規(guī)范性文件附帶審查聽取意見制度探析
——兼評(píng)《〈行政訴訟法〉解釋》第147條

王 春 業(yè)

(河海大學(xué) 法學(xué)院，南京 210098)

《行政訴訟法》對(duì)規(guī)范性文件附帶審查制度作出規(guī)定，最高人民法院進(jìn)一步作出司法解釋。2018年2月8日施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《〈行政訴訟法〉解釋》)第147條規(guī)定：“人民法院在對(duì)規(guī)范性文件審查過程中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能不合法的，應(yīng)當(dāng)聽取規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的意見。制定機(jī)關(guān)申請(qǐng)出庭陳述意見的，人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。行政機(jī)關(guān)未陳述意見或者未提供相關(guān)證明材料的，不能阻止人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查?！钡谒痉▽?shí)踐中，存在制定機(jī)關(guān)意見對(duì)法院審查的拘束力問題、對(duì)制定機(jī)關(guān)意見的聽取方式問題等。學(xué)術(shù)界也對(duì)規(guī)范性文件附帶審查中聽取制定機(jī)關(guān)意見制度進(jìn)行了探討。①例如，2019年5月25日，由浙江大學(xué)公法與比較法研究所、美國(guó)耶魯大學(xué)法學(xué)院蔡中曾中國(guó)中心與中國(guó)法學(xué)會(huì)法治研究基地浙江大學(xué)公法研究中心共同主辦的“行政規(guī)范性文件附帶審查中美研討會(huì)”，其中的議題之一是“行政規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)意見的拘束力”。本文以《〈行政訴訟法〉解釋》第147條規(guī)定為研究對(duì)象，深入探討規(guī)范性文件附帶審查中聽取制定機(jī)關(guān)意見制度的合法性、必要性和合理性，以期為進(jìn)一步完善我國(guó)立法制度和司法解釋提供參考。

一、聽取制定機(jī)關(guān)意見不符合《行政訴訟法》基本精神

對(duì)《〈行政訴訟法〉解釋》第147條作出如下層面的解讀：一是法院必須主動(dòng)聽取意見的情形。該條第1款規(guī)定：“人民法院在對(duì)規(guī)范性文件審查過程中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能不合法的，應(yīng)當(dāng)聽取規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的意見。”“應(yīng)當(dāng)”一詞的使用，表明聽取制定機(jī)關(guān)意見是對(duì)審查法院的義務(wù)性要求。就整個(gè)法院系統(tǒng)而言，體現(xiàn)應(yīng)當(dāng)有主動(dòng)聽取意見的態(tài)度；就具體審查的法院而言，則明確必須履行聽取意見的義務(wù)，即法院在審查時(shí)必須經(jīng)過聽取意見這一程序。二是法院應(yīng)制定機(jī)關(guān)申請(qǐng)聽取意見的情形。該條第2款規(guī)定：“制定機(jī)關(guān)申請(qǐng)出庭陳述意見的，人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許?！痹摽铍m然是應(yīng)申請(qǐng)而聽取意見，但對(duì)法院的要求是“應(yīng)當(dāng)”準(zhǔn)許。這意味著，只要制定機(jī)關(guān)申請(qǐng)出庭陳述意見，法院則必須同意，不存在經(jīng)過法院審查申請(qǐng)和決定是否準(zhǔn)許的問題，即“準(zhǔn)許”是法院應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。三是制定機(jī)關(guān)未陳述意見或者未提供相關(guān)證明材料的情形。該條第3款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)未陳述意見或者未提供相關(guān)證明材料的，不能阻止人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查?！痹摽钍褂谩靶姓C(jī)關(guān)”這一概念，雖然與前兩款中的“制定機(jī)關(guān)”不同，但在范圍上包括“制定機(jī)關(guān)”。因此，此款可以看作是第1款的延伸，即在法院主動(dòng)聽取制定機(jī)關(guān)意見時(shí)，制定機(jī)關(guān)既沒有發(fā)表任何意見，也沒有提供任何相關(guān)證明材料。但不能看作是第2款的延伸，因?yàn)楦鶕?jù)第2款規(guī)定，制定機(jī)關(guān)既然申請(qǐng)出庭陳述意見，一定會(huì)提出具體的陳述意見，不存在“未陳述意見”的情形；而且對(duì)于制定機(jī)關(guān)出庭陳述，并沒有同時(shí)提供與意見相關(guān)的證明材料要求，因?yàn)樘峁┡c意見相關(guān)的證明材料屬于舉證范疇。另外，該款使用“不能阻止”的表述，看似將法院置于較為被動(dòng)的狀態(tài)，但在一定程度上加強(qiáng)了聽取意見程序的剛性?？偟膩砜?，《〈行政訴訟法〉解釋》第147條規(guī)定，實(shí)際上為法院附帶審查規(guī)范性文件增加一個(gè)程序，即“聽取制定機(jī)關(guān)的意見”程序：對(duì)于可能違法的規(guī)范性文件，法院“應(yīng)當(dāng)”聽取意見；對(duì)于其他的規(guī)范性文件，只要制定機(jī)關(guān)申請(qǐng)，法院也“應(yīng)當(dāng)”聽取意見。

