新時(shí)代推進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨制度建設(shè)的三大著力點(diǎn)

曾 寧

（大連民族大學(xué)，遼寧 大連 116600）

“當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興關(guān)鍵時(shí)期”。[1]21中國(guó)的事情能不能辦好，關(guān)鍵在于中國(guó)共產(chǎn)黨。尤其是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)情、世情和黨情發(fā)生深刻變化，黨的建設(shè)面臨較大挑戰(zhàn)，在這種情況下，黨的制度建設(shè)起著決定性作用，貫穿于黨的建設(shè)全過(guò)程。加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，“著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”，[2]22發(fā)揮黨的制度建設(shè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)于全面從嚴(yán)治黨，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平尤為重要。中國(guó)共產(chǎn)黨正逐漸探索出一條“以制度管黨、用制度興黨”的治國(guó)理政新道路，為新時(shí)代黨的自身建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化提供新思路。

一、厘清黨的制度建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵

黨的制度建設(shè)是“更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”[3]333的重大問(wèn)題，其內(nèi)涵比較豐富，科學(xué)、合理地闡釋與解讀黨的制度建設(shè)內(nèi)涵是加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的最基礎(chǔ)性要件，能夠?yàn)樾聲r(shí)代實(shí)現(xiàn)黨的制度建設(shè)科學(xué)化提供基本遵循。

對(duì)于黨的制度建設(shè)內(nèi)涵，可以從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩方面加以把握。從靜態(tài)層面來(lái)看，黨的制度建設(shè)是把黨的諸多方面建設(shè)較為成功的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)章程、條例、準(zhǔn)則等形式逐步實(shí)現(xiàn)制度化，真正成為黨員及黨組織的行為準(zhǔn)則與規(guī)范。從動(dòng)態(tài)層面來(lái)看，不能局限于把黨的制度建設(shè)理解為單純的靜態(tài)化制度因素，應(yīng)更加注重和把握黨的制度建設(shè)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。在黨的制度建設(shè)過(guò)程中，要把黨的制度建設(shè)作為一項(xiàng)常態(tài)工作。隨著黨的建設(shè)推進(jìn)，不斷豐富與完善黨內(nèi)各種行為規(guī)范與準(zhǔn)則，并通過(guò)采取一系列措施，進(jìn)一步保障規(guī)范與準(zhǔn)則的嚴(yán)格執(zhí)行，進(jìn)而有力推進(jìn)黨的建設(shè)科學(xué)化進(jìn)程。

黨的制度建設(shè)要堅(jiān)持一定的原則。黨的制度建設(shè)原則是指導(dǎo)黨的制度設(shè)計(jì)的方向性引領(lǐng)，是黨的制度建設(shè)的基本前提，能夠保證黨的制度建設(shè)性質(zhì)，使黨的制度建設(shè)做到有的放矢。黨的制度建設(shè)要注重群眾整體性原則、首創(chuàng)性原則、方向性原則和差異性原則等。通過(guò)對(duì)黨的制度建設(shè)的原則把握，進(jìn)一步明確黨的制度建設(shè)方向。為此，黨要通過(guò)不斷建章立制，尤其要根據(jù)黨的建設(shè)實(shí)踐需要，制定有效的制度，使黨能夠嚴(yán)格執(zhí)行制度，使黨員干部能接受制度約束，保證黨在制度的軌道上運(yùn)行，使黨的權(quán)力運(yùn)行有制度性保障。

二、黨的制度建設(shè)進(jìn)程中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

黨的制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程。黨的制度建設(shè)最終是為了執(zhí)行與落實(shí)。黨的十九大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)，要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[4]55但在黨的制度建設(shè)實(shí)踐環(huán)節(jié)，或多或少暴露出的問(wèn)題，影響黨的制度建設(shè)乃至黨的建設(shè)深遠(yuǎn)發(fā)展。

