東平湖蓄滯洪區(qū)移民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的思考

程珊珊，姚 麗

（東平湖管理局東平管理局，271500，東平）

東平湖是黃河下游最大的蓄泄洪區(qū)，同時(shí)也是黃河、長(zhǎng)江、京杭運(yùn)河、汶河四水交匯樞紐，在國(guó)家水資源南北配置、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著舉足輕重的作用。 由于土地的減少、資源匱乏、蓄滯洪水的不確定性等特殊情況， 造成該地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后， 長(zhǎng)期處于國(guó)家級(jí)貧困縣序列。

一、東平湖移民的歷史形成

1950年7月，黃河防汛總指揮部發(fā)布的《關(guān)于防汛工作的決定》中確定東平湖作為黃河自然滯洪區(qū)。 1958年7月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，東平湖自然滯洪區(qū)改建為能蓄洪運(yùn)用的反調(diào)節(jié)水庫(kù)，東平湖水庫(kù)建設(shè)要求水庫(kù)占用區(qū)內(nèi)群眾全部遷出。 1959年，國(guó)家為救災(zāi)和支援邊疆建設(shè)組織大規(guī)模的庫(kù)區(qū)移民外遷。 1963年水庫(kù)工程改建，確定水庫(kù)“以防洪為主，有洪蓄洪，無(wú)洪生產(chǎn)”，原工程移民在非蓄水期有條件返庫(kù)生產(chǎn)時(shí)開(kāi)始陸續(xù)返遷。然而，1949—1996年46年間，東平湖先后7 次分滯黃河洪水，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失及24.51萬(wàn)人遷徙。 東平縣成為全國(guó)第二大移民縣、山東省第一大移民縣。

二、東平湖移民經(jīng)濟(jì)發(fā)展四個(gè)時(shí)期

水利移民具有特殊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)，是社會(huì)整體結(jié)構(gòu)中的重要組成部分。 特殊地理環(huán)境及生產(chǎn)、生活方式促成了這個(gè)群體在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的不同表現(xiàn)形式。

1.經(jīng)濟(jì)停滯期（1958—1985年）

1958年，建設(shè)東平湖水庫(kù)，移民數(shù)量大、時(shí)間緊、任務(wù)重，安置標(biāo)準(zhǔn)低，群眾緊急搬遷，多數(shù)移民溫飽成為問(wèn)題。 1963年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)東平湖水庫(kù)運(yùn)用方式為 “以防洪運(yùn)用為主，有洪蓄洪，無(wú)洪生產(chǎn)”后，外遷移民陸續(xù)返庫(kù)恢復(fù)生產(chǎn)。 由于移民返遷數(shù)量大，遺留問(wèn)題多，成為山東省貧困地區(qū)之一。

當(dāng)?shù)卣闪ｉT組織負(fù)責(zé)移民安置和生產(chǎn)自救。 凡是以水上生產(chǎn)為生活來(lái)源，同時(shí)又有水上生產(chǎn)技術(shù)和工具的，在湖外建設(shè)移民新村成立移民漁業(yè)大隊(duì)， 繼續(xù)從事水上生產(chǎn)。對(duì)于沒(méi)有水上生產(chǎn)技術(shù)和工具以農(nóng)業(yè)為主的內(nèi)遷戶， 安置到土地較多、生產(chǎn)容易安排的村莊，組成移民農(nóng)業(yè)大隊(duì)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。 移民住房主要采取移民戶備料、生產(chǎn)隊(duì)援建、適當(dāng)實(shí)助的援助原則，通過(guò)國(guó)家移民經(jīng)費(fèi)建房、買舊房、搭簡(jiǎn)易棚、借住和租賃民房等形式解決移民居住問(wèn)題。 這一時(shí)期扶貧工作的重點(diǎn)主要是安置和生產(chǎn)救濟(jì)，另有少量扶持資金，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。

