新體制下稅務稽查的問題與對策

伍冬鳳

(國家稅務總局稅務干部學院長沙校區(qū)， 湖南 長沙 410116)

一、新體制下稅務稽查突出的三個問題

分級負責、職責明確的工作格局使稅務稽查機構數量大大減少，市局級別降格，權限進行調整，強化了歸口管理，擴大了稽查稅費范圍，查管互動信息共享充分發(fā)揮了稽查職能。但減稅降費雙向增壓的大背景也出現了諸多問題，結合實際情況有以下幾方面。

(一)定位模糊致發(fā)展方向不明

(1)在放管服和減稅降費背景下，稅務稽查執(zhí)法尺度很難把握，地方黨政、職能部門、納稅人乃至稅務系統內部都出現了一些不同看法，一定程度上導致在案件查辦的力度、深度和定性處理的尺度上出現更多爭議，尤其是取得發(fā)票“善”“惡”判斷、虛開騙稅證據要求、應繳未繳是否故意、黑名單如何確定等一些事關企業(yè)存亡的問題，存在要求稽查部門過度取證的現象，導致案件久拖不決。(2)稽查選案究竟是以風險為導向還是以隨機抽查為主，是以應對上級推送還是以滿足轄區(qū)征管需求為重，此類取舍影響了基層稽查力量分布和工作重心，實踐中難以兼顧。(3)查管職責不清，大量管理環(huán)節(jié)應當作為且可以作為一般性違法、違規(guī)事項，可以通過推驗評估、責令限期改正或暫停發(fā)票、降低信用等級、暫停出口退稅等征管手段應對，一旦推向了稽查應對，則必須完整經過四個環(huán)節(jié)和全稅種普查，稽查成了萬金油、救火隊，致使稽查力量無法真正用在刀刃上。(4)收入型和執(zhí)法型爭議。有些基層稽查始終困于抓查補收入和辦虛開騙稅孰輕孰重的兩難之中，存在著辦虛開騙稅案勞心勞力，勞而無功，傾向于為了查補入庫收入對稅源大戶炒剩飯、挖松土現象。

(二)互動不暢致執(zhí)法合力不強

跨區(qū)稽查與轄區(qū)稅源管理單位無隸屬關系后，銜接不夠嚴密，管查互動不暢。查前選案缺乏轄區(qū)內稅源管理部門情報的支持，征管數據分析不深；查后征管漏洞彌補和征管建議缺乏規(guī)范的制度保證，反饋無約束力，導致屢查屢犯，甚至該跟進的征管舉措不跟進，對同類行業(yè)性問題不能以查促管，不能鞏固擴大稽查成果。此外，部門協作水平不高，力度有限，大量有價值的第三涉稅信息缺乏互通共享平臺，尤其是市級以下部門協作沒有強有力的制度保證，造成稅務稽查與偷逃騙稅信息嚴重不對稱；屬地涉稅警力不夠，且無專項經費，聯合懲戒橫向聯系沒有穩(wěn)定渠道和明確的職責。尤其涉稅移送案件處理困難，刑事、行政證據標準差異較大，“雙打”案件審過率低，法院判決虛開、騙稅案件數量有限。公安機關對于部分移送案件無立案與否的明確答復，且不接收移送材料，難以保障近年來快速增長的涉虛涉騙案件查辦需求，造成部分涉稅移送案件積壓。

(三)電子稽查沒有得到很好的發(fā)展

經濟較發(fā)達的地方企業(yè)電算化核算普及率高，進入稅務稽查選案視野的企業(yè)超過九成都采用了電算化核算。作為未來電子稅務局體系中的最后環(huán)節(jié)和最后一道防線，電子稽查還不能做到統一、規(guī)范、優(yōu)質、高效?；榫衷陔娮踊檫@一領域里無論是選案、檢查還是稽查舉報管理都存在比較突出的問題。

1.選案部門信息化程度不夠。目前一般都是利用金三系統和全面協查系統完成系統提示的相關選案工作，選案部門選案方式偏向領導指定，缺乏系統性、科學性和有效性?！盎ヂ摼W+”時代來臨，選案部門由過去的抽查式選案向風險全面掃描和監(jiān)控轉變，但各種大數據、云資源渠道利用還遠遠不夠。