（一）黨的制度意識(shí)比較缺乏

黨的制度建設(shè)在實(shí)踐環(huán)節(jié)取得了一定的成效，但也存在一定問(wèn)題，如黨的制度建設(shè)成效與新時(shí)代習(xí)近平對(duì)黨的制度建設(shè)的期望相比較，還存在著不足，這主要是緣于黨的制度意識(shí)比較缺乏，制度觀念不強(qiáng)，也沒(méi)有形成良好的制度環(huán)境，難以積極引領(lǐng)廣大黨員及黨員干部依照制度辦事。

目前，黨的制度意識(shí)比較缺乏的主要表現(xiàn)有：有規(guī)不依的個(gè)別現(xiàn)象依然存在。有的黨員或者黨員干部對(duì)黨制定的規(guī)章制度視而不見(jiàn)，即便看見(jiàn)也不能按照制度設(shè)計(jì)本身來(lái)加以執(zhí)行，往往使黨的建設(shè)出現(xiàn)人為化、人情化傾向，影響黨的制度權(quán)威性與嚴(yán)肅性，致使黨的制度建設(shè)執(zhí)行力不足，也無(wú)法保證黨的制度建設(shè)有效推進(jìn)。

（二）黨的制度建設(shè)系統(tǒng)性不夠

黨的制度建設(shè)涵蓋內(nèi)容廣泛，需要構(gòu)建一整套制度體系。黨的制度建設(shè)的有效推進(jìn)，離不開(kāi)黨的系列制度之間的有機(jī)結(jié)合，如黨的根本制度、基本制度和具體制度等，通過(guò)制度的系統(tǒng)化建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)的針對(duì)性、可操作性和引導(dǎo)性。

當(dāng)前，黨的制度建設(shè)比較完善，尤其是以黨章為核心的系列制度已經(jīng)深入到黨的建設(shè)諸多領(lǐng)域、層次和環(huán)節(jié)，但制度與制度之間的有機(jī)聯(lián)系還不夠緊密。有的實(shí)體性制度比較多，程序性制度較少。只有保證程序性制度的合理化與規(guī)范化，才能真正確保制度制定的合理化及科學(xué)性，才能使制度真正落到實(shí)處。

在黨的制度建設(shè)的系統(tǒng)工程中，除了程序性制度較少以外，保障黨員權(quán)利的制度也少，使黨員在盡自己責(zé)任與義務(wù)的同時(shí)，權(quán)利的滿足很難得到有效保證。同時(shí)，規(guī)范管理黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)制度少，影響黨的制度建設(shè)廣度與深度，很難保證制度執(zhí)行過(guò)程的規(guī)范性。尤其是已經(jīng)制定了的制度，有的過(guò)于抽象，可操作性不是很強(qiáng)，影響制度進(jìn)一步運(yùn)行與落實(shí)。

（三）黨的制度間協(xié)調(diào)性不強(qiáng)

黨的制度有很多，除了存在黨的制度系統(tǒng)性、整體性問(wèn)題，還存在制度之間的協(xié)調(diào)性問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：一方面是黨的若干單項(xiàng)制度內(nèi)部銜接得不夠緊密，甚至有時(shí)還存在缺位現(xiàn)象。通常來(lái)講，黨的單項(xiàng)制度內(nèi)部需要有實(shí)體性、程序性和保障性三方面規(guī)定，形成一個(gè)縱向的推進(jìn)模式。但個(gè)別的單項(xiàng)制度沒(méi)有處理好這三方面關(guān)系，還存在不完善的地方，影響黨的制度執(zhí)行效果，尤其是主要缺乏制度在程序性和保障性方面的相關(guān)規(guī)定。

另一方面，黨的制度體系內(nèi)部銜接和黨內(nèi)外制度銜接不夠緊密。有的黨內(nèi)制度法規(guī)內(nèi)容相互重復(fù)或沖突，整體規(guī)劃不到位。有時(shí)黨內(nèi)外制度銜接甚至出現(xiàn)脫節(jié)的現(xiàn)象，黨的制度與國(guó)家法律之間的關(guān)系尚未理順清楚。為此，要維護(hù)法律權(quán)威，樹(shù)立法律至上意識(shí)，處理好黨與法律關(guān)系，使黨組織和黨員自覺(jué)遵守各項(xiàng)法律。處理好黨與法律關(guān)系，關(guān)鍵在于加強(qiáng)黨對(duì)法制工作的領(lǐng)導(dǎo)。

