日兩天舉行了同盟罷工。

為了增加中央財政收入，恢復民國初年中央財政的良好局面，緩解日益嚴重的社會矛盾和沖突，北洋政府醞釀良久于1923年提出了整理中央財政案七項辦法。第一項，恢復民國三年預算原案；第二項，由曹錕電飭服從中央之各省區(qū)，按照成案，解款協(xié)濟中央財政；第三項，各機關(guān)之經(jīng)費凡是超過民三預算者一律核減；第四項，各機關(guān)均重新恢復民國元年之官制，凡不在官制內(nèi)之人員一律停職；第五項，新增之各機關(guān)，凡是不在民國元年官制以內(nèi)者，一律予以裁撤；第六項，由財政部公開發(fā)行民國十二年整理欠薪公債，發(fā)給所有停職人員，所欠薪俸以及各機關(guān)積欠之經(jīng)費，全部按票面金額抵算，一次性掃清，并責成財政部以后不許再積欠各機關(guān)經(jīng)費，但同時也嚴令各機關(guān)不得隨意增添額外人員，不得任意增加所需經(jīng)費；第七項，將恢復民三預算命令送府后，即日蓋印發(fā)表，并明令督責嚴厲施行。需要說明的是，以上七項主張，除第四項、第五項、第六項沒有太大異議外，其余之第一項、第二項、第三項以及第七項的提議主張，因其均是以民國三年預算案為整理財政案之根據(jù)，故而異議較大。還有人專門將民國三年與民國十二年的歲出預算進行了分列對比，并在對比的基礎上駁斥了北洋政府提出的整理中央財政案。該論者有云：“當(民國)三年核定各省歲出入概算時，將各省出入相抵，所有盈余之數(shù)，責令解部，名為解款，今議決辦法，其第二項系由曹電飭服從中央各省區(qū)，按照成案，解款協(xié)濟中央，查(民國)四年各省解款，曾達1 100余萬元②，然其時中央之威信如何，各省之財力如何，今日而希冀各省區(qū)解款協(xié)濟中央財政，彼提案者未免過于興致矣。綜觀高凌蔚等提出整理中央財政案之議決辦法，其用意非但不擬增加歲出之負擔，且醉心于民國三年預算案，歲出入相抵后尤復尚有剩余稅項，抑何不思之甚，似未免太嫌理想，然而又何補于時艱耶?！盵6]

應該承認，該論者所言確有一定道理，畢竟時過境遷，拿過去的老辦法應對新問題，換湯不換藥，即便得以推行，也無益于解決問題，并會激化央地矛盾。不過，換一種視角，由該論者的言論也可看出，彼時之北洋政府實在是毫無威信，其所頒布之政策很難對各自為政的地方勢力產(chǎn)生約束力，推行效果可想而知。

二、裁兵節(jié)餉

20世紀20年代前期，北洋政府采取的又一重要減政舉措是裁兵節(jié)餉。當然，裁兵節(jié)餉并非此時之北洋政府所首倡，因為早在南京臨時政府時期就已經(jīng)開始實施了，北洋政府成立之初也因襲了南京臨時政府裁兵節(jié)餉的倡議并采取過相應的舉措。

1912年2月18日，孫中山發(fā)布公告，全國統(tǒng)一后須共謀建設，造福國民。2月19日，黃興發(fā)出通電，命各省自行撤銷軍政分府，裁撤各自軍隊[7]。在此倡導下，1912年，各省無論是兵數(shù)還是餉數(shù)，均大加裁減。如安徽省原有兵數(shù)3.867 6萬人，裁減后為2.617 6萬人，約裁兵1.2萬余人，餉數(shù)按裁減后人數(shù)計為278.16萬元，較前大為減少[8]。又如，江蘇省原有兵數(shù)為6.95萬人，裁減后除水師不計外，實存兵數(shù)為3.35萬人，兵額裁減后月需餉數(shù)60余萬元，年需餉數(shù)為730萬元[8]。

接掌政權(quán)之后的袁世凱也根據(jù)當時形勢采取了一定的減政之策。1912年5月，袁世凱下令裁并江北軍政府，將江北軍政府的軍民政務劃歸江蘇都督掌理，與此同時，任命劉之潔為江北護軍兼第十九師師長；袁世凱還將巡防隊和武衛(wèi)右軍改編為拱衛(wèi)軍，并任命段芝貴為總司令[7]。

