慎始如終 再接再厲 持續(xù)做好淮河流域水資源管理工作

水利部淮河水利委員會(huì)副主任

新中國治淮70年以來，淮河流域水資源管理工作從無序到有序，再到逐步規(guī)范和全面管理，水資源管理政策法規(guī)逐步完善，開發(fā)利用和配置網(wǎng)絡(luò)體系初步形成，水資源管理、節(jié)約和保護(hù)持續(xù)加強(qiáng)，取得了顯著的成績(jī)?；春恿饔蛞圆蛔闳珖?%的水資源總量，承載了全國大約12%的人口和11%的耕地，貢獻(xiàn)了全國9%的GDP，生產(chǎn)了全國1/6 的糧食，有效支撐了流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、淮河流域水資源概況

淮河流域地處我國東中部，位于東經(jīng)111°55＇～121°20＇，北緯30°55＇～36°20＇之間，面積27萬km2。西起桐柏山、伏牛山，東臨黃海，南以大別山、江淮丘陵、通揚(yáng)運(yùn)河和如泰運(yùn)河與長(zhǎng)江流域接壤，北以黃河南堤和沂蒙山脈與黃河流域毗鄰。流域內(nèi)以廢黃河為界分為淮河和沂沭泗河兩大水系，面積分別為19 萬km2和8 萬km2?；春恿饔蛭鞑俊⒛喜亢蜄|北部為山丘區(qū)，面積約占流域總面積的1/3，其余2/3 為廣闊的平原（含湖泊和洼地），是黃淮海平原的重要組成部分。

淮河流域地處我國南北氣候過渡帶，北部屬于暖溫帶半濕潤(rùn)季風(fēng)氣候區(qū)，南部屬于亞熱帶濕潤(rùn)季風(fēng)氣候區(qū)。流域內(nèi)天氣系統(tǒng)復(fù)雜多變，降水量年際變化大，年內(nèi)分布極不均勻。流域多年平均降水量為878mm（1956—2016年系列，下同），北部沿黃地區(qū)僅600mm，南部山區(qū)超過1400mm。汛期（6—9月）降水量約占全年降水量的50%～75%。流域多年平均水資源總量為812 億m3，其中地表水資源量為606 億m3，占水資源總量的75%。

二、水資源管理成效

1.水資源管理制度逐步完善

1988年，《中華人民共和國水法》頒布實(shí)施，確立了流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，水資源管理納入法制化發(fā)展軌道。1994年水利部授權(quán)淮委取水許可管理權(quán)限，流域水資源管理逐漸有法可依、有章可循。2002年，新《水法》頒布實(shí)施，確立了水資源管理的基本制度框架，進(jìn)一步強(qiáng)化流域水資源統(tǒng)一管理。淮委和流域各級(jí)地方水行政主管部門從20世紀(jì)80年代開始組織開展了三次水資源調(diào)查評(píng)價(jià)，摸清了流域水資源基本狀況，編制流域水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃和水資源綜合規(guī)劃，定期發(fā)布水資源公報(bào)，為水資源開發(fā)利用和管理奠定了重要基礎(chǔ)。從1994年起，淮委在國家水資源管理法規(guī)、政策的基礎(chǔ)上，先后制定了《淮河水利委員會(huì)水資源論證報(bào)告書審查管理辦法》《沂沭泗水系實(shí)施取水許可管理有關(guān)規(guī)定》《關(guān)于淮河水利委員會(huì)在河南省淮河流域范圍內(nèi)實(shí)施取水許可管理的通知》等一系列管理政策，水資源論證和取水許可制度逐步建立。按照國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見要求，2014年建立起覆蓋省、市、縣三級(jí)水資源管理控制“三條紅線”體系。多年來，淮河流域逐步建立起取水許可制度、水資源有償使用制度，啟動(dòng)節(jié)約用水管理，建立水資源公報(bào)編制制度，水資源管理制度體系初步建立，為流域水資源管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.水資源配置格局初步形成

70年來，淮河流域修建了大量的水資源開發(fā)利用工程，從區(qū)域上看，淮河上游山丘區(qū)、淮南山丘區(qū)、沂沭泗上中游地區(qū)以興建蓄水工程、開發(fā)利用當(dāng)?shù)氐乇硭疄橹?；淮北平原地區(qū)、南四湖湖西平原區(qū)以開發(fā)利用地下水、當(dāng)?shù)氐乇硭疄橹?，以引黃工程、南水北調(diào)東線一期工程、南水北調(diào)中線一期工程、引江濟(jì)淮工程供水為必要補(bǔ)充；淮河下游區(qū)、洪澤湖以北、南四湖以南及駱馬湖周邊地區(qū)以利用引提水工程開發(fā)利用當(dāng)?shù)氐乇硭疄橹?，以南水北調(diào)東線一期工程、蘇北引江工程供水為必要補(bǔ)充。在當(dāng)?shù)氐乇硭?、地下水、跨流域調(diào)水多措并舉的情形下，淮河流域已初步形成淮水、沂沭泗水、江水、黃水并用的水資源利用工程體系。

