通過環(huán)境共治走向生態(tài)文明

曾 哲，李 軒

（西南政法大學 行政法學院，重慶401120）

一 日臻完善：中國環(huán)境憲法規(guī)范體系

2018 年的《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》）于2018 年3 月11 日舉行的第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過。該修正案的一大關注點是擴充了有關生態(tài)環(huán)境的條款，新修訂的條款與原本的條款共同構成了環(huán)境憲法規(guī)范體系的基本框架。①

（一）修改前的環(huán)境憲法規(guī)范體系

2018 年的《憲法修正案》通過前，環(huán)境憲法的規(guī)范體系較為零散、單一，內(nèi)容包括自然資源的合理利用、珍貴動物和植物的保護、土地的合理利用、生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的保護和改善、污染防治和植樹造林等方面。此外，有不少學者認為憲法中的人權條款亦可作為環(huán)境憲法的構成部分。［1］

修憲前的環(huán)境憲法規(guī)范全部分布在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）的總綱部分，分別為第九條第二款、第十條第五款和第二十六條。憲法總綱對于整個憲法框架具有提綱挈領的作用，一般規(guī)定了我國的國體、政體、國家結構形式以及政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、外交和軍事等各項基本制度。［2］修改前的環(huán)境憲法規(guī)范可以看作是我們環(huán)境保護和生態(tài)建設的基本制度?；局贫瓤梢岳斫鉃閲曳e極進入社會生活的許可證，構成了現(xiàn)代憲法的基本內(nèi)容?；局贫仁恰皣野l(fā)展的指南”，是憲法中國家機構條款和人權條款外的“第三種規(guī)范”。［3］值得注意的是，《憲法》第二十六條第一款“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”是綜合性的統(tǒng)領其他環(huán)?；局贫鹊膰夷繕藯l款，但也僅賦予國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境保護的職責與義務，并沒有過多的重視生態(tài)環(huán)境保護；而其他條款則是其他個別環(huán)保領域的國家基本政策，僅僅規(guī)定某一局部，并不能涵蓋所有的環(huán)境保護和生態(tài)文明建設的內(nèi)容。

（二）2018 年的《憲法修正案》對環(huán)境憲法規(guī)范的完善

2018 年的《憲法修正案》新增了三條有關環(huán)境保護和生態(tài)文明建設的規(guī)范，完善了我國環(huán)境憲法的規(guī)范體系，分別是：（1）《憲法修正案》第三十二條將生態(tài)文明建設提升到與物質文明、政治文明、精神文明、社會文明建設相同的高度；（2）《憲法修正案》第三十二條新增“美麗”作為我國建設社會主義現(xiàn)代化強國的目標；（3）《憲法修正案》第四十六條賦予了國務院領導和管理生態(tài)文明建設的職權。此次憲法修改，分別在序言部分和國家機構部分增加環(huán)境憲法規(guī)范的規(guī)定，內(nèi)容雖少，卻極大地充實了環(huán)境憲法規(guī)范體系，也使得我國環(huán)境法治緊緊圍繞環(huán)境憲法為根基去構建。

在憲法序言中引入“生態(tài)文明”的新觀念，使之統(tǒng)籌環(huán)境憲法規(guī)范體系，解決了生態(tài)文明建設這一頂層設計與憲法規(guī)范之間的銜接問題。［4］我國憲法序言是有效力的，并且效力高于總綱的效力?；诖耍吧鷳B(tài)文明”規(guī)定在憲法序言中，彌補了環(huán)境憲法規(guī)范缺乏綱領性條款引領的缺陷，亦更加突出建設生態(tài)文明的重要性。因此，“生態(tài)文明”條款這樣具有根本性、價值宣示性的條款不能在憲法序言中缺席，因為生態(tài)文明建設已經(jīng)與人類命運共同體、國家存續(xù)發(fā)展、個人福祉保障存在重大關聯(lián)。并且，此次憲法修改，將“生態(tài)文明”提升到與“物質文明、政治文明、精神文明、社會文明”相同的高度，是對我國此前“重發(fā)展、輕環(huán)?！卞e誤思想的糾正，將環(huán)保與發(fā)展并重，標志著我國對發(fā)展與環(huán)境的認識達到了新高度。［5］體現(xiàn)了深邃的政治智慧和戰(zhàn)略思維。