在《行政訴訟法》中，對(duì)規(guī)范性文件審查主要體現(xiàn)于第53條和第64條。第53條是關(guān)于審查提起的規(guī)定，即“在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查”；第64條是關(guān)于審查結(jié)果處理的規(guī)定，即經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，“不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議”?？梢?，在《行政訴訟法》第53條和第64條中，沒有體現(xiàn)“聽取制定機(jī)關(guān)的意見”要求，也沒有對(duì)審查程序作出明確規(guī)定。事實(shí)上，我國(guó)確立規(guī)范性文件附帶審查制度前，經(jīng)過1989—2004年隱形審查階段和2004—2014年說理性審查階段。這兩個(gè)階段的審查，法院一般是將規(guī)范性文件與上位法相關(guān)條款進(jìn)行對(duì)照，按照文義解釋的方式進(jìn)行判斷，由于不是公開進(jìn)行的審查，因此不可能有征求制定機(jī)關(guān)意見的程序。《行政訴訟法》中沒有對(duì)審查程序作出規(guī)定，實(shí)際上是遵循以往的審查方式，而且這種與上位法對(duì)照的文義解釋審查方式，是一種具有公理性特點(diǎn)的審查方式，無須在《行政訴訟法》中作出具體規(guī)定。

可見，《〈行政訴訟法〉解釋》第147條增加的“規(guī)范性文件審查程序”規(guī)定，是《行政訴訟法》文本中沒有包含的內(nèi)容，相當(dāng)于對(duì)審查程序作了專門規(guī)定。正如有學(xué)者所言，法院審查規(guī)范性文件和審理行政行為是同步進(jìn)行的，第147條規(guī)定的聽取意見制度是專門為規(guī)范性文件審查增設(shè)的程序[1]42。按照程序法定原則，訴訟程序應(yīng)當(dāng)采取法律形式事先加以明確規(guī)定。根據(jù)《立法法》第8條第10項(xiàng)規(guī)定，訴訟制度是國(guó)家專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，只能制定法律。實(shí)踐中，《民事訴訟法》《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》均由全國(guó)人民代表大會(huì)制定，屬于基本法律的范疇。這表明，無論是民事訴訟程序、刑事訴訟程序還是行政訴訟程序，以及每個(gè)程序所包含的所有環(huán)節(jié)，都必須由法律事先作出規(guī)定。即使由普通程序轉(zhuǎn)變?yōu)楹?jiǎn)易程序，也必須有法律規(guī)定。因此，在沒有法律明確規(guī)定情況下，訴訟程序不可以隨意增加或減少環(huán)節(jié)。就行政訴訟案件審理程序而言，無論是開庭過程還是相關(guān)的保全程序，都已經(jīng)通過法律形式作出明確規(guī)定。即使《行政訴訟法》中沒有作出具體規(guī)定，但該法第101條關(guān)于適用《民事訴訟法》的指向性規(guī)定也非常明確。(1)《行政訴訟法》第101條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡(jiǎn)易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！币虼?，《〈行政訴訟法〉解釋》第147條規(guī)定的“聽取制定機(jī)關(guān)的意見”，實(shí)質(zhì)上是給審判程序增加了額外程序，不僅有違程序法定原則，而且不符合《行政訴訟法》基本精神。