（四）黨的制度執(zhí)行不夠嚴(yán)密

近些年，黨中央高度重視黨的制度建設(shè)，制定并頒布了一系列制度，進(jìn)一步加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，保證了黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。但由于經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)等問(wèn)題，有些制度的制定還不夠嚴(yán)謹(jǐn)，質(zhì)量有待于進(jìn)一步提高。黨的制度執(zhí)行不夠嚴(yán)密的主要表現(xiàn)為：有的制度規(guī)定理想化色彩比較濃厚，混淆了制度與道德之間的界限，使制度在實(shí)踐中的可操作性不強(qiáng)；有的制度制定彈性較大，針對(duì)性不夠明顯，使黨員及黨組織在運(yùn)用時(shí)，很難較為精準(zhǔn)地理解與把握，還存在比較模糊的現(xiàn)象；有的制度規(guī)范不完整，該為與不該為的不是很清楚，影響制度的落實(shí)；有的制度制定不能夠與時(shí)俱進(jìn)，與現(xiàn)實(shí)情況不相符合，影響制度的進(jìn)一步落實(shí)；有的制度經(jīng)不起長(zhǎng)久論證，缺乏全面性與長(zhǎng)期性，影響黨的工作實(shí)踐，仍需對(duì)現(xiàn)有制度不斷完善與鞏固。

在黨的制度執(zhí)行中，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)黨的制度制定與執(zhí)行不相匹配的現(xiàn)象，尤其是在執(zhí)行環(huán)節(jié)，不能完全按制度辦事，往往停留在制度執(zhí)行表面，使即便是制定的合理化、科學(xué)化的制度，也難以發(fā)揮制度的有效性。這是黨的制度建設(shè)的重點(diǎn)，也是制度執(zhí)行過(guò)程中的難點(diǎn)問(wèn)題。如果沒(méi)有制度作為約束去規(guī)范權(quán)力，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致腐敗，而“腐敗是政治之癌，若是任由其蔓延、傳播，而不對(duì)其進(jìn)行有效遏制，必然會(huì)嚴(yán)重侵蝕黨的健康肌體”，[5]影響制度的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，削弱黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。

三、新時(shí)代推進(jìn)黨的制度建設(shè)三大著力點(diǎn)

新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨的制度建設(shè)，并逐步開(kāi)辟了黨依靠制度加強(qiáng)黨的建設(shè)的新路，這是黨的建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)，也是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵之維。

（一）樹(shù)立黨的制度意識(shí)，鞏固黨的制度建設(shè)核心

“制度的生命力在于執(zhí)行。各級(jí)黨委和政府以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動(dòng)全黨全社會(huì)自覺(jué)尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度?！盵6]66樹(shù)立黨的制度意識(shí)，有利于加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，發(fā)揮黨的制度建設(shè)在黨的建設(shè)過(guò)程中的積極作用。為此，要樹(shù)立制度意識(shí)，培育制度思維，形成辦事依規(guī)、遇事依規(guī)和解決問(wèn)題也依規(guī)的良好制度環(huán)境，使黨的建設(shè)在制度軌道上良性運(yùn)行，進(jìn)一步維護(hù)制度的權(quán)威性。

樹(shù)立黨的制度意識(shí)，維護(hù)黨的制度權(quán)威性，必須要努力做到在黨的制度面前一律平等，保證黨的制度有效執(zhí)行。為此，要加大對(duì)制度建設(shè)的宣傳力度，使廣大黨員及黨員干部深刻認(rèn)識(shí)到制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行的重要性及內(nèi)在價(jià)值。通過(guò)學(xué)習(xí)及深刻領(lǐng)會(huì)黨的制度精神，加強(qiáng)自身建設(shè)，使自己能夠自覺(jué)養(yǎng)成執(zhí)行黨的制度的好習(xí)慣，讓制度真正成為自身行為的規(guī)范，使制度內(nèi)化于心，外化于行。除了加強(qiáng)自身對(duì)黨的制度學(xué)習(xí)及領(lǐng)會(huì)外，還要積極引導(dǎo)廣大黨員及黨員干部自覺(jué)地加強(qiáng)對(duì)黨的制度建設(shè)的宣傳教育，以期使更多黨員及黨員干部了解和掌握黨的制度建設(shè)內(nèi)容，領(lǐng)會(huì)黨的制度建設(shè)精神，進(jìn)一步明確哪些可為，哪些不可為，有效引導(dǎo)及規(guī)范黨員及黨員干部行為。