2013年，南水北調(diào)東線一期工程通水以來，已累計(jì)向山東供水超46 億m3，有效緩解了膠東及魯北地區(qū)用水緊張形勢(shì)。實(shí)施引沂濟(jì)淮、南四湖生態(tài)補(bǔ)水等，促進(jìn)流域水資源調(diào)配能力不斷提升，引江、引黃，淮、沂互調(diào)等跨流域跨水系水資源調(diào)度體系基本建立，跨流域調(diào)水工程格局初步形成，有力推動(dòng)了流域水資源科學(xué)合理調(diào)配，為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

同時(shí)，淮委正積極組織開展流域水資源配置與調(diào)度工作，組織編制了15 條跨省河湖水量分配方案及7 條跨省河流水量調(diào)度方案，合理配置生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，嚴(yán)格流域用水總量和重要斷面下泄水量控制，保障河湖基本生態(tài)用水；狠抓江河生態(tài)流量管控，制定淮河流域重點(diǎn)河湖生態(tài)流量（水量）保障實(shí)施方案，對(duì)主要控制斷面日均流量（水位）進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，維護(hù)河湖健康生命。

3.用水效率不斷提升

全力推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，加快推進(jìn)節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系建設(shè)，至2019年年底，流域各省累計(jì)制定發(fā)布了涵蓋工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活和服務(wù)業(yè)等各門類0.5萬余個(gè)用水定額。實(shí)施節(jié)水技術(shù)改造，推廣節(jié)水工藝和設(shè)備（器具），提高水重復(fù)利用率。開展重點(diǎn)用水單位用水效率監(jiān)測(cè)和水平衡測(cè)試工作；加強(qiáng)節(jié)水管理與用水效率考核工作，流域內(nèi)7 個(gè)國家級(jí)節(jié)水型社會(huì)示范區(qū)全部按期通過驗(yàn)收；全流域共有140個(gè)縣級(jí)行政區(qū)達(dá)到節(jié)水型社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)；節(jié)水型企業(yè)、公共機(jī)構(gòu)、小區(qū)、灌區(qū)等創(chuàng)建取得實(shí)效，公眾節(jié)水意識(shí)顯著提高。

2018年淮河流域萬元GDP（當(dāng)年價(jià)）用水量降低至64.80m3，較2005年下降78.2%；萬元工業(yè)增加值（當(dāng)年價(jià)）用水量23.38m3，較2005年下降83.7%；流域各省積極實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水措施，農(nóng)業(yè)用水效率不斷提高，農(nóng)田灌溉畝均用水量243.24m3，較2005年下降7.3%；流域各省農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)為0.52～0.64。

4.水生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好

20世紀(jì)80年代后期，淮河流域水污染凸顯，進(jìn)入90年代水污染加劇。1995年，國務(wù)院發(fā)布我國第一部流域水污染防治法規(guī)《淮河流域水污染防治暫行條例》，拉開了淮河流域水污染綜合治理的序幕，通過連續(xù)實(shí)施淮河流域水污染防治的五年規(guī)劃，各地采取“關(guān)、停、禁、改、轉(zhuǎn)”等措施，推動(dòng)工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，落實(shí)工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)排放，建設(shè)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施，減少污染物排放量，全流域入河排污量明顯減少。2018年淮河流域主要污染物COD 入河排放量20.69萬t，氨氮入河排放量1.77 萬t，比1993年的150 萬t和9 萬t，分別削減了86.2%和80.3%。

1994年淮河流域主要跨省河流省界斷面水質(zhì)為Ⅴ類和劣Ⅴ類的測(cè)次占到77.0%，2018年Ⅴ類和劣Ⅴ類水比例為20.0%，比1994年下降57%；好于Ⅲ類水的比例為38.0%，比1994年上升25%。2018年淮河流域全國重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為71.3%，比2011年上升21.9%?；春痈闪骱湍纤闭{(diào)東線一期（黃河以南）輸水干線水質(zhì)常年維持在Ⅲ類。

5.水資源監(jiān)管能力不斷增強(qiáng)

20世紀(jì)80年代起，淮河流域水資源供需關(guān)系逐漸趨于緊張，水資源管理工作開始受到重視。1989年淮委成立了專門的水資源管理機(jī)構(gòu)，流域地方也先后設(shè)立了水資源管理部門。至2018年年底，流域、省、市、縣各級(jí)都成立了專門的水資源管理隊(duì)伍，且人員的專業(yè)性也在不斷加強(qiáng)，水資源管理隊(duì)伍不斷壯大。同時(shí)，淮委從2012年開始，按照水利部的統(tǒng)一部署，開展了國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)工作，有效改善了水資源管理基礎(chǔ)設(shè)施薄弱狀況，提高了淮河流域取用水戶、水功能區(qū)、重要飲用水水源地、省界斷面、跨流域調(diào)水工程等監(jiān)測(cè)能力，為流域水資源強(qiáng)監(jiān)管提供了數(shù)據(jù)支撐；淮河水資源監(jiān)控管理信息服務(wù)、業(yè)務(wù)管理、調(diào)配決策、應(yīng)急管理等應(yīng)用系統(tǒng)，也為流域水資源管理與保護(hù)工作提供了動(dòng)態(tài)、便捷的應(yīng)用支撐；水資源監(jiān)控管理平臺(tái)在流域最嚴(yán)格水資源管理制度考核、重點(diǎn)河湖生態(tài)流量（水位）試點(diǎn)、跨省河湖水量分配方案及調(diào)度方案編制等工作得到廣泛應(yīng)用，流域的水資源管理能力也不斷提升。