2.經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇期（1986—2001年）

十一屆三中全會(huì)以后， 黨和政府十分關(guān)注水庫(kù)移民存在的問(wèn)題。從1986年到1990年經(jīng)多次調(diào)研修改，編制實(shí)施了第一期東平湖水庫(kù)移民規(guī)劃，規(guī)劃投資1.18 億元。 按照中央關(guān)于解決水庫(kù)移民遺留問(wèn)題處理的工作方針， 從單純安置補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)榉龀稚a(chǎn)的“開(kāi)發(fā)性移民”。 把移民安置、 扶貧開(kāi)發(fā)和庫(kù)區(qū)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持自力更生為主、國(guó)家扶持為輔， 批復(fù)了一批投資少、 周期短、效益高的項(xiàng)目。興辦了一大批社會(huì)公益和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目， 移民企業(yè)及副業(yè)年利新增稅672.8萬(wàn)元，安排移民勞動(dòng)就業(yè)1.2萬(wàn)人， 有效緩解了移民群眾生活、生產(chǎn)困難，庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)和庫(kù)區(qū)建設(shè)開(kāi)始起步。

3.庫(kù)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)高峰期（2002—2007年）

2002年，國(guó)家加大水庫(kù)移民遺留問(wèn)題處理力度，按照水利部關(guān)于解決中央直屬水庫(kù)移民遺留問(wèn)題的處理意見(jiàn)，編制了東平湖水庫(kù)移民遺留問(wèn)題處理規(guī)劃， 規(guī)劃總投資6.74 億元。重點(diǎn)對(duì)69 個(gè)移民村實(shí)施了打井、改造澇洼地、建設(shè)排澇站、治理沙化、疏挖排水溝、修建交通道路，建設(shè)蔬菜大棚，扶持發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)重點(diǎn)戶等項(xiàng)目。

4.后期扶持期（2006—2015年）

2006年5月， 國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》， 確定自2006年7月1日開(kāi)始，對(duì)東平湖庫(kù)區(qū)農(nóng)村移民連續(xù)20年每人每年補(bǔ)助600 元。對(duì)整體搬遷移民實(shí)施資金直補(bǔ)， 截至2011年?yáng)|平湖庫(kù)區(qū)累計(jì)發(fā)放移民直補(bǔ)金6.02 億元， 實(shí)施后期扶持項(xiàng)目1 390個(gè)，撥付資金1.62 億元。 移民人均年收入達(dá)到6 936 元，比1985年增長(zhǎng)了25 倍，人均占有糧食1 013.3 kg，比1985年增長(zhǎng)了6.95 倍。到2011年，庫(kù)區(qū)農(nóng)、林、牧、漁總產(chǎn)值達(dá)到55.52 億元，糧食總產(chǎn)值7.01 億kg。經(jīng)過(guò)20 多年的建設(shè)，庫(kù)區(qū)移民安置和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了初步改善， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展初具規(guī)模， 有效緩解了移民生活生產(chǎn)困難，維護(hù)了庫(kù)區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。

三、東平湖移民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展存在的問(wèn)題

隨著國(guó)家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施,不斷加大移民的后期扶持， 以及所處地域資源匱乏和水生態(tài)保護(hù)的要求， 東平湖還存在一些短板問(wèn)題需要破解。

一是庫(kù)區(qū)土地資源少。 修建東平湖水庫(kù)淹沒(méi)了大面積的耕地，加之，近年防洪工程建設(shè)、南水北調(diào)中線、運(yùn)河復(fù)航、水生態(tài)修復(fù)等多個(gè)大型水利工程和生態(tài)保護(hù)工程項(xiàng)目在東平湖實(shí)施，移民土地進(jìn)一步減少，人均固定收益土地不足0.6 畝（1畝=1/15 hm2），且分布不均，多為山坡薄地。 一級(jí)湖12.9萬(wàn)人沒(méi)有固定收益土地，其中漁民和半漁民僅靠湖內(nèi)和出外捕撈為生。

二是移民居住條件還未得到完全改善。 沿湖移民搬遷至湖堤以外居住，人均宅基地僅18 m2。 多年來(lái)，隨著外遷移民返遷和人口自然增長(zhǎng)，移民人數(shù)大量增加， 宅基地?zé)o法擴(kuò)展，致使移民居住十分擁擠，有的四代人擠居在建庫(kù)時(shí)安置的危房?jī)?nèi)。

三是庫(kù)區(qū)公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱等問(wèn)題依然存在。 庫(kù)區(qū)有6.66萬(wàn)hm2土 地 旱 不 能 澆，10.66萬(wàn)hm2土地澇不能排。 大部分中小學(xué)校教育設(shè)施短缺，移民子女教育質(zhì)量偏低。 庫(kù)區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生保健條件落后，移民群眾就醫(yī)比較困難。人畜飲水配套不完善。