二、規(guī)范性文件附帶審查無必要聽取制定機(jī)關(guān)意見

對(duì)規(guī)范性文件附帶審查，是為了弄清行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件合法性問題，但是否有必要通過聽取意見方式來獲取相關(guān)信息呢？ 筆者認(rèn)為，實(shí)無必要，原因如下。

首先，規(guī)范性文件的通俗性無須制定機(jī)關(guān)作出解釋。規(guī)范性文件作為一種社會(huì)治理規(guī)范，“在用語的表達(dá)上必須準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔，概念要清楚”[2]，“通俗易懂，才便于人們掌握規(guī)范性文件中所規(guī)定的具體內(nèi)容，并按照所規(guī)定的要求行事”[3]210。規(guī)范性文件的通俗性特征，使具有一定文化知識(shí)的人能夠從字面上理解和把握條款內(nèi)容，更何況具有專業(yè)知識(shí)的法官。筆者曾提出，關(guān)于規(guī)范性文件的相關(guān)條款，法官運(yùn)用文義解釋的方式就可以理解，無須相關(guān)當(dāng)事方進(jìn)行所謂的舉證[4]。因此，制定機(jī)關(guān)是否對(duì)規(guī)范性文件作出陳述意見，并不會(huì)對(duì)法官理解規(guī)范性文件內(nèi)容產(chǎn)生影響，法官也沒有必要通過聽取制定機(jī)關(guān)意見方式來獲取相關(guān)信息。以“章新寶訴池州市貴池區(qū)人民政府案”為例，原告認(rèn)為《池州市貴池區(qū)農(nóng)村集體土地征地補(bǔ)償安置及被征地農(nóng)民自愿參加補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)不合法，其違反了池州市人民政府制定的《池州市主城區(qū)被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)。法院舉行聽證會(huì)，同時(shí)邀請(qǐng)制定機(jī)關(guān)池州市人民政府和貴池區(qū)人民政府到庭發(fā)表意見。池州市人民政府在聽證程序中說明，“兩個(gè)規(guī)范性文件解決的不是同一事項(xiàng)，不存在沖突問題，再審申請(qǐng)人關(guān)于違反上位法規(guī)定的再審理由，是對(duì)規(guī)范性文件的錯(cuò)誤理解”。(2)詳見最高人民法院(2018)最高法行申3312號(hào)行政裁定書。實(shí)際上，對(duì)兩個(gè)文件所涉及的養(yǎng)老保險(xiǎn)條款分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，《實(shí)施辦法》規(guī)定的是養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集問題，《暫行辦法》規(guī)定的是養(yǎng)老保險(xiǎn)金發(fā)放問題，兩個(gè)文件是否針對(duì)“同一事項(xiàng)”以及是否存在沖突，具有專業(yè)知識(shí)的法官只要進(jìn)行文義解釋和條文比對(duì)即可作出判斷，再要求制定機(jī)關(guān)作出解釋沒有實(shí)質(zhì)意義。