然而，民國初年采取的裁兵節(jié)餉舉措雖然取得了一定成效，但始終沒有抑制住軍費開支逐年遞增的趨勢。據(jù)有關(guān)資料顯示，1913年、1914年、1916年、1919年，中央財政的軍費支出分別占總支出的26.9%、39.9%、33.8%、42.8%[9]。進入20世紀20年代后，各派軍閥紛紛擴軍混戰(zhàn)，爭搶地盤，致使軍費需求更加猛增。而與此形成鮮明對比的則是，中央及各地的財政狀況越來越窘迫，人民群眾的日常生活越來越困苦。抱持憂國之思和體念民艱情懷，各地有識之士紛紛上書北洋政府，誠請中央裁兵節(jié)餉。

在各地的裁兵節(jié)餉之請中，江蘇省頗具聲勢。20世紀20年代初，“江蘇軍費歲支千有余萬，實占全省收入2/3”[10]，無論賦額還是稅率都甲于各省，“地方事業(yè)，未由發(fā)展”，此顯非“人民納稅之本意”[10]。尤為嚴峻的情況是，“查財政廳所管，本年不敷之數(shù)逾200萬，歷年積欠逾400萬，入夏而即借冬漕，交秋而又押春稅，以致迢迢半載，幾無稅收”。更何況，士兵之生活所需全部仰給于軍餉，餉在則安，餉無則潰，“江蘇軍費月近百萬”，較之以往遠遠超過，但財政上的恐慌又達到極點，“斷非歲減數(shù)十萬元所能救此奇厄”。正是出于對以上情況的調(diào)查和思考，18名江蘇士紳(即張詧、錢崇固、韓國鈞、孫儆、王清穆、穆湘瑤、唐文治、方還、張察、榮宗銓、黃以霖、張孝若、沈恩孚、儲南強、馬士杰、吳兆曾、黃炎培、朱紹文)聯(lián)合起來共同向北洋政府提出呼吁，請求政府下決心裁兵節(jié)餉、以紓財困。在這些江蘇士紳看來，只有核減軍隊士兵員額，才可免“坐耗餉糈”，且“能救本省財政之窮”，并可有效避免因軍餉供應不及而發(fā)生的“兵變之慘禍”。因此，北洋政府應嚴格督促“江蘇齊署督軍，迅照新裁江北兩師之例③，將其他所屬軍費普減1/4，以紓財困”[10]。

