社會轉(zhuǎn)型期完善湖南高校法律顧問制度的法律思考

伍琳 徐喜波 湖南外貿(mào)職業(yè)學(xué)院

在社會轉(zhuǎn)型期，人們的行為和生活方式、價值理念會發(fā)生顯著變化。伴隨我國全民法律意識的提高和教育教學(xué)改革的發(fā)展，我國高校在各類教育教學(xué)活動中所面臨的涉訴或非涉訴風(fēng)險逐步增長，依法治校，如何落實高校法律顧問制度，成為各省市亟待解決的重要問題。

一、完善湖南高校法律顧問制度的背景

（一）依法治校的必然要求

根據(jù)2003 年7 月17 日教育部發(fā)布《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》（教政法〔2003〕3 號）的規(guī)定，依法治校是貫徹黨的十六大精神，推進依法治國基本方略的必然要求，是教育事業(yè)深化改革、加快發(fā)展，推進教育法制建設(shè)的重要內(nèi)容，該意見首次提出學(xué)校要通過聘請法律顧問或建立法制工作機構(gòu)等形式，加強學(xué)校法制教育和法律服務(wù)。2012 年發(fā)布的《全面推進依法治校實施綱要》將建立學(xué)校法律顧問制度作為重要目標(biāo)任務(wù).2016 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，明確事業(yè)單位探索建立法律顧問制度。可見，高校推行法律顧問制度是依法治校的重要組成部分，是教育教學(xué)法制化的重要抓手。

（二）其他省份高校逐步普遍聘請法律顧問

在國家關(guān)于學(xué)校聘請法律顧問相關(guān)政策的指導(dǎo)下，各省市地區(qū)教育行政部門結(jié)合本地區(qū)實際情況，推動并普遍落實學(xué)校聘請法律顧問，如：2016 年1 月河北省教育廳出臺《關(guān)于普遍建立學(xué)校法律顧問制度的意見》，要求在2016 年底全省各級各類學(xué)校普遍建立法律顧問制度；2016 年9 月湖北省教育廳發(fā)布《關(guān)于建立健全教育系統(tǒng)法律顧問制度的實施意見》，要求2017 年底之前全省普通高校普遍設(shè)立法律顧問；上海市、江蘇省、黑龍江省等省份教育行政管理部門都先后出臺相關(guān)文件，對學(xué)校落實法律顧問制度進行規(guī)范。

（三）踐行法治湖南和防范高校法律風(fēng)險的必然要求

湖南省委、省政府為全面落實依法治國的基本方略，推進社會主義民主與法治建設(shè)進程，作出建設(shè)“法治湖南”的重大決策。法律顧問制度作為依法治校的重要組成部分，對建設(shè)法治湖南具有積極意義，是落實國家有關(guān)依法治校政策，踐行法治湖南的必然要求。其次，隨著湖南高校校外聯(lián)系合作深化拓展和教育改革的發(fā)展，高校管理面臨的法律風(fēng)險越來越多樣化，涉及民商事、勞動人事、教育行政、師生權(quán)益保障、知識產(chǎn)權(quán)等眾多領(lǐng)域，高校法律風(fēng)險防范以及案件糾紛處理的復(fù)雜性、專業(yè)性不斷提升，要求具有足夠?qū)I(yè)的法律知識支撐的人員和機構(gòu)去負(fù)責(zé)處理。法律顧問制度為學(xué)校教學(xué)科研管理工作提供法律意見，預(yù)防法律風(fēng)險，依法處理各類涉法糾紛，成為保障學(xué)校及教職員工合法權(quán)益的必然選擇。

二、湖南高校法律顧問制度實踐中存在的問題

（一）湖南高校推行法律顧問制度缺乏詳細(xì)規(guī)定

2015 年5 月7 日 長 沙 市 教 育 局 發(fā) 布《長沙市教育法制工作規(guī)則》，明確建立法律顧問工作機制，所需經(jīng)費按有關(guān)規(guī)定予以保障，明確長沙市教育局可組建全市教育法律顧問團，負(fù)責(zé)為全市教育系統(tǒng)各單位提供法律服務(wù)，同時規(guī)定聘請法律顧問應(yīng)當(dāng)簽訂聘用合同，并在合同中明確約定法律顧問的工作內(nèi)容。2017 年11 月2 日湖南省發(fā)布《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的實施意見》，要求在2018 年底前包括高校在內(nèi)的事業(yè)單位全面建立法律顧問制度。2018 年4 月長沙市教育局發(fā)布《長沙市教育局法律顧問管理辦法》和《長沙市教育局法律顧問服務(wù)質(zhì)量考評辦法》，規(guī)范法律顧問管理和服務(wù)質(zhì)量考評工作。上述文件規(guī)范對于湖南高校推行法律顧問制度具有一定的指引和示范效應(yīng)，但是從湖南省全省層面來看，對于高校法律顧問的聘任（包括選聘程序、任職資格、任職年限）與解聘、法律顧問聘任合同內(nèi)容、法律顧問職責(zé)定位、法律顧問與高校之間的法律關(guān)系、雙方權(quán)利義務(wù)、法律顧問工作機制、法律顧問工作經(jīng)費保障、法律顧問工作管理與服務(wù)質(zhì)量考核等未予詳細(xì)規(guī)定，湖南各高校根據(jù)各自的校情自行選擇，做法不一，缺乏科學(xué)性、規(guī)范性的制度指引，導(dǎo)致法律顧問制度在湖南各高校運行效果參差不齊，未能充分發(fā)揮改進、提高高校管理水平，堵塞管理漏洞的作用。