2.檢查取證技術手段單調。檢查取證環(huán)節(jié)是稅務稽查的核心環(huán)節(jié)，目前稅務局稽查系統在電子稽查工作的檢查環(huán)節(jié)主要是利用金三系統、防偽稅控系統、發(fā)票電子底賬系統等集中化的系統提供的第二方信息進行比對，然后利用數字化稅務查賬系統進行數據采集、分析評估比對、閱賬分析、稅款計算以及結案處理等。數字化稅務查賬系統存在幾個局限：(1)數字化稅務查賬系統目前導出的只是總賬數據，其他模塊如存貨、應收應付模塊、固定資產模塊等無法采集，而一般企業(yè)ERP數據流程都是業(yè)務系統處理業(yè)務，匯總數據網絡傳遞給財務模塊，通過財務核算生成報表，而業(yè)務系統的數據在發(fā)生模塊和傳遞過程都有可能存在數據的加工處理，如果稽查局利用數字化查賬系統采集到的數據是已經加工處理的結果，那采集回來的數據分析得到的結果將毫無意義。(2)對于數據采集過程，由于不需在企業(yè)安裝任何軟件，不需了解財務軟件安裝路徑，通常不需用戶名、密碼，只需十幾秒鐘進行自動探測、識別和采集企業(yè)系統內所有包括賬外賬的數據，可以說企業(yè)對被采集的數據可能毫不知情，這種情況取得的企業(yè)賬套數據能否成為定性處罰的依據是有待商榷的。

3.稽查舉報途徑有限。稅務局稽查局舉報中心目前接受社會舉報的途徑主要是電話舉報、信函舉報和來訪的報告，但在互聯網時代，微信、微博、電子郵件等舉報方式更為方便快捷安全。

二、優(yōu)化完善新體制下稅務稽查的對策

(一)明辨形勢任務，科學定位求發(fā)展

我國經濟社會發(fā)展進入新時代，各類經濟新業(yè)態(tài)層出不窮，經濟發(fā)展由高速度轉型為高質量，國家治理體系深刻變革后稅收承擔起重要的基礎性、支撐性、保障性職能，應收盡收、應減盡減成為稅收工作新要求。稅務稽查是現代稅收征管體系的重要內容，必須在大局中作好定位，在創(chuàng)新中作為，在執(zhí)法中服務，擔當起新時代賦予稅務稽查的新使命。(1)要成為狙擊偷逃騙稅的“攔河壩”。稅務稽查要充分運用稅法賦予的執(zhí)法權，積極有效發(fā)揮查偷補漏的職能作用，一方面直接及時足額為國家挽回稅收流失，另一方面以查引導納稅遵從，整頓規(guī)范行業(yè)秩序，督促約束自覺履行納稅義務。(2)要成為破解征管難題的“排頭兵”。針對行業(yè)和稅種管理方面存在的共性問題、涉稅違法活動新動向、征管存在的薄弱環(huán)節(jié)和難點、盲點、社會關注的焦點進行正確分析，突出重大案件、重點行業(yè)、重點領域檢查，在治標的同時，通過以查促管，作好查管互動，持續(xù)推進征管總體水平提高。(3)要成為捍衛(wèi)稅法尊嚴的“守護神”。正確處理好放管服關系，不折不扣落實減稅降費要求，服從服務于經濟社會發(fā)展大局，主動調整工作重心和方向，注意區(qū)分把握無主觀故意過錯與惡意，從維護秩序、保護合法、促進公平方面作好根本性服務。(4)要突出對重大違法的打擊震懾，堅決打贏虛開騙稅專項斗爭，充分發(fā)揮稅務稽查專司偷稅、騙稅、抗稅案件查處的職能，依法嚴查影響惡劣、數額巨大、損害公平的各類涉稅違法案件，對跨區(qū)域、跨部門和具有關聯性的涉稅案件實施延伸檢查，對帶有普遍性的涉稅違法行為開展行業(yè)專項檢查。同時，運用強制措施、行政處罰等手段，有效消除部分納稅人存在的僥幸心理，讓納稅人在經濟上不愿違，在聲譽上不敢違，在法律上不能違。通過依法嚴查，重點打擊，努力做到凡偷必查，凡漏必堵，凡罪必究，讓稅法尊嚴不容褻瀆，稅制統一性不容破壞，稅務權威不容挑戰(zhàn)。(5)要成為彰顯影響力的“王牌師”。反偷稅騙稅形勢復雜嚴峻，依法治稅任重道遠。要全面打造精準選案、精密檢查、精確審結、精細管理的稽查鐵軍，在現代稅收征管體系中起到重要的支持保障作用。