頻繁遭遇戰(zhàn)亂的安徽，亦因“兵多餉濫，財盡民窮”而在社會上充斥著極強的裁兵節(jié)餉意愿。20世紀20年代之初，安徽主要存有兩支隊伍：第一支隊伍是由倪嗣沖所部舊安武軍改編而成的第五混成旅，由于改編之后“軍額大增”，致使歲餉高達“380余萬元”，即便是“罄全省國稅以養(yǎng)兵，猶苦不給”。第二支隊伍是由張勛舊部轉(zhuǎn)化而來的新安武軍，這支隊伍原本一直都是由政府撥餉，“自民九隨張文生入皖者，號稱八路”，該部所需軍餉主要有三種渠道：一是“聶省長私認之每年70萬元”；二是“張督向皖庫逼索墊借”，這筆款項“迄今數(shù)逾170萬元以上”；三是“就地提用之款”，這筆款項尚未統(tǒng)計在內(nèi)[10]。不僅如此，當時之舊軍和新軍還普遍存在著較為嚴重的虛報兵額現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)資料記載，舊軍的實有人數(shù)“僅及五成”，新軍的實有人數(shù)則更少，“尚不及四成”。由此可以得知，坐擁虛額，“榨取皖人脂膏入于軍官私囊者，實居太半”[10]。而且，共駐同一省區(qū)的新、舊兩支軍隊常常因為爭占防地而發(fā)生摩擦，其散駐于各縣的隊伍又往往“干涉行政、司法”，有的“濫越職權(quán)”幾乎達到了“無所不至”的程度。比如，“合肥楊統(tǒng)領(lǐng)有捕押校長之駭聞”，“霍山王營長有逼走縣官之創(chuàng)例”，“其余營團以兵變恫嚇地方、勒捐巨款日有所聞”[10]。除此之外，軍隊還超越職權(quán)以看似合法的方式攘奪了本不屬于自己的政務決定權(quán)。就安徽而言，“全省知事60缺，軍閥私匿占其40”，達2/3；“全省厘金37局，軍閥替身占其30”，達4/5強；至于“苛征濫罰，短比肥私”之類情況，更是“視為常例”；而“對于征收官撤懲追繳之權(quán)”，省政府可以說是“完全喪失”，有論者不無痛心地指出，省級“財政破產(chǎn)，職此之由”[10]。更為嚴重的是，張文生、馬聯(lián)甲還肆無忌憚地明目張膽發(fā)表通電截留厘稅。與軍人如此膽大妄為僭越法治形成鮮明對比的是，困苦流離之四民“益焉不可終日”，一方面是“負擔愈重，禍害愈烈”，另一方面則是面對駐軍嘩變掠奪，“官長坐視，不剿不辦”，而平日里有點地位的紳民，雖然處于“被害”之位置，也因“畏威茹痛”，“不敢上聞”[10]。對于此種情況，安徽自治研究會不無氣憤地指出，“皖人竭血汗金錢，豢養(yǎng)此等無教育、無紀律之土匪軍隊，而反食此酷報，此而猶無徹底辦法……稍有血氣心知，誰能忍此”，并極力吁請安徽省政府應“照土匪例”對于荼毒地方之軍隊以及負有管教之責的軍官“痛剿凈盡”，“以平公憤而絕亂源”，同時還應“責成皖省軍事長官負賠償損失之全責”，與此同時，他們還呼吁安徽省政府下令敦促省內(nèi)各地駐軍積極響應中央政府廢督裁兵之號召，廢除“督軍”以及“幫辦、鎮(zhèn)守使等軍職”，以此來杜絕“武人擁兵吞餉之資”，同時以“清季一混成旅之原額”為標準“裁汰新、舊各軍”，并強調(diào)指出，要想“起死回生，舍此絕無他策”[10]。

其他各省亦有很多請求裁兵者，且各有各的實際情況。如河南當局“為防止土匪計”，“自趙倜敗竄后”，曾“極力增加軍隊”。然而，“詎兵愈多，而亂愈熾”，即便就兵費一端而言，“人民已不勝其負擔”。為了緩解民困財窮的局面，河南曾公推代表趕赴洛陽請愿，請求吳佩孚撤退各軍，然而“卒鮮效果”。在請愿無效的情況下，河南又借北洋政府1922年召開國會的機會，推選公民代表劉基炎、張其煌、石麟閣、秦樹聲、馬吉樟、齊真如、馬殿英等前往北京呼吁懇請國會體念豫人苦衷，并建議政府“明令限定豫省軍額，并立將駐豫客軍移調(diào)他處，以恤民艱”[10]。諸如此類事例還有很多，此不枚舉。

然而，裁兵節(jié)餉之舉最終只是喧囂一時，并無實際效果。裁兵之議是與廢督連在一起的。1922年6月，為了鞏固個人地位，黎元洪提出廢督裁兵主張，并擬先行裁兵。為了推動裁兵工作，黎元洪還在國務會議上提出建立全國裁兵委員會的建議。然而，黎元洪的主張觸動了很多當局者的利益，遭到各方一致反對。據(jù)稱，曹錕就以北伐軍進攻在即、土匪到處橫行等為托詞提出，“督可廢兵不可裁”[11]；1922年7月13日《申報》載，吳佩孚也以“大局未靖”為由認為“兵實難裁”；全國裁兵委員會正、副委員會人選王士珍、李烈鈞也予以消極抵制，未予上任。不僅如此，吳佩孚還以武力統(tǒng)一相號召大肆擴編。據(jù)1922年6月14日《民國日報》載，吳佩孚曾派副官趕赴山東夏津、武城、清平、邱縣等地招錄新兵，僅十幾天時間就招錄了“五千人”。兵未裁而大增，節(jié)餉自然成為空談。中央如此，各地亦然，裁兵之請只能是不了了之。