樹(shù)立制度意識(shí)是黨的制度建設(shè)的內(nèi)在要求，而在制度意識(shí)培養(yǎng)的過(guò)程中，強(qiáng)化對(duì)黨章的學(xué)習(xí)與領(lǐng)會(huì)是黨的制度建設(shè)核心。要“建立不忘初心、牢記使命的制度”[7]23，用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想武裝全黨，夯實(shí)黨執(zhí)政的思想基礎(chǔ)，持續(xù)推進(jìn)黨的理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。黨自始自終高度重視對(duì)黨章的深入學(xué)習(xí)。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是其他黨內(nèi)法規(guī)制度的“根”和“源”，是重要的基石，在黨內(nèi)政治生活中具有最高權(quán)威和最高效力。作為黨員及黨員干部要深刻認(rèn)識(shí)黨章學(xué)習(xí)的重要性，并要不斷學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)黨章精神，真正把黨章作為加強(qiáng)自身黨性修養(yǎng)的根本標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)會(huì)用黨章指導(dǎo)工作，保證黨章各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處。

（二）完善黨的制度體系，增強(qiáng)黨的制度建設(shè)系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性

黨的制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)的科學(xué)體系，涵蓋黨的生活方方面面，“既需要理論體系的精神滋養(yǎng)和價(jià)值引領(lǐng)，也需要形成完整的運(yùn)行體系為其提供具體的操作框架和實(shí)踐內(nèi)容”。[8]黨的制度建設(shè)重在不斷完善黨的制度體系，增強(qiáng)黨的制度系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，形成對(duì)黨的生活全方位與多角度覆蓋，不留死角，不留空隙。

一是堅(jiān)持實(shí)事求是，以人為本，與時(shí)俱進(jìn)的原則與精神，精心設(shè)計(jì)，合理規(guī)劃，有力論證，完善黨的制度體系，保證制度制定的科學(xué)性及執(zhí)行的合理性。對(duì)于現(xiàn)存制度要進(jìn)行系統(tǒng)梳理與有效評(píng)估，及時(shí)廢止不符合實(shí)際的制度，及時(shí)修訂在黨的建設(shè)實(shí)踐中存在缺陷的制度，及時(shí)總結(jié)黨的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)根據(jù)實(shí)踐需求，制定新制度，構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)的黨內(nèi)制度體系。

二是優(yōu)化與整合黨的各項(xiàng)制度，使黨的不同制度之間的內(nèi)容協(xié)調(diào)。黨的制度體系構(gòu)建涉及黨的思想、組織和作風(fēng)等諸多環(huán)節(jié)，也包括黨員和黨組織的活動(dòng)領(lǐng)域，使制度貫徹到每一個(gè)角落，防止出現(xiàn)一些重要領(lǐng)域與環(huán)節(jié)的制度空白，要定期不定期地完善。對(duì)已有的制度要不斷健全與完善，對(duì)過(guò)時(shí)的制度要及時(shí)更新或廢止，根據(jù)新情況、新任務(wù)和新要求，適時(shí)建立新制度，但一定要從黨的建設(shè)實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持實(shí)事求是的基本原則和走群眾路線，積極爭(zhēng)取專(zhuān)家學(xué)者與群眾的意見(jiàn)，進(jìn)行可行性論證，保證黨的制度設(shè)計(jì)既接地氣又切中要害。在程序上，要嚴(yán)格制度制定的程序，保證制度設(shè)計(jì)的規(guī)范性。在內(nèi)容上，要保證制度設(shè)計(jì)的清晰性與內(nèi)容的協(xié)調(diào)性，確保制度之間的緊密銜接，努力保證制度體系的完整。黨的制度設(shè)計(jì)一旦付諸于實(shí)踐，一定要能夠經(jīng)得起實(shí)踐考驗(yàn)。制度設(shè)計(jì)的內(nèi)涵要清楚，邏輯關(guān)系要嚴(yán)謹(jǐn)，保證制度設(shè)計(jì)的科學(xué)規(guī)范。在精心設(shè)計(jì)制度的基礎(chǔ)上，還要依據(jù)制度的地位與作用，區(qū)別對(duì)待不同的制度設(shè)計(jì)，如根本制度、基本制度、具體制度等，使制度更具科學(xué)化、合理化。