(二)改進體制機制，理順關系聚合力

稽查工作運行的體制機制事關根本和長遠，當前要在機構改革基礎上全面迅速地設計規(guī)劃好稽查模式，重點是要理順四大關系：(1)理順市局稽查局與跨區(qū)稽查局的職責和關系?？偩謾C構改革明確規(guī)定市局稽查局和跨區(qū)域稽查局行政級別相同，且均為全職能局。為更好地實現市局稽查局與跨區(qū)稽查局的運轉暢通，可以適當調整市局稽查局與跨區(qū)域稽查局的職能，明確跨區(qū)域稽查局負責案件具體查辦和執(zhí)行，重大個案和行業(yè)性專項檢查工作由市局稽查局檢查指導組統籌安排，并適時提高市局稽查局的行政級別，強化市局稽查局的管理職責，實現市局稽查局代表市級稅務局對跨區(qū)稽查局順暢高效的層級管理。(2)理順稽查部門與稅源管理局的關系。科學界定納稅評估、日常檢查與稅務稽查的職責范圍，統籌風險應對，提高稅收征管效率和質量。建議對一般性發(fā)票協查、簡單舉報案源和金額很小的案件查處，由稅源部門行使日常檢查權予以解決。風險管理、大企業(yè)管理、稅(費)種管理等部門在風險分析、風險核查、經濟稅收分析中發(fā)現納稅人有偷(逃)稅、虛開發(fā)票、騙取出口退稅或留抵退稅以及其他需要立案查處的重大稅收違法行為的，按照規(guī)定的標準和流程移交稽查部門。稽查部門查處后應及時將有關情況反饋給風險信息推送部門。督審部門開展稅收執(zhí)法督察等工作中發(fā)現重大、明確的稅收違法行為線索，可按照規(guī)定移交給稽查部門。(3)理順稽查部門與公安經偵的關系。重點是要強化現有的警稅聯絡機制，明確好人、財、物及工作運行基本保障制度，由市局稽查局警稅聯絡辦負責全市警稅協作組織協調及督促指導工作，及時有效處理好跨區(qū)稽查案件中提請公安提前介入、情報共享分析研判、案件移送流轉、技偵手段應用、聯合辦案保障和證據共享等問題。充分發(fā)揮稅務稽查在涉稅檢查方面和公安部門在刑事偵查方面的執(zhí)法優(yōu)勢，做好稅警深度合作，精準打擊涉稅違法犯罪活動。(4)理順稽查部門與聯合懲戒成員單位的關系。由市局稽查局案源管理組負責與市局納服、征管、貨勞及縣(市、區(qū))局相關部門對接，建立完善系列工作機制，明確工作目標和落實措施，做好信用錄入和懲戒發(fā)布工作。各局須加強與發(fā)改委、財政、工商、銀行、法院等所有單位溝通交流，建立情況通報平臺和制度，建立定期聯席會議機制，及時向聯合單位提供重大稅收違法案件及當事人信息，推動聯合懲戒工作有效運轉。

(三)完善相關法律制度，密切查管互動，實現信息共享

在“互聯網+”時代發(fā)展實施電子稅務稽查，首先要通過全國人大立法，從法律層面明確電子稽查工作中電子取證的法律效力；制定相關法律為稅務稽查部門開展電子稽查提供行政法律層面的支持，同時通過法律規(guī)定的方式對征納雙方在電子稽查工作中的權利義務加以明確，減少征納雙方的分歧。目前企業(yè)阻礙電子稽查取證的方法有隱藏服務器存放地址，故意不提供密碼，刪除重要數據等，如果設立稅務警官制度，實行稅務部門和公安部門雙重領導，其人、財、物由稅務部門負擔，稅務警察可以排除來自納稅人的各種干擾，方便電子稽查的取證工作，遇到重大案件，共同開會進行審理。征管、稽查、服務等環(huán)節(jié)間要更加強工作配合、信息溝通、經驗交流，搭建管理和稽查業(yè)務融合的平臺，充分發(fā)揮電子稽查優(yōu)勢，運用稅收征管數據了解掌握納稅人涉稅信息，分析納稅人的生產經營特點和規(guī)律，及時發(fā)現疑點，找準突破口，提高案件查辦準確度。

(四)注重隊伍素質，充分發(fā)揮稽查職能

跨區(qū)域稽查模式下要更優(yōu)化稽查隊伍特別是電子稽查隊伍建設、提升稽查人員素質。隨著稽查機構層級的上移，需要大批稅務系統內的年輕干部來打造職業(yè)化的電子稽查隊伍，更好發(fā)揮稽查局電子稽查專業(yè)執(zhí)法的崗位職能。

總之，依托現代發(fā)達的信息技術，樹立新的稽查工作管理理念，加強各政府職能部門協作，實施和完善電子稽查方式，建立稽查信息交換網絡，加強人員素質培養(yǎng)，全面提升電子稽查工作效率，從而提高稽查工作效率是當前稅務稽查努力的方向。