四是移民區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。東平湖作為南水北調(diào)蓄水庫(kù)，環(huán)保治理力度很大。 沿湖傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)如沙石開(kāi)采、粉條加工、禽畜養(yǎng)殖、水面網(wǎng)箱養(yǎng)魚等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，造成大量勞動(dòng)力閑置。

五是移民群眾觀念落后、人才缺乏。 湖區(qū)群眾長(zhǎng)期受水患影響，固定資產(chǎn)少， 吃救濟(jì)、“等靠要” 思想較重。 老湖鎮(zhèn)71 個(gè)行政村7.2萬(wàn)人，其中整體搬遷移民村40 個(gè)，人多地少，無(wú)法發(fā)展農(nóng)業(yè)種植。 隨著當(dāng)?shù)卮笠?guī)模社區(qū)建設(shè)， 群眾搬遷上樓后亟須解決就業(yè)問(wèn)題。 當(dāng)?shù)啬贻p人紛紛外出打工，村中形成大批留守婦女，這部分人因照顧孩子和老人，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限。

四、庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)策

應(yīng)堅(jiān)持水庫(kù)移民后期扶持與扶貧開(kāi)發(fā)緊密結(jié)合,認(rèn)真落實(shí)“新農(nóng)村建設(shè)”、“強(qiáng)村富民”戰(zhàn)略，充分調(diào)動(dòng)各方力量， 發(fā)動(dòng)移民群眾共同參與，夯實(shí)移民集體經(jīng)濟(jì),不斷增加集體經(jīng)濟(jì)總量，改善移民生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)移民脫貧致富與環(huán)境保護(hù)雙贏。

1.堅(jiān)持人水和諧的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念

移民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的都是為了滿足人民的美好生活需要，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相輔相成、相互促進(jìn)。 黃河治理保護(hù)上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略層面是東平湖生態(tài)保護(hù)的重大機(jī)遇，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)力支撐。 發(fā)展經(jīng)濟(jì)要在加強(qiáng)環(huán)境治理基礎(chǔ)上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展。 高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)好東平湖生態(tài)，厚植移民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展， 就要放大生態(tài)優(yōu)勢(shì)，打造區(qū)域生態(tài)高地。

2.以人為本強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是改善移民群眾生產(chǎn)生活條件、構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，也是發(fā)展移民經(jīng)濟(jì)的民心工程。 建設(shè)宜居宜商的移民小城鎮(zhèn)，科學(xué)統(tǒng)籌安排，合理建設(shè)居住區(qū)、商貿(mào)區(qū)、工業(yè)區(qū)，完善學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老、商超、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、廣場(chǎng)公園等基礎(chǔ)設(shè)施，不斷提高小城鎮(zhèn)的吸納和承載能力。 要合理利用土地資源，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，著力引進(jìn)一批勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)， 創(chuàng)造更多就業(yè)崗位。要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)目標(biāo)定位，做實(shí)基礎(chǔ)性工作，引進(jìn)有實(shí)力、業(yè)績(jī)好、品牌強(qiáng)的大企業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)層次，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。

3.建立完善的社會(huì)保障和救助機(jī)制

加強(qiáng)扶危濟(jì)困, 促進(jìn)社會(huì)保障兜底脫貧。 對(duì)移民適齡子女， 除享受國(guó)家統(tǒng)一的教育資助政策外, 還可以利用移民扶持基金或移民社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)收入適當(dāng)給予救助。 對(duì)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療后個(gè)人繳費(fèi)仍有困難的貧困移民，適當(dāng)給予補(bǔ)助。

4.構(gòu)建政府經(jīng)濟(jì)服務(wù)體系

政府要將移民服務(wù)工作關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)多部門參與，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代化信息手段建立政府服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。 加快推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，一方面培育壯大新動(dòng)能，突出發(fā)展生態(tài)環(huán)保經(jīng)濟(jì)，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式；另一方面實(shí)施全產(chǎn)業(yè)過(guò)程跟蹤服務(wù)，要幫助企業(yè)化解上下游產(chǎn)業(yè)鏈堵點(diǎn)和難點(diǎn)，增強(qiáng)企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。 完善公共就業(yè)服務(wù)體系和公共創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，建立健全就業(yè)援助制度，通過(guò)開(kāi)展創(chuàng)業(yè)服務(wù)，協(xié)助提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、項(xiàng)目論證、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和跟蹤扶持等系列服務(wù)。 積極引導(dǎo)東平湖蓄滯洪區(qū)移民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)， 拓寬就業(yè)渠道，除從事傳統(tǒng)漁業(yè)養(yǎng)殖捕撈的漁民外，通過(guò)與大中型企業(yè)對(duì)接，定向培訓(xùn)1 300 名學(xué)歷較高、素質(zhì)較好的年輕人轉(zhuǎn)業(yè)為企業(yè)工人，為新移民拓寬了就業(yè)道路，改變了以傳統(tǒng)漁業(yè)為生的謀生形式。