在憲法序言中新增“美麗”作為我國建設社會主義現(xiàn)代化強國的目標，亦是作為我國生態(tài)文明建設的總目標。“美麗”一詞雖然簡樸，蘊意卻非常豐富?！懊利愔袊?，不僅是我們環(huán)境保護和建設生態(tài)文明的總目標，是我們對青山綠水、藍天白云、江河安瀾的自然風光的希冀，也是我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣谏瞽h(huán)境和生態(tài)環(huán)境方面的要求?！靶】等娌蝗妫鷳B(tài)環(huán)境質量是關鍵”［6］。而在國家機構的國務院的職權中加入“領導和管理生態(tài)文明建設”，并非多余。國務院作為國家最高行政機關，自然而然地享有領導和管理生態(tài)文明建設的職權。此次憲法修改的意義，更多的是強調和突出的作用，將生態(tài)文明建設與經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設并重，表明了政府治理環(huán)境和對污染的防治決心，也是對過去政府“唯GDP”論的深刻反思，也認識到了經(jīng)濟與生態(tài)應該作為發(fā)展的兩條并行的主線。

（三）環(huán)境憲法規(guī)范的價值蘊含

通過對上述規(guī)范的分析，可以將環(huán)境條款分為三種類型。一是國家目標類，《憲法修正案》第三十二條修訂的推動生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展，把我國建設成為美麗的社會主義現(xiàn)代化強國便是我國憲法在環(huán)境保護方面給國家設定的總的目標。將生態(tài)文明發(fā)展提升到與物質文明、政治文明、精神文明和社會文明建設相同的高度，體現(xiàn)了我國在環(huán)境保護和生態(tài)環(huán)境問題認識上的深化，同時也為我國環(huán)保的立法、執(zhí)法和司法提供了最高的價值目標。二是國家義務類，如《憲法》第九條第二款、第十條第五款和第二十六條分別從自然資源的利用、珍貴動物植物的保護、土地的利用、生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的改善和保護等方面，賦予國家特定的義務。這一部分均在憲法文本的總綱部分規(guī)定，憲法總綱具有極強的規(guī)范性和綱領性，通常以基本國策或者國家目標為其表現(xiàn)形式。國家為了達致該目標，必須通過特定國家行為，此即為國家義務。三是國務院職責類，《憲法修正案》第四十六條新增了領導和管理生態(tài)文明建設作為國務院職權之一，形成了生態(tài)文明建設的憲法規(guī)范體系的一個閉環(huán)，使得國務院為最高行政機關更積極、有效地履行領導和管理生態(tài)文明職權提供了憲法規(guī)范上的依據(jù)。

至此，我國形成了以“建成美麗中國”為目標，以“生態(tài)文明建設”為頂層設計的完整的環(huán)境憲法規(guī)范體系。環(huán)境憲法的規(guī)范效力得到進一步加強，我國環(huán)境法治也得到了憲法層面的規(guī)范根基。

二 殊途同歸：“生態(tài)文明”與“環(huán)境權”條款

在2018 年的《憲法修正案》通過前，我國環(huán)境憲法規(guī)范體系缺乏統(tǒng)籌規(guī)范的條款。此時有兩種路徑選擇：一是規(guī)定“生態(tài)文明”作為最高的價值宣示；二是在我國基本權利體系中加入環(huán)境權。最終的政治抉擇是選擇了第一種方案，將“生態(tài)文明”規(guī)定在憲法序言中作為最高價值宣示。雖然憲法沒有直接明確地規(guī)定我國公民享有“環(huán)境權”，這與我國憲法學者呼吁多年的“環(huán)境權入憲”，將環(huán)境保護作為公民基本權利的規(guī)范建構的主張，有一定的出入。［7］但是，通過對憲法中環(huán)境憲法規(guī)范的解構和體系解釋，可以得出“生態(tài)文明”與“環(huán)境權”在價值、功能上具有高度的一致性，均是對國家義務提出相應的要求。以上條款通過有機結合，作為我國環(huán)境保護和生態(tài)文明建設以及公民環(huán)境權的根本規(guī)范，如何將他們之間的關系梳理清楚，通過憲法釋義的方法，將憲法規(guī)范上升為規(guī)范憲法，成為對環(huán)境憲法研究的重點。