三、淮河流域水資源管理面臨的新形勢(shì)

隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、快速、高質(zhì)量的發(fā)展，淮河流域水資源短缺問題仍然存在并且會(huì)長(zhǎng)期存在，流域水資源開發(fā)利用和配置體系尚不健全，水資源配置格局與經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局不匹配，水資源供需矛盾仍然突出，水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問題仍然存在，流域水安全保障能力與滿足人民對(duì)美好幸福生活的向往相比仍存在較大差距。要解決水資源短缺問題，節(jié)水是根本措施，要改變粗放用水的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，改變浪費(fèi)水、用水效率低的狀況。要解決水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問題，要推進(jìn)綠色發(fā)展，清潔生產(chǎn)，加快水污染防治，強(qiáng)化排污者責(zé)任，要樹立生態(tài)文明的理念，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，在治水中統(tǒng)籌好生活、生產(chǎn)和生態(tài)。

四、淮河流域水資源管理主要任務(wù)

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期水資源管理工作，要深入貫徹“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，全面落實(shí)“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，繼續(xù)堅(jiān)持流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展要求，圍繞“合理分水、管住用水、強(qiáng)化護(hù)水”，繼續(xù)做好流域水資源管理工作，為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供支撐。

1.進(jìn)一步完善流域水資源配置，大力實(shí)施河湖水系互連互通。以“一橫四縱多點(diǎn)”的流域水資源配置體系為框架，加快南水北調(diào)東線二期工程、引江濟(jì)淮、沿海引江等重大跨流域調(diào)水工程建設(shè)；推進(jìn)臨淮崗水資源綜合利用、沿淮湖泊洼地、沂沭河等洪水資源利用；結(jié)合防洪水庫建設(shè)，建設(shè)一批水源工程；開展蓄水湖泊控制水位優(yōu)化調(diào)整研究。

2.加快推進(jìn)跨省河湖水量分配，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度。在前期水量分配工作的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)南四湖、高郵湖等跨省湖泊的水量分配工作，推動(dòng)流域水資源“空間均衡”。對(duì)已開展水量分配的河流，加快推進(jìn)水量調(diào)度工作，加強(qiáng)水量調(diào)度方案、年度水量分配方案或調(diào)度計(jì)劃的編制與執(zhí)行。研究制定水量分配監(jiān)督實(shí)施方案，包括水量分配組織實(shí)施協(xié)調(diào)方案，以及年度用水總量控制管理辦法等并納入考核；完善水量調(diào)度協(xié)商機(jī)制，實(shí)施由流域統(tǒng)一組織各省共同實(shí)施的跨省河湖水量調(diào)度。

3.嚴(yán)格取用水管理，做實(shí)流域節(jié)水工作。督查縣域節(jié)水型城市建設(shè)，開展周期性常規(guī)性省級(jí)用水定額評(píng)估。以流域和區(qū)域用水總量控制為切入點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化支流和湖泊的用水總量控制指標(biāo)。嚴(yán)格取水許可審批管理，完善水資源論證和節(jié)水評(píng)價(jià)制度，全方位的強(qiáng)化事前事中事后全過程監(jiān)管。

4.以生態(tài)流量保障為重點(diǎn)，扎實(shí)推動(dòng)流域河湖生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。深入貫徹中央生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，組織制定淮河流域重點(diǎn)河湖生態(tài)流量保障實(shí)施方案，確定生態(tài)流量保障目標(biāo)，明確管理責(zé)任主體、管理措施、監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制和保障措施。將各省河湖生態(tài)流量確定和保障目標(biāo)任務(wù)完成情況，納入年度最嚴(yán)格水資源管理制度考核內(nèi)容。

5.繼續(xù)完善水資源監(jiān)控系統(tǒng)，持續(xù)提升監(jiān)管能力。在前期國家水資源監(jiān)控能力項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善流域的水資源監(jiān)測(cè)體系，重點(diǎn)關(guān)注干流、主要支流、重點(diǎn)河湖，實(shí)現(xiàn)水量、水質(zhì)、水生態(tài)統(tǒng)一監(jiān)測(cè)；同時(shí)要做好國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)成果的應(yīng)用，充分發(fā)揮平臺(tái)及相關(guān)數(shù)據(jù)的作用，及時(shí)解決系統(tǒng)應(yīng)用中存在的問題，在應(yīng)用中不斷完善國家水資源監(jiān)控管理系統(tǒng)■