三、裁冗員、裁薪俸、裁浮費

鑒于中央財政難以為繼的困難情況，北洋政府于1920 年發(fā)布了大總統(tǒng)裁員減政命令，希望通過裁冗員、裁薪俸、裁浮費等一系列舉措來減輕中央財政負擔。然而，命令是命令，在行動上卻是另一番景象。考諸歷史，在裁員減政方面，司法部的實踐堪稱當時之典型代表。

首先，裁冗員。在北洋政府20世紀20年代前期的減政之策中，裁冗員占有重要的位置。從實踐來看，對于北洋政府的指令，司法部給予了積極響應，按照自身實際情況減裁所部職員30余人，仍然保留130余人。然而時隔不久，國務院通咨簽注卻商議恢復民國元年官制辦法④。如此一來，就與北洋政府之前發(fā)布的大總統(tǒng)裁員減政命令發(fā)生抵牾。由于政出多門，司法部便以“明知原有員額不敷分配，只以關(guān)系政費未敢據(jù)議增設”作為陳請之理由，據(jù)實咨復國務院。然而，司法部在婉轉(zhuǎn)拒絕國務院令后，卻再次接到北洋政府的繼續(xù)裁減冗員令。對此，司法部表示萬分無奈，并在詳述自身情況的基礎上力陳無法繼續(xù)裁減之緣由，“維查本部向以清苦見稱，設官任職悉遵法令，既無冗員，又鮮浮費”，“本部職員依照官制規(guī)定，參事、秘書各4人，司長3人，僉事19人，主事60人，技正1人，技士2人，統(tǒng)共計算不過93人，以司法行政最高機關(guān)設置員額，只有此數(shù)，實無冗員之可言，現(xiàn)在在職各員，除正額人員均系依法設置外，其辦事、學習兩項人員均系由迭次各項文官考試分發(fā)到部，不得不照章給予津貼，其有由特保甄用等項，經(jīng)銓敘局咨送到部者，部中只予存記，一概不令到署，至廳員方面，非有考試出身及與現(xiàn)行司法官任用辦法各款規(guī)定相符者，一概不得錄用”；“本部自職員以至雇員人等，每日所辦事件無不一人得一人之用，計部中所轄，除京師各廳監(jiān)外，所有各省廳監(jiān)一應事宜，均系由部直接管轄，即近年獨立省份，凡關(guān)于司法事務，各省照常辦事者，本部亦照常考核，此最為特別之點，與他項機關(guān)迥乎不同，然部務較繁，人員較少，所敘官俸等級又較低，倘再于其中或裁或減，國家何以用人，部中何以辦事”；“行走辦事等項名目，或向來所無，或向居少數(shù)，參事上辦事不過三四員，均系外省廳長因政變不能就職者方予派充，每員月給薪水不過二百元，此項人員并非閑散在部，承辦事件均關(guān)重要，人少費省，又復確有專責，實非冗員可比”[12]。申述若此，司法部自然不會遵令再行裁員。

其次，裁薪俸。與裁冗員相繼，裁薪俸為后續(xù)的減政之策。冗員的裁減，雖然在一定程度上減少了國家和地方的財政支出，但北洋政府仍然時時感到財政艱絀，無以為繼，于是就下令命各機關(guān)繼續(xù)減俸。對于這一命令，司法部并未貫徹執(zhí)行，而是陳請理由予以抵制：“按《約法》⑤五十二條，原有法官在任中不得減俸之規(guī)定”[13]，“又《法院編制(法)》⑥之第一百二十五條，司法部對于推事及檢察官不得勒令減俸各等語”[12]，此實為“以養(yǎng)其廉潔”來“鞏固法權(quán)”[13]，“如果折扣官俸，不特使全體法官無一不在減俸之列，并與國家根本大法大相抵觸，不無違憲之嫌”[12]。況且，自《司法官官俸條例》公布以來，所有高等廳以下推檢之俸給，都是從最低等級起敘，“初敘不過月俸百元，稍高亦僅至一百數(shù)十元為止”[12]，“積累年資亦僅二百元左右”，“論其清苦尤在行政官吏之上”[13]，“似此情形，萬不能再于此中有減俸之舉”[12]。此次減俸之議，“外間紛滋疑慮”[13]，尤其是自京鈔停止兌現(xiàn)以來，部、院、廳、監(jiān)各員尤其感到痛苦，曾多次以不能維持家庭生活為由提出全體休職之議，“本部煞費苦心始能無形消弭，倘再有扣薪之舉，萬一發(fā)生其他枝節(jié)，實于政體有關(guān)”[12]。無論如何，“敢祈大總統(tǒng)府賜，格外維持”，“法官仍當照常支給，俾安眾心而資辦公，實深幸”[13]。由此可見，從司法部的實際情況來看，北洋政府下達的減俸命令與《中華民國約法》(第52條)在任法官不得減俸的規(guī)定相抵觸，而司法部正是抓住這一點，從該部職員在當時社會的薪資水平、生活負擔以及自身工作正常開展等方面陳述理由，表明態(tài)度，即不是不想裁減薪俸，而是實在無法遵行。

