加強(qiáng)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的實(shí)踐和思考

李先春 合肥市財(cái)政局

一直以來，機(jī)關(guān)事業(yè)單位由于對(duì)國有資產(chǎn)管理認(rèn)識(shí)不足以及制度設(shè)計(jì)執(zhí)行方面的缺陷，導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位資產(chǎn)管理仍存在著這樣那樣的一些問題，資產(chǎn)配置不合理、使用效率不高等情況仍很普遍。進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，是順應(yīng)改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，是構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共財(cái)政體系框架的迫切需要，也是加快政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。

一、背景

長期以來，H 市市直機(jī)關(guān)事業(yè)單位在國有資產(chǎn)管理上和其他很多地方一樣，管理基礎(chǔ)較為薄弱、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊不清、超標(biāo)準(zhǔn)購置和重復(fù)購置現(xiàn)象較為普遍，一些部門和單位對(duì)資產(chǎn)管理工作認(rèn)識(shí)上不到位，只重視資產(chǎn)購置，疏于資產(chǎn)日常管理，造成國有資產(chǎn)浪費(fèi)。為全面規(guī)范國有資產(chǎn)管理，建立起適應(yīng)新形勢(shì)的資產(chǎn)管理新模式，H 市進(jìn)行了一系列有益的實(shí)踐和探索，主要以資產(chǎn)管理信息化為載體，通過完善各項(xiàng)管理制度體系，以規(guī)范資產(chǎn)配置“入口”到資產(chǎn)處置“出口”全過程控制為重點(diǎn)，夯基礎(chǔ)、建機(jī)制、抓落實(shí)、求創(chuàng)新，使行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理工作步入了規(guī)范有序的發(fā)展軌道。

二、主要實(shí)踐和探索

（一）注重頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建全過程控制管理體系

一是理順管理體系。H 市對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理職責(zé)分工進(jìn)行了劃分，明確財(cái)政部門主要履行綜合管理職能、主管部門履行監(jiān)管職能、各機(jī)關(guān)事業(yè)單位對(duì)占有使用的國有資產(chǎn)具體管理。并先后出臺(tái)了20 余項(xiàng)管理制度和辦法，涵蓋資產(chǎn)使用、配置、處置等各運(yùn)行環(huán)節(jié)，覆蓋資產(chǎn)出租出借、對(duì)外投資、評(píng)估等具體活動(dòng)，建立起綜合管理部門、監(jiān)督管理部門和資產(chǎn)占用使用單位參與的多層次的資產(chǎn)管理機(jī)制框架，基本構(gòu)建了符合行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理特點(diǎn)、從購置到處置的全過程控制的資產(chǎn)管理監(jiān)督體系。

二是規(guī)范業(yè)務(wù)流程。針對(duì)資產(chǎn)配置、使用、處置、評(píng)估、公物倉管理等業(yè)務(wù)，制定了6 大類16 項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，對(duì)每一項(xiàng)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)具體流程、審批權(quán)限、時(shí)間要求等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，并制定具體資產(chǎn)業(yè)務(wù)流程圖，編印資產(chǎn)管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)范手冊(cè)，對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)實(shí)行全過程管理和監(jiān)控，大大提高了資產(chǎn)管理的規(guī)范化和精細(xì)化水平。

三是嚴(yán)格資產(chǎn)處置行為。對(duì)資產(chǎn)處置申請(qǐng)事項(xiàng)嚴(yán)格進(jìn)行審核，未達(dá)到報(bào)廢年限的不得報(bào)廢處置；已經(jīng)達(dá)到報(bào)廢年限仍能繼續(xù)使用的資產(chǎn)要繼續(xù)使用。資產(chǎn)處置申請(qǐng)事項(xiàng)通過審批后，電子電器全部轉(zhuǎn)入市級(jí)政府公物倉進(jìn)行集中統(tǒng)一無害化處理；報(bào)廢處置的車輛由相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)動(dòng)車回收公司進(jìn)行報(bào)廢；對(duì)于辦公家具類回收價(jià)值低的資產(chǎn)允許進(jìn)行簡易處置。單位取得資產(chǎn)處置的收入上繳本級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理，并經(jīng)公物倉管理機(jī)構(gòu)審核確認(rèn)后，才能核銷資產(chǎn)賬務(wù)，形成資產(chǎn)管理的“閉環(huán)”。