（一）環(huán)境權的緣起

環(huán)境權的緣起，最初是從人權理念推導而來的，認為環(huán)境權應當屬于人權所應涵蓋的部分，進而構建環(huán)境權體系。而環(huán)境權在我國成為一個“問題”被討論，最早可追溯到武漢大學凌相權教授1981 年發(fā)表的《公民應當享有環(huán)境權——關于環(huán)境、法律、公民權問題探討》，這是我國第一篇專門研究公民環(huán)境權的論文。凌相權教授亦是從人權的角度出發(fā)，并認為環(huán)境權是其他基本權利實現(xiàn)的基礎性權利，并從完善人權的角度出發(fā)，建議在1982 年即將進行的憲法修改中確認和加入環(huán)境權。［8］緊接著，同樣任職于武漢大學的蔡守秋教授于1982 年發(fā)表了《環(huán)境權初探》，這是一篇對于環(huán)境權理論在我國扎根具有重要推進作用的文章。作者通過對美國、歐盟、日本、泰國和伊朗等國家對環(huán)境權的保護理論和實踐，得出了完善一國的環(huán)境保護法律體系的核心在于確認環(huán)境權作為公民基本權利的結論，并且認為這也是世界各國環(huán)境憲法發(fā)展的必然趨勢。［9］隨著環(huán)境權的意義不斷被挖掘，越來越多的學者重視環(huán)境權的研究，甚至有學者認為“環(huán)境權入憲將是生態(tài)文明建設的最高制度表達”［10］。

環(huán)境權對于維護公民的環(huán)境利益、建立政府環(huán)境責任制度和發(fā)展環(huán)境公益訴訟有著重要意義和作用。［11］賦予公民環(huán)境權，可以調動公民參與環(huán)境保護和生態(tài)文明建設的積極性。現(xiàn)代社會越來越強調公民在國家事務中的作用，同樣，環(huán)境保護和生態(tài)文明建設亦不能由政府包辦。對于公民來說，權利意味著利益和收益，賦予公民環(huán)境權，意味著公民享有與環(huán)境相關的權益和利益，滿足公民對舒適環(huán)境的向往，提升公民的環(huán)境幸福感，從而促進公民參與生態(tài)文明建設的積極性、主動性和創(chuàng)造性。公民環(huán)境權是公民生而為人之生存所必需的、基本的、不可剝奪的權利，雖然公民環(huán)境權直到現(xiàn)在才越來越被重視，這是因環(huán)境惡化以及人權觀念的深化而引起的。

（二）環(huán)境權的獨特性質

與傳統(tǒng)的基本權利不同，環(huán)境權作為新興權利，有著自己獨特的性質，具體表現(xiàn)在：

1.公益性。人類居住在同一個地球上，分享同一片天空，呼吸同樣的空氣。環(huán)境保護，是關涉到每一個人的事情，從大的范圍上講，亦是人類命運共同體的事情。其他的基本權利都只關系到個人的權益，而環(huán)境權則是關涉一個地區(qū)、一個國家甚至整個地球公民的權益。因此，環(huán)境權天然的與其他基本權利不同，具有公益性的屬性。公眾的環(huán)境權與國家環(huán)境行政權都是為了維護公共環(huán)境利益，公益性是其顯著的特征，這也是公眾環(huán)境權與公民其他民事權利區(qū)別的標志。［12］正確理解環(huán)境權的公益性特征，從而建立以政府和公眾共同參與的環(huán)境保護和生態(tài)文明建設模式，有利于將我國現(xiàn)行的“環(huán)保靠政府、輕公眾”的管理模式轉變?yōu)椤罢鲗Ш凸妳⑴c相結合”的合作模式，從這個角度出發(fā)，有利于實現(xiàn)全體國民的環(huán)境正義。②［13］