（二）湖南高校法律顧問工作缺乏科學(xué)完備的程序規(guī)范

目前湖南高校法律顧問制度已經(jīng)解決了“聘不聘法律顧問”的問題，但法律顧問在工作過程中沒有建立一套科學(xué)完備的運行流程和程序規(guī)范，法律顧問工作實效不高，如：對于哪些工作需要經(jīng)過法律顧問、需要經(jīng)法律顧問審查的工作程序怎樣、法律顧問意見是否采納、如何采納沒有規(guī)定，法律顧問往往成為領(lǐng)導(dǎo)征詢意見或者高校需要訴訟時方被提及的角色，其工作以事后救濟為主、事前防范相對不夠，對于高校教育教學(xué)改革決策、人事用工處理與決定等涉法事宜不能及時提供法律意見，更不能及時履行“依法治?！眳⒅\作用。

（三）法律顧問人員專業(yè)素養(yǎng)不高、專業(yè)知識不全面

高校法律顧問隊伍工作人員專業(yè)素養(yǎng)不高、專業(yè)知識不全面、隊伍實力不強，導(dǎo)致高校法律事務(wù)管理總體上效率不高，其主要表現(xiàn)為：一是采取聘用校內(nèi)法學(xué)專家模式的部分高校，因校內(nèi)專家與高校的決策存在利益沖突可能導(dǎo)致校內(nèi)專家難以獨立、客觀的出具法律咨詢意見，且校內(nèi)專家身兼教學(xué)，在法律實踐方面的經(jīng)驗有限，難以處理高校面臨的所有法律事務(wù)。二是采取外聘律師事務(wù)所等法律服務(wù)機構(gòu)的部分高校，由于目前大多數(shù)律師事務(wù)所多為單兵作戰(zhàn)，選聘的律師事務(wù)所派出擔(dān)任高校法律顧問的往往是一名或者數(shù)名律師，而每位律師均有各自的專業(yè)方向，但由于顧問服務(wù)費有限，律師事務(wù)所難以配齊高校所需的所有專業(yè)方向律師，且外聘律師還存在懂法律，不懂教育的專業(yè)知識限制，難以為高校依法治校提供全方位的法律服務(wù)。

三、完善湖南高校法律顧問制度的具體建議

（一）推進高校法律顧問制度的地方立法進程

我國法律層面對于高校法律顧問制度無專門規(guī)定，尚有的規(guī)定散見于一些政策和規(guī)范性文件中，其規(guī)定比較籠統(tǒng)、效力層次比較低，且多為綱領(lǐng)性規(guī)定，操作性和指導(dǎo)性弱，然要修改或者制定法律、提高立法的層級，需要經(jīng)過法定程序和一定的時間，在此之前，湖南省各級政府及教育出關(guān)部門可從制定政府規(guī)范性文件出發(fā)，逐步提升到地方性立法，不斷推進地方立法進程，解決法律滯后存在的問題，盡早為高校聘用法律顧問提供制度依據(jù)，提高高校法律顧問制度運行的規(guī)范性。

（二）增強湖南高校管理層依法治校意識和能力

湖南高校應(yīng)建立依法治校長效機制，培養(yǎng)高校領(lǐng)導(dǎo)和教職員工對法律的敬畏之心，積極引進懂教育、懂法律的高學(xué)歷人才進入高校教育教學(xué)管理隊伍，加強對教育教學(xué)管理隊伍的普法宣傳和培訓(xùn)，不斷提供高校管理層依法治校意識。同時，逐步促進高校治理信息公開、校務(wù)公開，促使高校在決策制定與執(zhí)行、教學(xué)教研管理等各環(huán)節(jié)依法及時公開相關(guān)信息及進程，不斷提升依法治校能力，為法律顧問參與高校事務(wù)營造良好的法治生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮法律顧問的作用。

