論P(yáng)PP 項(xiàng)目的國(guó)企社會(huì)資本對(duì)政府違約風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

付潔 安徽建工集團(tuán)投資管理公司

《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10 號(hào)）解答了規(guī)范的PPP 項(xiàng)目、未來(lái)支出責(zé)任、隱性債務(wù)等實(shí)踐困惑，穩(wěn)定了地方政府和投資者的預(yù)期，通過(guò)正負(fù)面清單表明了政府規(guī)范發(fā)展PPP 市場(chǎng)的政策導(dǎo)向。根據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP 綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目2019 年報(bào)告，PPP 市場(chǎng)由重?cái)?shù)量和速度向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變。①然而，規(guī)范發(fā)展的導(dǎo)向使政府在操作項(xiàng)目時(shí)客觀上增加了審批條件政策變動(dòng)大，財(cái)政承受能力進(jìn)一步受限，這些因素都會(huì)導(dǎo)致政府違約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。作為PPP 市場(chǎng)社會(huì)資本占比較大的一類主體，國(guó)有企業(yè)具有應(yīng)對(duì)政府違約的天然優(yōu)勢(shì)。只要在合法合規(guī)的框架下，采取有效應(yīng)對(duì)措施，就可以盡可能降低政府違約風(fēng)險(xiǎn)，確保投資收益。

一、PPP 項(xiàng)目政府違約的原因

PPP 項(xiàng)目中的政府違約是指，政府違反PPP 項(xiàng)目招標(biāo)文件、PPP 協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等約定或者紀(jì)要、公告等其他類型的雙方合意，不依約履行自身義務(wù)而給項(xiàng)目造成損害。國(guó)企參與的PPP 項(xiàng)目政府違約的原因總結(jié)來(lái)看，有以下幾點(diǎn)：

（1）客觀因素。自2017 年開始，我國(guó)PPP 市場(chǎng)不再進(jìn)行大規(guī)模體量增長(zhǎng)，進(jìn)入了清理整頓階段。2019 年，財(cái)金〔2019〕10號(hào)文之后，PPP 管理庫(kù)項(xiàng)目開啟了“能進(jìn)能出”的動(dòng)態(tài)監(jiān)管新階段。客觀上，政府要采取PPP 模式發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，就不得不綜合考慮地區(qū)已有的PPP 存量、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力、項(xiàng)目質(zhì)量等因素。加之，宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)，有些隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的地方政府極易陷入違約之中。

（2）政府因素。政府履行公共職能，并不具備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保、污水處理等公共事務(wù)的專業(yè)技術(shù)能力，這容易導(dǎo)致政府在實(shí)施PPP 項(xiàng)目中出現(xiàn)缺乏決策能力、前期評(píng)估失誤、經(jīng)驗(yàn)不足等錯(cuò)誤決策。②另一方面，政府信用問(wèn)題也是重要因素。有些地方為了吸引投資，做超出承受能力的承諾，采用較高的固定投資回報(bào)率，其實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)與實(shí)際不符；有些地方政府換屆后新任領(lǐng)導(dǎo)對(duì)前任領(lǐng)導(dǎo)簽署的合同不能完全履約等。政府信用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目違約，會(huì)給社會(huì)資本造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。③

二、國(guó)企對(duì)政府違約風(fēng)險(xiǎn)的防控思路

政府違約風(fēng)險(xiǎn)是PPP 項(xiàng)目固有的風(fēng)險(xiǎn)之一。由于國(guó)有企業(yè)是公有制經(jīng)濟(jì)主體，具有天然優(yōu)勢(shì)，國(guó)企在PPP 項(xiàng)目推進(jìn)與政府協(xié)調(diào)溝通更為順暢。相比雙方協(xié)調(diào)、談判、訴訟等方式，國(guó)企可以采取其他有效途徑。