其次，規(guī)范性文件不合法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)無須制定機(jī)關(guān)作出說明。從《〈行政訴訟法〉解釋》第148條規(guī)定看，(3)《〈行政訴訟法〉解釋》第148條規(guī)定：“人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行一并審查時(shí)，可以從規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)是否超越權(quán)限或者違反法定程序、作出行政行為所依據(jù)的條款以及相關(guān)條款等方面進(jìn)行。有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第六十四條規(guī)定的‘規(guī)范性文件不合法’：(一)超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)或者超越法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍的；(二)與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸的；(三)沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益的；(四)未履行法定批準(zhǔn)程序、公開發(fā)布程序，嚴(yán)重違反制定程序的；(五)其他違反法律、法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定的情形?！睂?duì)規(guī)范性文件進(jìn)行一并審查主要限于職權(quán)、內(nèi)容和制定程序等方面，而不合法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)無須聽取制定機(jī)關(guān)陳述意見法官即可自行判斷。其一，關(guān)于制定機(jī)關(guān)職權(quán)問題，即判斷制定機(jī)關(guān)是否超越“法定職權(quán)或者超越法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍”。事實(shí)上，制定機(jī)關(guān)職權(quán)范圍已在具體的法律、法規(guī)、規(guī)章中作出明確規(guī)定，而且這些法律、法規(guī)、規(guī)章都是公開化的規(guī)范，法官很容易據(jù)此確定制定機(jī)關(guān)具有哪些職權(quán)及職權(quán)的大小，無須制定機(jī)關(guān)再作出說明。其二，關(guān)于規(guī)范性文件沖突問題，即判斷規(guī)范性文件是否“與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸”。規(guī)范性文件都是依據(jù)上位法和相關(guān)政策制定的，將其與上位法相關(guān)條款對(duì)照，從文義解釋角度即可作出判斷。法官的職業(yè)身份和專業(yè)素質(zhì)決定其在此問題上具有發(fā)言權(quán)，更能準(zhǔn)確地作出對(duì)照和判斷，無須制定機(jī)關(guān)再作出說明。“規(guī)范性文件是否與上位法相抵觸，這本質(zhì)上是一種法律判斷。法律判斷是法院的專長(zhǎng)所在，其他主體的法律意見更多的只是參考，而并非必需。”[5]其三，關(guān)于增加義務(wù)和減損權(quán)益問題，即判斷規(guī)范性文件是否存在“沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益”。此項(xiàng)內(nèi)容可從有無上位法依據(jù)兩個(gè)方面理解：在無上位法依據(jù)情況下，規(guī)范性文件中對(duì)公民增加義務(wù)和減損權(quán)益為違法，法官可以直接作出判斷；在有上位法依據(jù)情況下，規(guī)范性文件中公民義務(wù)和權(quán)益比上位法增加或減少為違法，法官也可以直接作出判斷。其四，關(guān)于制定程序問題，即規(guī)范性文件是否“未履行法定批準(zhǔn)程序、公開發(fā)布程序，嚴(yán)重違反制定程序”。在行政規(guī)范性文件法治化背景下，規(guī)范性文件都是制定機(jī)關(guān)依法通過專門和嚴(yán)格的程序制定出來的，法定批準(zhǔn)和公開發(fā)布是必經(jīng)環(huán)節(jié)，也是規(guī)范性文件生效的前提。因此，規(guī)范性文件制定不存在不公開的內(nèi)部程序，制定機(jī)關(guān)也無須對(duì)制定程序的合法性作出說明。