2.人權性。環(huán)境問題是伴隨著經(jīng)濟發(fā)展、人口數(shù)量成爆發(fā)式增長問題而產(chǎn)生的，在當今世界，大氣、土壤、水源以及糧食等人類生活的各種不可或缺的資源正在受到不斷的污染，生態(tài)平衡正在受到不斷的破壞，長此以往，人類的生存必將受到威脅。有鑒于此，當今世界正在展開一場防止公害擴展、推進環(huán)境保護的世界性范圍的運動。環(huán)境權正是在這場風起云涌的環(huán)境保護運動中所產(chǎn)生的一種新型的人權觀念，并已經(jīng)為現(xiàn)代憲法學所關注。

所謂環(huán)境權具有人權性，可以追溯到第三代人權中的環(huán)境權的概念，可見于1972 年6 月聯(lián)合國召開的人類環(huán)境會議所通過的《人類環(huán)境宣言》。作為一種第三代人權③［14］，指出人類有權生活在尊嚴和福利的生活環(huán)境中，同時指出享有該權利的人亦有保護和改善生活環(huán)境，使得人類世世代代都能永續(xù)生存的莊嚴義務。但自《世界人權宣言》之后，環(huán)境權的保障并沒有有效地納入國際人權保障體系。［15］我國憲法中雖然沒有正面規(guī)定作為公民基本權利的環(huán)境權，但從環(huán)境權所具有的為人之生存所必需的、基本的、不可剝奪的性質上來看，環(huán)境權可以認定為人權的一種表現(xiàn)形態(tài)。

（三）“生態(tài)文明”與“環(huán)境權”功能的同質性

環(huán)境權未被寫入憲法，在理論上會出現(xiàn)：法律是以權利—義務為結構和內(nèi)容的社會規(guī)范，憲法也是這樣，憲法亦是由基本權利—國家義務為結構構建起來的，當環(huán)境權作為一種新興的基本權利未規(guī)定在憲法內(nèi)，那么相對應的國家義務又應做如何的解讀，這是迄今環(huán)境憲法所面臨的一個理論上的難題。

上述難題并不構成一個問題。無論是“生態(tài)文明”抑或是“環(huán)境權”被寫進憲法，都發(fā)揮著同樣的作用——賦予相關國家機關一定的義務。通過相關國家義務的履行，“生態(tài)文明”或者“環(huán)境權”方能實現(xiàn)。首先，學者呼吁“環(huán)境權入憲”，將環(huán)境權規(guī)定在憲法中成為基本權利，是為了體現(xiàn)怡人的生存環(huán)境對于人們生活的重要性，與此相對應的人類的環(huán)境利益才能落到實處，環(huán)境憲法規(guī)范才能找到“本源性”的基礎。更重要的是，設定環(huán)境權這一基本權利，可以更為有效地對國家課以相應的義務，促使國家為了保障環(huán)境權的實現(xiàn)而積極作為。

但環(huán)境權不同于傳統(tǒng)的消極權利和積極權利，而是屬于新興的社會權。按照耶利內(nèi)克對基本權利的劃分，環(huán)境權是公民對于國家處于積極的地位，從而派生出“對國家的請求”的權利。環(huán)境權是一種積極型、追求實質平等的權利?；诖耍h(huán)境權在實踐中并不能具有主觀權利的權能，即不能司法化。目前國際上通行的做法是將環(huán)境權確定為不可訴的國家基本國策，使其通過立法、行政和司法得到具體的實現(xiàn)和作為國家機關活動的衡量標準，從而發(fā)揮其應有的規(guī)范效力。再者，傳統(tǒng)基本權利理論認為只有公民個人基本權利受到侵害或者有被侵害的危險時，國家才有義務予以救助。而環(huán)境權具有的天然公益性特征，傳統(tǒng)基本權利理論不能很好地對環(huán)境權進行保護。