需要指出的是，從法律規(guī)定的層面來看，法官不得減俸，南京臨時政府以及后來的北洋政府是一以貫之的。從“約法”規(guī)定來看，1912年3月11日，《中華民國臨時約法》第六章《法院》之第52條明確指出：“法官在任中，不得減俸或轉(zhuǎn)職。非依法律受刑宣告，或應免職之懲戒處分，不得解職?！盵8]1914年5月1日，《中華民國約法》第六章《司法》之第48條載明：“法官在任中不得減俸或轉(zhuǎn)職。非依法律受刑罰之宣告或應免職之懲戒處分，不得解職。”[8]由這前后相繼的規(guī)定來看，文字有一處增二字，標點刪除了兩處逗號，語意沒有絲毫改變。再從“憲法”規(guī)定來看，1913年10月31日，《中華民國憲法案》第八章《法院》之第89條言明：“法官在任命中，非依法律不得減俸、停職或轉(zhuǎn)職。法官在任命中，非受刑罰宣告或懲戒處分，不得免職?！盵8]十年之后的1923年10月10日，《中華民國憲法》第九章《法院》之第102條再次明確指出：“法官在任中，非依法律不得減俸、停職或轉(zhuǎn)職。法官在任中，非受刑罰宣告或懲戒處分，不得免職?！盵8]由“憲法”的相關(guān)規(guī)定來看，歷經(jīng)十年，所修訂處僅僅是將“任命”的“命”字刪除，而這顯然也未改變語意。由此可以看出，法官不得減俸之相關(guān)規(guī)定的承襲極為明顯。

再者，裁浮費。裁減浮費，也是北洋政府極為關(guān)注的減政之策。然而，浮費的重點在于“浮”字，執(zhí)行機關(guān)顯然對此有著很大的裁量權(quán)。從司法部的情況來看，其對于北洋政府的裁浮費令是直接予以拒絕的，其拒絕之由為：每月經(jīng)費，“本部及院、廳、監(jiān)、所”“統(tǒng)共不過十余萬元”，所有開銷均力求撙節(jié)，從職員俸給來看，“雖屆進敘時期，亦必再三斟酌”，從來都沒有“逾越等級及有多數(shù)人進敘等級之事”，至于日常辦公之筆墨紙張等費用，雖然部用為數(shù)甚微，“亦必限定數(shù)目”，且每月之開銷“限至最低額度”?；诖?，該部明確提出，“似此嚴核支銷，實無浮濫之處”[12]。由此已可顯見其意，既然沒有浮費，自然不需裁減。

綜上言之，對于北洋政府裁冗員、裁薪俸、裁浮費之策，司法部在貫徹中是大打折扣的。除了裁冗員表現(xiàn)較為積極外，其余二策均予以抵制，拒不執(zhí)行。需要說明的是，即便是在執(zhí)行較為積極的裁冗員中，也因北洋政府政出多門、相互抵牾而予以抵觸，即既抵制了國務院要求恢復民國元年官制辦法增加人員的要求，也抵制了北洋政府中央要求繼續(xù)裁減冗員的不切實際的命令。這一方面說明，北洋政府所定政策的權(quán)威性不足，不僅前后不一致，且不同部門發(fā)布之命令相互矛盾；另一方面，此種情況的存在，也為司法部等執(zhí)行部門拒不執(zhí)行上級政令提供了重要借口。政策推行不暢，也就成為歷史的必然。