（二）堅(jiān)持探索創(chuàng)新，不斷提高資產(chǎn)管理水平

一是統(tǒng)編資產(chǎn)配置預(yù)算。推進(jìn)資產(chǎn)配置預(yù)算編制方式改革，通過資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)統(tǒng)一編制市直單位資產(chǎn)配置預(yù)算，實(shí)行“核舊配新”制度，以存量控制增量，單位需在報(bào)廢資產(chǎn)處置和核銷賬務(wù)后，才可在控制數(shù)范圍內(nèi)申報(bào)資產(chǎn)預(yù)算。在全國率先引入專家咨詢機(jī)制，對(duì)單價(jià)或批量超過一定標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)設(shè)備購置項(xiàng)目進(jìn)行專家公開評(píng)審，提高專項(xiàng)資產(chǎn)配置的科學(xué)性和公開性。專項(xiàng)資產(chǎn)預(yù)算編制將績效目標(biāo)設(shè)定作為預(yù)算申報(bào)的前置條件，對(duì)績效目標(biāo)設(shè)定審核通不過的項(xiàng)目，預(yù)算不予安排。

二是探索制定專項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。為提高專項(xiàng)資產(chǎn)預(yù)算配置的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，率先嘗試建立專項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系。為此，制定了“路線圖”：即從2009 年開始，準(zhǔn)備用3 年時(shí)間，建立由1 個(gè)《共性專項(xiàng)資產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn)》和X 個(gè)部門專項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)組成的“1+ X”模式配置標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步提高專項(xiàng)資產(chǎn)配置預(yù)算安排合理性，在保障單位業(yè)務(wù)需求的同時(shí)，節(jié)約了財(cái)政資金。

三是創(chuàng)新資產(chǎn)使用管理方式。建立市級(jí)政府公物倉，集中收繳市直單位房產(chǎn)“兩證”，對(duì)存量的房產(chǎn)以及長期閑置、臨時(shí)機(jī)構(gòu)上交的資產(chǎn)等，由公物倉統(tǒng)一進(jìn)行整合、調(diào)劑使用，空置房產(chǎn)還劃轉(zhuǎn)至市屬投資公司進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)營，有效地盤活利用了存量國有資產(chǎn)。

（三）加強(qiáng)資產(chǎn)財(cái)務(wù)核算，做好資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作

一是建立資產(chǎn)月報(bào)和年報(bào)制度。為強(qiáng)化國有資產(chǎn)報(bào)告的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為相關(guān)決策提供參考，在做好財(cái)務(wù)核算的基礎(chǔ)上，按照規(guī)范格式分別按月、按年逐級(jí)編報(bào)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報(bào)表。同時(shí)，每年按照要求定期向人大常委會(huì)書面報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況，分析當(dāng)前工作中存在的問題并提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。

二是推進(jìn)資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算工作。積極推動(dòng)落實(shí)新的《政府會(huì)計(jì)制度》，按照資產(chǎn)管理維護(hù)職責(zé)誰承擔(dān)就由誰入賬的原則，督促各相關(guān)單位將符合行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)入賬要求的公共基礎(chǔ)設(shè)施等國有資產(chǎn)分類核算、登記入賬，并通過資產(chǎn)月報(bào)和年報(bào)對(duì)登記入賬情況進(jìn)行核實(shí)，避免出現(xiàn)資產(chǎn)未進(jìn)行會(huì)計(jì)核算以及沒有及時(shí)、準(zhǔn)確核算等問題，打牢行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)。

三是不斷提升資產(chǎn)管理信息化水平。升級(jí)研發(fā)和優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，強(qiáng)化資產(chǎn)管理信息化支撐。在資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)設(shè)置“資產(chǎn)配置”“資產(chǎn)處置”“產(chǎn)權(quán)登記”“政府公物倉”“資產(chǎn)報(bào)表”“資產(chǎn)清查”等十大模塊，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)查詢、統(tǒng)計(jì)分析等功能，資產(chǎn)管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程全程網(wǎng)上辦理，做到全過程、可追溯的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理，提高了辦事效率。另外，建立資產(chǎn)管理系統(tǒng)與財(cái)政相關(guān)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的通道，使資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息能夠互聯(lián)共享。

通過不懈努力，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，H 市建立起一套規(guī)范有序的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn) 管理體制機(jī)制，配置科學(xué)、使用高效、處置規(guī)范的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理模式初步形成，有效保障了機(jī)關(guān)事業(yè)單位業(yè)務(wù)開展及正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要，也提升了國有資產(chǎn)使用效益。

一是對(duì)資產(chǎn)管理工作的認(rèn)識(shí)存在不足。少數(shù)單位對(duì)資產(chǎn)管理重視程度仍顯不夠，資產(chǎn)管理責(zé)任沒有層層落實(shí)到崗位和個(gè)人，資產(chǎn)管理仍存在漏洞；資產(chǎn)管理隊(duì)伍不穩(wěn)定且變動(dòng)頻繁，也給資產(chǎn)管理帶來一定難度。主管部門資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任沒有真正落實(shí)，對(duì)所屬單位資產(chǎn)管理監(jiān)管乏力。