實際上，一個國家的基本權利規(guī)范依據(jù)其性質不同，可以劃分為主觀權利規(guī)范和客觀法規(guī)范。［16］國家憲法規(guī)范均可以分為主觀權利規(guī)范和客觀法規(guī)范?！吧鷳B(tài)文明”條款和“環(huán)境權”條款之爭的問題，本質上可以理解為環(huán)境憲法規(guī)范體系的最高價值宣示，應該由主觀權利規(guī)范還是由客觀法規(guī)范來實現(xiàn)。主觀權利和客觀法規(guī)范的區(qū)別，主要在于是否可以通過訴訟的方式獲得救濟。而環(huán)境權屬于社會權的一種，并未賦予其主觀權利的可訴性功能。即環(huán)境權的實現(xiàn)，亦需通過國家機關履行一定的義務，這與國家目標條款規(guī)定并無二致。而以國家目標的表達方式構建環(huán)境憲法規(guī)范的最高價值宣示，繼承了憲法的原有的體系安排，更有利于法律秩序的穩(wěn)定。

三 解構和建構：環(huán)境憲法的國家義務體系

我國環(huán)境憲法規(guī)范體系呈現(xiàn)的一種客觀法規(guī)范。該種客觀法規(guī)范的實現(xiàn)，需要國家履行相應的義務。國家環(huán)境義務的推導，不能簡單根據(jù)保障基本權利—國家義務體系進行演繹推理，而應從國家目標和基本國策的現(xiàn)實需要，有目的地進行推理。一般說來，國家義務體系根據(jù)國家權力的劃分，分為立法機關、行政機關和司法機關各自應履行的相應義務。但由于環(huán)境保護和生態(tài)文明建設本身存在的特殊性，國家機關即使很好地履行其環(huán)境保護和生態(tài)文明建設的義務，亦很難實現(xiàn)建設美麗中國的國家目標。此時，應該對傳統(tǒng)的國家義務重新整合，構建以國家環(huán)境保護義務為核心的、由社會和個人共同參與的環(huán)境共治體系。

（一）傳統(tǒng)國家義務的解構

環(huán)境憲法規(guī)范所對應的傳統(tǒng)的國家義務，可以分為立法機關、行政機關和司法機關的義務。傳統(tǒng)國家環(huán)境保護義務的實現(xiàn)，相對應的分為三條路徑：

一是立法機關通過創(chuàng)制法律，從而實現(xiàn)憲法規(guī)定的國家目標以及將國家政策推進的具體義務。因為憲法規(guī)定的環(huán)境目標和基本國策具有高度的抽象性，須由立法機關制定法律對環(huán)境權進行具體化，這在理論上被稱為“憲法委托”。事實上，我國已經(jīng)形成了較為完善的環(huán)境法律體系，包括具有綜合性、一般性的《環(huán)境保護法》（2014），也包括具有專門性、特別性的《大氣污染防治法》（2018）、《水污染防治法》（2017）和《海洋環(huán)境保護法》（2017）等20 余部單行立法，內(nèi)容涉及大氣、水、土地、野生動植物保護等方面，基本涵蓋了環(huán)境保護和生態(tài)建設的全方面。

二是行政機關通過切實有效地執(zhí)行法律，達到法律實現(xiàn)的狀態(tài)。政府在領導、組織、協(xié)調環(huán)境資源保護工作，建設環(huán)境友好型社會、資源節(jié)約型社會中具有重要的、關鍵的、不可替代的作用。［17］法諺有云“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。任何制定良好的法律，均需要被有效地實行方能產(chǎn)生效力。行政機關無疑是法律實現(xiàn)最重要的渠道。我國行政機關的環(huán)境義務主要體現(xiàn)在行政機關的相應職責上，如編制環(huán)境保護的財政預算、對影響環(huán)境的項目進行審批、規(guī)范自然資源的利用、對環(huán)境進行監(jiān)測和查處環(huán)境違法行為等方面。雖然行政機關的職權和職責規(guī)定較為完善，但卻仍阻擋不住“環(huán)境日益惡化”。

三是司法機關正確適用法律的義務。司法是正義的最后一道防線，其職責主要包括兩個方面：（1）通過司法解釋彌補立法機關制定法律的不足或者對法律中的概括性、抽象性的條款予以具體化；（2）在具體的環(huán)境訴訟案件中秉公執(zhí)法，實現(xiàn)個案中的環(huán)境正義。