最后，制定機(jī)關(guān)的傾向性意見無助于規(guī)范性文件審查。理論上，制定機(jī)關(guān)是規(guī)范性文件的解釋主體，其作出的解釋更權(quán)威，其陳述意見更能澄清規(guī)范性文件含義方面的疑惑。對(duì)規(guī)范性文件解釋，應(yīng)當(dāng)“嚴(yán)格依照規(guī)范性文件條文的字面含義進(jìn)行解釋，既不擴(kuò)大，也不縮小”[3]179-180。但在實(shí)踐中，部分制定機(jī)關(guān)及其工作人員出于維護(hù)自身利益、單位形象和決策權(quán)威的考慮，所陳述的意見往往帶有明顯的傾向性，尤其是意識(shí)到規(guī)范性文件可能出現(xiàn)不合法情形時(shí)，總是想方設(shè)法說明規(guī)范性文件的合法性，甚至給出牽強(qiáng)附會(huì)的解釋理由。這種具有傾向性的意見，不僅難以客觀解釋規(guī)范性文件真正的含義，而且一定程度上會(huì)干擾規(guī)范性文件的審查。例如，在“陶啟軍訴貴定縣盤江鎮(zhèn)人民政府案”中，原告請(qǐng)求附帶審查被告規(guī)劃行政強(qiáng)制行為所依據(jù)的規(guī)范性文件，即貴定縣人民政府制定的《貴定縣城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外農(nóng)村居民建房管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)第12條規(guī)定的處罰主體的合法性。(4)《貴定縣城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外農(nóng)村居民建房管理辦法》第12條規(guī)定：“農(nóng)村居民建房過程中有違法行為的，由鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處按以下規(guī)定進(jìn)行處理：(一)未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手續(xù)騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅或超過批準(zhǔn)面積占用土地建住宅的，依照《土地管理法》第七十七條處罰……”因?yàn)樵撘?guī)定的處罰主體是鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，而作為其上位法的《土地管理法》第77條已明確處罰主體是“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門”，(5)《土地管理法》(2004年修正)第77條第1款規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋?！边@一規(guī)定目前體現(xiàn)在《土地管理法》(2019年修改)第78條第1款?！豆芾磙k法》與《土地管理法》在處罰主體上存在明顯差異。而法院依據(jù)《〈行政訴訟法〉解釋》第147條規(guī)定，聽取并采納了制定機(jī)關(guān)貴定縣人民政府的陳述意見。從貴定縣人民政府陳述意見上看，貴定縣人民政府認(rèn)為《管理辦法》與《土地管理法》相關(guān)規(guī)定并不矛盾，并對(duì)《管理辦法》第12條作如下解釋：“鎮(zhèn)(街)在實(shí)施轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村建房管理活動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅等違法行為的，將違法線索移送縣人民政府土地行政主管部門調(diào)查處理?！?6)詳見貴州省龍里縣人民法院(2018)黔2730行初1號(hào)行政判決書。不難看出，貴定縣人民政府的陳述意見非常牽強(qiáng)，不僅對(duì)規(guī)范性文件與上位法不統(tǒng)一予以回避，而且人為地對(duì)《管理辦法》第12條規(guī)定進(jìn)行擴(kuò)大解釋，即增加鄉(xiāng)人民政府、街道辦事處“將違法線索移送縣人民政府土地行政主管部門調(diào)查處理”環(huán)節(jié)，這是帶有傾向性的陳述意見?？梢?，制定機(jī)關(guān)的傾向性陳述意見，不僅會(huì)偏離規(guī)范性文件原有含義，而且會(huì)誤導(dǎo)審查法官的判斷思路，無助于規(guī)范性文件的合法性審查。

三、聽取制定機(jī)關(guān)意見所引發(fā)的其他問題

根據(jù)《〈行政訴訟法〉解釋》第147條規(guī)定，在規(guī)范性文件附帶審查中聽取制定機(jī)關(guān)意見，可以使制定機(jī)關(guān)為法院提供更多的規(guī)范性文件制定依據(jù)，包括實(shí)體法依據(jù)和程序法依據(jù)，從而節(jié)省法院尋找依據(jù)的時(shí)間，并能根據(jù)這些依據(jù)作出更為客觀的判斷。但該條適用也會(huì)引發(fā)一些問題，將對(duì)規(guī)范性文件附帶審查帶來不利影響。

首先，增加法官審查壓力。《〈行政訴訟法〉解釋》第145條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)一并請(qǐng)求對(duì)所依據(jù)的規(guī)范性文件審查的，由行政行為案件管轄法院一并審查?！边@表明，行政案件審理及規(guī)范性文件審查管轄的法院是一致的，而法院對(duì)規(guī)范性文件審查是附帶審查不是全面審查。事實(shí)上，“我國(guó)法院系統(tǒng)過度科層化的權(quán)力組織結(jié)構(gòu)和司法權(quán)的行政化因素所決定的法官行為邏輯，導(dǎo)致了法院對(duì)行政規(guī)范性文件實(shí)施司法審查能力的不足”[6]。而且我國(guó)大多數(shù)行政案件由基層法院管轄，如果被告的級(jí)別較高，一并審查所適用的規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)級(jí)別更高，所適用的是上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，甚至是國(guó)家部委、省級(jí)政府制定的規(guī)范性文件。一般而言，被告至少適用同級(jí)別行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，很少或不可能適用下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。因此，在審查過程中，級(jí)別較高制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件合法性提出意見，或出庭對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行陳述，這本身就會(huì)給審查法官帶來很大壓力。