（三）完善湖南高校推行法律顧問的配套機制

在湖南省《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的實施意見》的基礎(chǔ)上，由湖南省教育廳等相關(guān)政府部門進一步制訂法律顧問參與高校法律事務(wù)的工作規(guī)則和配套機制，明確高校法律顧問的功能定位、制定法律顧問選聘和解聘管理辦法和經(jīng)費保障機制、明確法律顧問參與高校教學(xué)教研管理事務(wù)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，細(xì)化高校法律顧問工作范圍、工作標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)，擬訂高校法律顧問聘任合同示范文本，從制度層面保障法律顧問參與高校法律事務(wù)的廣度、深度、標(biāo)準(zhǔn)化。同時，要從制度層面對高校法律顧問工作報告制度、服務(wù)質(zhì)量考評制度、工作檔案管理制度等法律顧問制度運行機制進行規(guī)范，為各高校提供制度指引。

（四）湖南各高校應(yīng)健全法律顧問管理制度

湖南各高校在政府及教育主管部門未出臺相關(guān)意見指引之前，可參考江蘇省、廣東省、上海市等其他省市有關(guān)建立健全教育系統(tǒng)法律顧問制度的有關(guān)辦法，根據(jù)各校校情、健全法律顧問管理制度、及時出臺相關(guān)規(guī)章制度，使得法律顧問工作有規(guī)可循，推進依法治校工作的步伐。主要有：

1.制定《法律顧問管理辦法》，一是要明確建立或明確學(xué)校負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)，組建法律顧問隊伍不能局限于聘請1-2 名法律專業(yè)人士，法律顧問隊伍可聘請校內(nèi)具有法律職業(yè)資格或律師資格的法學(xué)專家或者律師等其他法律專業(yè)擔(dān)任學(xué)校的法律顧問，需要強調(diào)的是法律顧問隊伍中應(yīng)配備具有民商事、勞動人事、知識產(chǎn)權(quán)、訴訟與仲裁等專業(yè)法律事務(wù)處理經(jīng)驗和教育教學(xué)管理經(jīng)驗的專業(yè)人才。二是要明確法律顧問的選聘流程，對于校內(nèi)法學(xué)專家可通過公開競聘的方式選聘，若從律師事務(wù)所或者其他法律服務(wù)機構(gòu)選聘，建議采取公開招投標(biāo)方式進行，并從投標(biāo)文件編制、法律服務(wù)機構(gòu)規(guī)模與實力、法律服務(wù)機構(gòu)內(nèi)部管理、法律服務(wù)機構(gòu)人員配備、擬派服務(wù)團隊人員配備（包括民商事、勞動人事、侵權(quán)糾紛處理、知識產(chǎn)權(quán)等方面專業(yè)法律人士）、法律服務(wù)機構(gòu)擔(dān)任法律顧問的業(yè)績、法律服務(wù)機構(gòu)在高校等教育系統(tǒng)中的業(yè)績、法律服務(wù)機構(gòu)獲獎等方面進行評分、擇優(yōu)選聘，有條件的高校還可委托專業(yè)的招投標(biāo)機構(gòu)進行招投標(biāo)。三是在管理辦法中明確高校法律顧問的工作范圍，主要包括法律咨詢、出具法律意見、擬訂和審查法律文件與規(guī)章制度、協(xié)調(diào)處理糾紛、校內(nèi)法律宣傳與培訓(xùn)、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面。四是在管理辦法中要對法律顧問經(jīng)費預(yù)算、經(jīng)費保障、法律顧問的辭退與解聘等法律顧問管理機制進行明確規(guī)定，以規(guī)范管理、提供工作效率。

2.擬訂《法律顧問聘用合同》格式文本，目前湖南省范圍內(nèi)外聘法律顧問（如律師事務(wù)所），所采用的多為法律服務(wù)提供方的格式合同，未能體現(xiàn)高校法律顧問在工作職責(zé)、工作機制等方面的特點，建議各高校在上級主管部門出臺《法律顧問聘用合同》示范文本之前，參考政府法律顧問聘用合同等協(xié)議、會同校內(nèi)專家、邀請合作律師，根據(jù)自身校情，擬訂《法律顧問聘用合同》格式文本，其內(nèi)容至少要包括：雙方當(dāng)事人信息，法律顧問的工作職責(zé)、工作方式，雙方當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)，法律顧問的報酬及支付方式，合同期限，合同變更、生效與解除，保密與知識產(chǎn)權(quán)歸屬，違約責(zé)任及爭議解決方式，雙方約定其他事項等條款，重點是要明確法律顧問參與教育教學(xué)管理活動的范圍、機制和權(quán)利義務(wù)，制作適合于高校發(fā)展自身發(fā)展的格式合同，讓法律顧問工作約定清楚、落到實處。

（五）加強高校法律顧問專業(yè)人才的培訓(xùn)

湖南省司法廳及各級司法行政部門、湖南省各級律師協(xié)會，應(yīng)加強律師對高校法律服務(wù)能力的培訓(xùn)，幫助他們熟悉高校教育教學(xué)管理，掌握高校教學(xué)管理的基本知識和特點，提高律師擔(dān)任高校法律顧問的專業(yè)服務(wù)能力和水平，提高律師擔(dān)任法律顧問的服務(wù)質(zhì)量。