（1）事前強(qiáng)化磋商。在PPP 項(xiàng)目投標(biāo)前，國(guó)企要加強(qiáng)與地方政府溝通，了解項(xiàng)目概況、項(xiàng)目進(jìn)展、合法合規(guī)手續(xù)辦理情況、兩方案一報(bào)告、入庫(kù)狀況、地方政府財(cái)政能力、融資方式等情況，綜合多種因素判斷項(xiàng)目質(zhì)量。與地方政府強(qiáng)化磋商，明確地方政府投資需求，尤其是要積極對(duì)接項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，更要側(cè)面了解該地區(qū)其他PPP、EPC 等政府投資類項(xiàng)目的狀況。在PPP 項(xiàng)目投標(biāo)到中標(biāo)通知書發(fā)放期間，政府會(huì)組織預(yù)中標(biāo)候選人開展確認(rèn)談判，就招標(biāo)文件中非核心邊界條款進(jìn)行談判，這一過(guò)程政府方會(huì)選擇合適的社會(huì)資本。國(guó)企就關(guān)系自身重要利益的條款進(jìn)行談判，既要按照企業(yè)內(nèi)部決策意見積極爭(zhēng)取優(yōu)質(zhì)的PPP 項(xiàng)目，也要努力推進(jìn)重要條款的完善工作，為政企合作奠定良好的基礎(chǔ)。

（2）事中過(guò)程管控。在PPP 項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)期，國(guó)企要應(yīng)對(duì)政府違約風(fēng)險(xiǎn)最直接的措施就是做好全面的過(guò)程管控。PPP 項(xiàng)目合作期時(shí)間長(zhǎng)，內(nèi)容復(fù)雜。項(xiàng)目開始后，由社會(huì)資本和政府共同組建的項(xiàng)目公司接手管理PPP 項(xiàng)目。因此，國(guó)企對(duì)于PPP 項(xiàng)目過(guò)程管控，將由社會(huì)資本控股的項(xiàng)目公司具體實(shí)施。從管理內(nèi)容來(lái)說(shuō)，一是要對(duì)PPP 項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理，包括對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的管理和項(xiàng)目建設(shè)的管理。二是要對(duì)PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)實(shí)施管理，包括完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制、績(jī)效評(píng)估、項(xiàng)目調(diào)整等。④從管理主體來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目公司要與施工、銀行、檢測(cè)、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、審計(jì)、運(yùn)營(yíng)商等主體做好對(duì)接，確保項(xiàng)目質(zhì)量和安全。只有項(xiàng)目資產(chǎn)良好，才能確保政府履約預(yù)期。

（3）變更履約方式。政府違約表現(xiàn)方式之一是可行性缺口補(bǔ)助或純政府付費(fèi)類項(xiàng)目的政府付費(fèi)履約不到位，表現(xiàn)為政府付費(fèi)不足額、不及時(shí)、延遲支付、不支付等。在運(yùn)營(yíng)期，政府付費(fèi)不到位時(shí)，如何降低投資損失，同時(shí)避免給地方財(cái)政造成持續(xù)性壓力？通常情況下，協(xié)調(diào)解決出現(xiàn)障礙時(shí)，會(huì)采取訴訟方式。國(guó)企則可以探索與地方政府簽署補(bǔ)充協(xié)議，變更原PPP 協(xié)議的付費(fèi)方式或數(shù)額。

三、結(jié)論

國(guó)企作為社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目，既符合國(guó)企履行社會(huì)責(zé)任的要求，又能帶動(dòng)地方建設(shè)。在面對(duì)政府違約風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，地方政府和國(guó)企應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)處理，本著合作共贏的價(jià)值追求盡可能采取全過(guò)程舉措降低政府違約風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)項(xiàng)目持續(xù)健康發(fā)展。

注釋：

① https://www.cpppc.org/jb/1781.jhtml.

② 王秋云.政府與社會(huì)資本合作（PPP）法律風(fēng)險(xiǎn)控制研究[D].南京大學(xué)碩士學(xué)位論文，2016:13.

③ 王茜茜. PPP 項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)及其控制研究[D].山西大學(xué)碩士學(xué)位論文，2018：8.

④ 曹珊.政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目法律實(shí)務(wù)[M].北京；法律出版社，2016.4.