5.大力培植本土特色水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)

按照國(guó)家《美麗中國(guó)建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系及實(shí)施方案》， 以黃河高質(zhì)量發(fā)展為契機(jī)，加快淘汰老舊、低效產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造， 建立新能綠色經(jīng)濟(jì)鏈。 必須堅(jiān)持生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)興、百姓富的可持續(xù)發(fā)展之路，把生態(tài)保護(hù)放在第一位。 東平湖淡水資源豐富是最大的特色，立足實(shí)際、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，加大水產(chǎn)養(yǎng)殖力度，要實(shí)施生態(tài)養(yǎng)殖，注重品牌建設(shè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合。 突出“湖里”“湖外”兩個(gè)區(qū)域，實(shí)施大湖面增殖放流，強(qiáng)化人放天養(yǎng)、生態(tài)養(yǎng)殖。 發(fā)展池塘養(yǎng)殖，積極探索大水面生態(tài)漁業(yè)發(fā)展模式，實(shí)行品種養(yǎng)殖集約化生產(chǎn)、公司化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)由“打魚”向“養(yǎng)魚”的轉(zhuǎn)變。 打造“東平湖”區(qū)域水產(chǎn)品牌， 努力把水產(chǎn)業(yè)打造成特色、富民產(chǎn)業(yè)。

6.加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程

堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理，把治水與治山、治林、治田、治湖、治草結(jié)合起來(lái)， 促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)各要素和諧共生。 牢固樹立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的意識(shí)， 切實(shí)構(gòu)建綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。 要充分利用和放大農(nóng)業(yè)資源特色優(yōu)勢(shì)，以引進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)為抓手， 依托本地資源和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)， 引進(jìn)產(chǎn)品附加值高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、品牌影響力大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)， 持續(xù)鞏固和提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。 培育壯大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，引導(dǎo)群眾步入“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)模式。 延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，做深做實(shí)產(chǎn)品深加工， 要鼓勵(lì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)揮龍頭帶動(dòng)作用， 通過(guò)建基地帶農(nóng)戶、強(qiáng)龍頭增效益，建立生態(tài)循環(huán)產(chǎn)業(yè)園，構(gòu)建生態(tài)閉環(huán)模式，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。 要加快農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整， 在不破壞耕地紅線，保證糧食安全的基礎(chǔ)上，因地制宜、強(qiáng)化引導(dǎo)，制定政策、調(diào)整結(jié)構(gòu)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條， 提升產(chǎn)品附加效益，追求土地效益最大化。

7.生態(tài)保護(hù)與文化旅游產(chǎn)業(yè)深度融合

東平湖水域遼闊、天然濕地面積大，且有深厚的文化底蘊(yùn)和優(yōu)秀的人文景觀，是山東省文物大縣和旅游大縣。 依托水庫(kù)風(fēng)景區(qū)和移民村特有的自然人文資源等, 大力扶持發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè), 建設(shè)觀光、休閑、度假等特色旅游移民村。 把水產(chǎn)養(yǎng)殖與科普、民宿、休閑、垂釣、漁家樂(lè)和漁事體驗(yàn)、漁文化等文旅元素相結(jié)合，不斷培育衍生新型產(chǎn)業(yè)形態(tài)，把生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益、 社會(huì)效益。 堅(jiān)持走生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)興、百姓富的可持續(xù)發(fā)展之路。 目前，東平湖比較有代表性的移民文旅項(xiàng)目有古色古香的史樓村、 時(shí)尚現(xiàn)代的鳳凰社區(qū)國(guó)際拓展基地、 東平湖水滸影視基地。 除此之外，東平湖—白佛山國(guó)家5A 級(jí)景區(qū)、 臘山國(guó)家3A 級(jí)景區(qū)、建設(shè)中的泰安港—東平湖航道，都在為東平湖經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展蓄積能量。