全覆蓋預(yù)算績效管理的內(nèi)容建構(gòu)和路徑探討

邵繼平 中化二建集團(tuán)有限公司

黨的十八大提出了“創(chuàng)新行政管理方式、推進(jìn)政府的績效管理”，為預(yù)算績效管理的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。2018 年9 月在《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中指出：全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系……優(yōu)化財(cái)政資源配置的關(guān)鍵，意味著如何建成全覆蓋的預(yù)算績效管理體系成為當(dāng)下改革的重點(diǎn)。我國處在供給側(cè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，出現(xiàn)了財(cái)政收入增速放緩、財(cái)政支出剛性增加和地方債務(wù)規(guī)模礦長的問題，預(yù)算績效管理不再是評(píng)估支出效率的工具，而是變?yōu)閲抑卫憩F(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的催化劑。面對(duì)加速建成全過程、全方位的預(yù)算績效管理體系的要求，需要對(duì)全口徑的預(yù)算管理、中期規(guī)劃和跨年度預(yù)算進(jìn)行落實(shí)，將其拓展到“五種合作模式”中來，踐行和完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系。

一、當(dāng)前我國績效管理存在的問題

當(dāng)前我國的財(cái)稅改革不斷推進(jìn)，預(yù)算的管理制度不斷完善，對(duì)財(cái)政資金的使用也不斷加強(qiáng)。不過當(dāng)前的預(yù)算制度仍然存在著很多不足，一些財(cái)政資金的用途不明或者重復(fù)使用，效率低下，績效評(píng)價(jià)的機(jī)制還未建立，所覆蓋的指標(biāo)也不足等。

（一）財(cái)政資金的覆蓋范圍

國有資本的預(yù)算收入主要是企業(yè)的上繳利潤，股息股利的收入較少，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前國有資本預(yù)算總收入的主體是利潤，占比最少也在70%以上，其他組成成分的占比均不超過10%。占比的原因是因?yàn)樨?cái)政部明確規(guī)定了企業(yè)的利潤上繳比例，對(duì)于股東股利的收入則沒有做出相關(guān)規(guī)定，因此上繳有限。另外，供給側(cè)改革給國有企業(yè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供了機(jī)遇，只是很多國企不愿意放棄收入高污染重的企業(yè)，減少了創(chuàng)造性的經(jīng)營活動(dòng)，造成了一定的資金沉淀，也造成了產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓收入和清算收入占比較小。

（二）國有資本的績效管理范圍沒有包括所有中央金融企業(yè)

回顧18 年和19 年的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍的中央資產(chǎn)占中央企業(yè)的比例均為99%，但是也可以看出國有資本的預(yù)算沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)中央企業(yè)的覆蓋。缺口中有一部分成分就是中央金融類企業(yè)。

（三）社會(huì)與政府合作的資金沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理覆蓋

當(dāng)前很多地方政府以服務(wù)購買的方式對(duì)社會(huì)組織放權(quán)。為了讓更多的社會(huì)主體參與到購買服務(wù)當(dāng)中，企業(yè)的捐贈(zèng)和基金會(huì)的認(rèn)購也成為資金的籌募方式，但是其中的企業(yè)捐贈(zèng)、彩票公益等并沒有納入政府績效預(yù)算的管理中，因此也難以統(tǒng)一進(jìn)行績效考評(píng)。對(duì)于PPP 項(xiàng)目，所涉及的資金也不在政府的績效預(yù)算管理中，因此也容易造成大部分的PPP 資金使用缺乏有效的規(guī)劃和監(jiān)督也是，影響資金的使用效率和服務(wù)項(xiàng)目的效果。

二、全覆蓋績效預(yù)算管理的相關(guān)邏輯

黨的十九大報(bào)告中提出了“推動(dòng)財(cái)稅體制改革新階段”的要求，作為全面實(shí)施預(yù)算績效改革，我國全面深化改革的總目標(biāo)是構(gòu)建國家的現(xiàn)代化，為現(xiàn)代財(cái)稅體制的改革提供指引。現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)是深化財(cái)稅體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和制度保障動(dòng)力。想要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，除了需要完善稅收制度，加強(qiáng)財(cái)權(quán)和支出責(zé)任的匹配，更需要解決績效管理中存在的問題。所以全面實(shí)施績效管理是改進(jìn)傳統(tǒng)預(yù)算中問題的必經(jīng)之路。

三、實(shí)現(xiàn)全覆蓋預(yù)算績效管理的路徑

全面實(shí)施預(yù)算績效管理的其中一個(gè)重要舉措就是全覆蓋預(yù)算績效管理，只有將全過程預(yù)算管理和全方位績效管理聯(lián)合，才能促進(jìn)預(yù)算績效的管理從平面走向立體。

（一）實(shí)現(xiàn)全覆蓋與全方位績效管理的聯(lián)合

全方位指的是把政府的收支、所有單位和部門、項(xiàng)目的收支全覆蓋的績效管理格局。這是實(shí)現(xiàn)全覆蓋績效管理的基礎(chǔ)，拓展到實(shí)施對(duì)象然后貫通到基層單位，能夠提高財(cái)政資源配置的效率和重大項(xiàng)目的使用效益。單位和部門的預(yù)算納入績效管理能夠加強(qiáng)各部門單位的綜合預(yù)算統(tǒng)籌，并且實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)、社會(huì)資本合作的覆蓋績效管理，更加立體多元地反映財(cái)政資金的使用績效和實(shí)施效果。將政策和項(xiàng)目納入管理能夠推動(dòng)政策和項(xiàng)目預(yù)算向地方的綜合眼神，充分調(diào)動(dòng)發(fā)揮四本預(yù)算的整體效能。

（二）全覆蓋與全過程績效管理有機(jī)聯(lián)動(dòng)

全過程指的是將績效的理念和方法深度融入預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督中，構(gòu)建閉環(huán)的績效管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全覆蓋預(yù)算績效管理。管理鏈條包括建立績效評(píng)估機(jī)制、強(qiáng)化目標(biāo)管理、做好績效監(jiān)控和開展績效評(píng)價(jià)等。建立事前的評(píng)估能夠?qū)α㈨?xiàng)的必要性、目標(biāo)合理性等進(jìn)行評(píng)估。強(qiáng)化目標(biāo)管理，需要考核部門和單位的整體績效目標(biāo)、政策。兩者的聯(lián)動(dòng)能夠加強(qiáng)考評(píng)的整體性。黨預(yù)算的績效管理實(shí)現(xiàn)全覆蓋時(shí)，監(jiān)控能夠?qū)栴}進(jìn)行暫緩或者停止，從而對(duì)撥款、項(xiàng)目劃分和目標(biāo)設(shè)定等進(jìn)行調(diào)整。必要時(shí)引進(jìn)第三方，績效評(píng)價(jià)的維度是資金的使用效率、包括政府和企業(yè)、社會(huì)合作的財(cái)政性資金的使用。

四、結(jié)語

全覆蓋預(yù)算績效管理以目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)樵瓌t，不僅僅補(bǔ)充了傳統(tǒng)績效中存在的問題，還構(gòu)建了包括公共預(yù)算績效的管理體系、其他政府的預(yù)算績效體系和解決政府與社會(huì)企業(yè)合作的預(yù)算績效管理體系。為社會(huì)和企業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了很好的推動(dòng)，能夠有效節(jié)約資金，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。