實際上，傳統(tǒng)國家環(huán)境目標的實現(xiàn)，主要是以政府是否履行相應義務而進行評價的。而政府一方面承擔著快速發(fā)展經(jīng)濟的任務，另一方面又得承擔環(huán)境保護的任務，在實踐中常常表現(xiàn)為政府過于重視發(fā)展經(jīng)濟而忽略環(huán)境保護。而由于環(huán)境權并沒有司法化，如果出現(xiàn)環(huán)境問題，常常是以個人提起民事侵權訴訟去維護個人的人身和財產(chǎn)利益。而環(huán)境保護和生態(tài)文明建設不僅保護消極的環(huán)境污染的處罰和治理，亦包括積極的改善生態(tài)環(huán)境。而傳統(tǒng)的國家義務體系并不能很好地發(fā)揮改善生態(tài)環(huán)境的積極效用。

（二）構建新型國家義務體系

傳統(tǒng)國家義務體系過于依賴政府對于環(huán)境保護職能的發(fā)揮，并且往往注重環(huán)境污染的事后防治，不能很好地實現(xiàn)“建設美麗中國”的目標。因此有必要對國家環(huán)境保護義務進行反思，從政府防治環(huán)境污染的重心轉向政府支持、鼓勵社會團體和個人共同參與，從而達到環(huán)境共治的目標。

新時代的環(huán)境保護和生態(tài)文明建設是一項巨大的系統(tǒng)性工程，傳統(tǒng)的政府主導環(huán)保的模式已經(jīng)不能完成這一項任務。因此，政府在繼續(xù)做好污染防治的環(huán)境保護義務的同時，必須轉變思維，充分鼓勵、調動社會團體和公民個人的力量參與其中。例如，2016 年螞蟻金融服務集團在支付寶軟件上上線了“螞蟻森林”項目。該項目通過鼓勵用戶低碳生活（步行、公共出行）進而積攢虛擬的“綠色能量”，在手機里種植虛擬樹木。虛擬樹木成長到一定階段，支付寶和中國綠化基金會等公益合作伙伴就會在中國的甘肅、內(nèi)蒙古等地種下一棵真實的樹木，或劃定相應面積的保護地，以激勵用戶的低碳環(huán)保行為。至2018 年底，該項目已經(jīng)在上述地區(qū)種植并養(yǎng)護真樹5552 萬棵，總面積超過76 萬畝，實現(xiàn)碳減排308 萬噸。［18］這一方式，不僅鼓勵該項目參與者低碳生活，并且以企業(yè)的身份承擔植樹造林的義務。環(huán)境保護和生態(tài)文明建設是非常艱巨的任務，若想打好環(huán)保攻堅戰(zhàn)，必須充分調動政府、社會團體和公民個人的積極能動性。

四 結 語

2018 年的《憲法修正案》共二十一條，其中涉及生態(tài)環(huán)境保護的條文有四條，可見黨和國家對環(huán)境保護問題的重視。修憲之后，我國形成了以“建設生態(tài)文明”和“建設美麗中國”為核心，包括自然資源、土地利用、生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的保護與改善等完整的環(huán)境憲法體系，使得生態(tài)文明建設有了根本法上的依據(jù)。我國環(huán)境憲法規(guī)范體系呈現(xiàn)的一種客觀法規(guī)范，即需要國家履行相應的義務方能實現(xiàn)。對國家義務的解構，得出國家對環(huán)境保護義務的不足。而從環(huán)境共治的視角，使得政府、社會團體和公民個人積極參與其中，最終通過環(huán)境共治走向生態(tài)文明。

注釋：

①部門憲法是與傳統(tǒng)的國家憲法相對應的，從社會部門的認知,去探求憲法的規(guī)范。從部門的憲法規(guī)范,再回頭去整合憲法的價值秩序,確認基本權的核心內(nèi)容。環(huán)境憲法就是一種部門憲法。

②所謂環(huán)境正義，是指人類社會在處理環(huán)境保護問題時，各群體、區(qū)域、族群、民族、國家之間所應承諾的權利與義務的公平對等。

③第三代人權是“二戰(zhàn)”之后反對殖民主義壓迫的民族解放運動中所提倡的各種權利，其中包括各個國家或民族的生存權、發(fā)展權和民族自決權等所謂的“集體權利”。參見林來梵著《憲法學講義》，清華大學出版社，2018 年版，第327 頁。