余論

20世紀20年代前期之中國，在軍閥割據(jù)、地方勢力各自為政的情況下，北洋政府中央財政陷入內(nèi)外交困的局面。為了應對危機四伏的混亂局勢，樹立中央權(quán)威，同時迎合社會各界有識之士的減政倡議，北洋政府作出了裁員減政的重要決定。然而，在彼時之中國，北洋政府采取的一系列減政舉措實難如愿。這里面既有北洋政府中央層面的政策因素，也有各地各部門執(zhí)行者的自身考慮，更有相關(guān)利益受損者的強烈抵觸。

在中央層面，制定的政策是否具有可行性，是其能否順利推行的首要因素。在這方面，北洋政府的減政之策在制定之初就能夠預想到后來的推行結(jié)果。比如，北洋政府20世紀20年代采取的裁兵節(jié)餉，其初衷雖然美好，但處于軍閥割據(jù)之亂世，各地無不擁兵自重，政令下達后的實施效果不可能令人滿意。

在具體執(zhí)行層面，各地各部門大多根據(jù)自身情況大打折扣。除了前司法部外，財政部、交通部的裁員也很不徹底。據(jù)1923年12月2日《申報》記載：財政部所裁人數(shù)極為有限，而且所裁減之人以錄用的下級雇員為最多，在未加裁減者中，還有200人為非官制人員，留用人員月需經(jīng)費達12萬元，遠未達到縮減經(jīng)費至8萬元的原定計劃。同年12月20日，《申報》又稱：“交通部是點綴裁員，僅40人，額外人員有奧援者不裁?！笨梢姡脝T的不徹底，一方面體現(xiàn)的是對中央政策的消極抵制，另一方面則是對有關(guān)系者的暗箱保護。

在相關(guān)利益受損者層面，最直接表現(xiàn)就是因政策而利益受損者予以抵制。在裁員、裁薪過程中，許多部門就以發(fā)動罷工的方式予以抵制。抵制無效后，被裁人員就不停地到中央索取欠薪。這一方面是為爭取個人利益盡最后努力，另一方面則是無法改變局面后內(nèi)心不滿的宣泄。比如，1922年7月25日，陸軍部、內(nèi)務部、財政部和農(nóng)商部等在此次裁員中被裁減下去的800余名員工團結(jié)一致，聯(lián)合組成索薪團，借助自身消息靈通、地緣優(yōu)勢等便利條件，趁中央召開國務會議之機包圍國務院討要說法，正在列席國務會議的財長董康被激進者揪住打了三個耳光，為避免局勢進一步惡化，董康只好“匆忙避開”[11]。

總而言之，20世紀20年代前期的北洋政府減政，無論是政策層面，還是執(zhí)行層面，都實難令人滿意。這一教訓是亂世時代為后來者提出的一個反面警醒?？疾毂毖笳臏p政之舉及其成效，既可加深對中國“減政”史的理解，也可由此豐富對北洋軍閥統(tǒng)治史的認識。

注釋：

① 關(guān)于北洋政府1910—1919年期間的減政，請參見毛文君的《民初的仕途擁滯與減政呼聲》(《云南行政學院學報》2000年第5期)、陳明勝的《民初北京政府的治國困境——以減政主義為中心》(《安徽史學》2010年第4期)。

② 文中的1100余萬元，與前說“各省實解中央之款約計1840萬元”有一定差異，因同為引文，未予改動，特此說明。

③ 當時，江蘇江北新編之陸軍第一、二師業(yè)已各裁1/4，故可為之例。參見章伯鋒：《北洋軍閥》(第4卷)，武漢出版社1990年版，第429頁。

④ 按照民國元年官制辦法，司法部編制應為160余人，較諸減員后的130余人仍多30余人。

⑤ 《約法》，即北洋政府1914年5月公布的《中華民國約法》，下同。

⑥ 《法院編制(法)》，即《暫行法院編制法》，系北洋政府成立之初對清末頒行的《法院編制法》略加刪改而成。