二是考核激勵(lì)機(jī)制缺乏。行政事業(yè)單位缺乏對(duì)國有資產(chǎn)管理考核激勵(lì)的機(jī)制，單位的資產(chǎn)管理情況與政府目標(biāo)考核、預(yù)算資金使用以及干部提拔任用沒有直接聯(lián)系，導(dǎo)致單位對(duì)資產(chǎn)管理的意愿不強(qiáng)、動(dòng)力不足、力度不夠，在單位資產(chǎn)管理方面還有很大的提升空間。

三是資產(chǎn)管理仍不規(guī)范。一些部門和單位在資產(chǎn)管理上仍有很多不規(guī)范行為，管理制度沒有得到很好執(zhí)行，有些國有資產(chǎn)沒得到充分利用。對(duì)應(yīng)納入會(huì)計(jì)核算的資產(chǎn)沒有進(jìn)行核算或者沒有及時(shí)、準(zhǔn)確地核算。部分資產(chǎn)存在權(quán)屬界定不清、管理責(zé)任落實(shí)不到位等問題。

三、對(duì)資產(chǎn)管理工作的建議和思考

（一）完善配套制度建設(shè)，強(qiáng)化資產(chǎn)管理基礎(chǔ)

加強(qiáng)資產(chǎn)在使用、保管、臺(tái)賬、清查等方面基礎(chǔ)性管理工作，建立考核激勵(lì)機(jī)制，健全內(nèi)部控制體系，嚴(yán)格控制業(yè)務(wù)的審批流程，強(qiáng)化行政事業(yè)性資產(chǎn)全過程管理。充分發(fā)揮審計(jì)對(duì)資產(chǎn)管理的監(jiān)督作用。對(duì)資產(chǎn)管理制度執(zhí)行情況進(jìn)行問責(zé)問效。

（二）堅(jiān)持改革創(chuàng)新，積極建立專項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系

財(cái)政和相關(guān)部門要結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和單位實(shí)際情況，分類分部門科學(xué)制定專項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，使標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算申報(bào)和資產(chǎn)配置中得到充分利用，進(jìn)一步提高專項(xiàng)資產(chǎn)配置預(yù)算編制的科學(xué)化和精準(zhǔn)化水平。

（三）實(shí)施資產(chǎn)配置績效評(píng)價(jià)，促進(jìn)單位資產(chǎn)管理水平

將行政事業(yè)單位資產(chǎn)購置項(xiàng)目納入績效評(píng)價(jià)范圍，編制績效預(yù)算，設(shè)立績效目標(biāo)，全面開展對(duì)部門和單位的資產(chǎn)配置績效評(píng)價(jià)。注重績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到年度目標(biāo)管理考核、單位資產(chǎn)預(yù)算配置管理和審計(jì)監(jiān)督等工作中，進(jìn)一步強(qiáng)化“重績效”的導(dǎo)向，提高資產(chǎn)績效管理水平。

（四）落實(shí)新《政府會(huì)計(jì)制度》，加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算管理

明確經(jīng)管資產(chǎn)的范圍，開展核查登記、摸清底數(shù)。加強(qiáng)會(huì)計(jì)管理，推動(dòng)相關(guān)單位對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施等四類資產(chǎn)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，將符合資產(chǎn)確認(rèn)條件的所有行政事業(yè)性國有資產(chǎn)盡快納入會(huì)計(jì)報(bào)表，使之進(jìn)入國有資產(chǎn)監(jiān)管范圍。

（五）樹立共享經(jīng)濟(jì)思想，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)價(jià)值

由于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)具有明顯公共財(cái)政屬性，對(duì)于閑置或使用不充分且具備對(duì)公共開放條件的資產(chǎn)，從政府層面出臺(tái)統(tǒng)一的管理政策，在滿足單位自身需要的同時(shí)對(duì)社會(huì)開放，最大限度地發(fā)揮國有資產(chǎn)作用。

四、結(jié)束語

資產(chǎn)管理工作永遠(yuǎn)在路上?，F(xiàn)階段行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作在很多方面仍需要不斷地進(jìn)行改進(jìn)和探索，這就要求各級(jí)各部門進(jìn)一步提高資產(chǎn)管理重要性認(rèn)識(shí)，在認(rèn)真總結(jié)既有工作的基礎(chǔ)上，完善各項(xiàng)措施和辦法，細(xì)化各項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格各項(xiàng)資產(chǎn)管理行為，扎實(shí)推動(dòng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理水平達(dá)到新高度。