三是注重制度執(zhí)行的保障性措施的完善。制度制定是前提，但制度執(zhí)行是關(guān)鍵。在黨的制度建設(shè)過(guò)程中，為了保證制度的有效執(zhí)行，需要構(gòu)建全方位的保障性措施。否則，再好的制度設(shè)計(jì)也是一紙空文。黨的制度建設(shè)的保障性措施，重點(diǎn)解決“靠什么做”的問(wèn)題，促進(jìn)制度的進(jìn)一步貫徹與落實(shí)。事實(shí)上，黨的每項(xiàng)制度的制定，都要有相應(yīng)的保障性措施，尤其是結(jié)合原則性、指導(dǎo)性的基本制度，制定制度實(shí)施的具體細(xì)則，保證黨的制度的有效實(shí)施。

（三）深化制度改革與創(chuàng)新，加大黨的制度執(zhí)行力度

制度制定是制度執(zhí)行的基本前提，再權(quán)威嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫?，也只有運(yùn)用到實(shí)踐中，才會(huì)真正發(fā)揮制度的規(guī)范性與保障性作用，才能樹(shù)立制度權(quán)威。要始終注重問(wèn)題導(dǎo)向。黨的制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)是為了解決和應(yīng)對(duì)黨的建設(shè)面臨的問(wèn)題?！靶兄行У闹贫纫獔?jiān)持、要落實(shí)，同時(shí)要針對(duì)新情況新問(wèn)題以改革創(chuàng)新精神補(bǔ)齊制度短板，健全制度，有力執(zhí)行，真正使黨的組織生活和黨員教育管理嚴(yán)起來(lái)、實(shí)起來(lái)”[9]36。針對(duì)黨在制度執(zhí)行方面存在的問(wèn)題，黨需要不斷深化制度改革，深化制度創(chuàng)新，推進(jìn)黨的制度建設(shè)進(jìn)程。

以改革與創(chuàng)新的精神加強(qiáng)黨的制度體系建設(shè)，有助于增強(qiáng)黨的制度建設(shè)的針對(duì)性與可操作性。尤其是要堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局各方面。針對(duì)性是指黨的制度建設(shè)從黨的建設(shè)實(shí)際出發(fā)，突出對(duì)黨的建設(shè)整體性與全局性把握，在研究新情況、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，制定與設(shè)計(jì)新的有效制度，解決黨的建設(shè)中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?？刹僮餍允侵钢贫戎贫ㄐ枰敱M與細(xì)致，便于操作。通過(guò)對(duì)黨的制度建設(shè)針對(duì)性與可行性的把握，不斷提高黨的制度執(zhí)行力。

黨的制度執(zhí)行是黨的制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，黨要狠抓制度落實(shí)，防止出現(xiàn)制度空設(shè)、制度執(zhí)行不到位的現(xiàn)象，不斷提高制度的執(zhí)行力。對(duì)于黨員干部，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部，要以身作則，自覺(jué)執(zhí)行黨的制度，加強(qiáng)自律，嚴(yán)格要求，使自身區(qū)別于一般的黨員干部，要在行動(dòng)上、標(biāo)準(zhǔn)上，要求上走在前列，使領(lǐng)導(dǎo)干部自身能夠帶頭遵守制度，將“制度建設(shè)”作為紅線貫穿黨的建設(shè)全過(guò)程和各個(gè)方面，自覺(jué)維護(hù)制度的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。