此外，制定機(jī)關(guān)所陳述的意見，一般都力圖說明規(guī)范性文件的合法性，并極力表達(dá)該規(guī)范性文件規(guī)定的必要性和對(duì)行政管理的重大意義；力圖說服法官不能認(rèn)定該規(guī)范性文件違法，以及被認(rèn)定違法后可能產(chǎn)生的嚴(yán)重后果等。特別是高級(jí)別行政機(jī)關(guān)根據(jù)聽取制定機(jī)關(guān)意見程序提出意見或出庭陳述，法官的審查壓力會(huì)更大。面對(duì)規(guī)范性文件審查，一些法官存在不敢或不愿審查的問題，這是目前為止很少有規(guī)范性文件被認(rèn)定為違法的原因之一。而且有些本可以認(rèn)定違法的規(guī)范性文件，因?yàn)橹贫C(jī)關(guān)的陳述意見，法院卻傾向于接受制定機(jī)關(guān)意見，使得認(rèn)定方向發(fā)生逆轉(zhuǎn)。例如，在“陶啟軍訴貴定縣盤江鎮(zhèn)人民政府案”中，制定機(jī)關(guān)認(rèn)為《管理辦法》第12條與上位法并不矛盾，“只是被告在理解《貴定縣城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外農(nóng)村居民建房管理辦法》第12條之內(nèi)容時(shí)存在偏差”，法院采納了制定機(jī)關(guān)意見；在“章新寶訴池州市貴池區(qū)人民政府案”中，法院認(rèn)為“在上位法制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的合法性予以認(rèn)可，并且不存在與更上一級(jí)法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法規(guī)定相抵觸的情況下，應(yīng)當(dāng)尊重上級(jí)機(jī)關(guān)的意見”。

實(shí)際上，在聽取制定機(jī)關(guān)陳述意見后，法官對(duì)規(guī)范性文件認(rèn)定存在兩種可能及影響：第一種可能是，法官出于制定機(jī)關(guān)的壓力，使得本該被認(rèn)定違法的規(guī)范性文件卻違心地認(rèn)定合法，有悖于規(guī)范性文件附帶審查制度設(shè)計(jì)的初衷，也難以達(dá)到對(duì)相對(duì)人權(quán)利保護(hù)和促進(jìn)依法行政的目的；第二種可能是，如果法官不顧制定機(jī)關(guān)意見，按照自己的理解作出判斷，認(rèn)定規(guī)范性文件違法，就會(huì)將法院推向制定機(jī)關(guān)對(duì)立的一面，對(duì)行政審判帶來不利影響。

其次，制定機(jī)關(guān)身份難以界定。如果聽取制定機(jī)關(guān)意見或制定機(jī)關(guān)出庭陳述意見，那么制定機(jī)關(guān)是以什么身份出現(xiàn)，作為證人還是作為第三人？這是規(guī)范性文件附帶審查中聽取制定機(jī)關(guān)意見制度不可回避的問題。

證人往往是指當(dāng)事人以外的、向?qū)ｉT機(jī)關(guān)陳述自己掌握的有關(guān)案件真實(shí)情況的人[7]。制定機(jī)關(guān)將規(guī)范性文件制定的相關(guān)情況向法院陳述，尤其是說明規(guī)范性文件的合法性，就像證人提供證言一樣，具有為案件審理中某些問題提供證明的作用，具備證人行為的特點(diǎn)。但其又不像證人，因?yàn)檫m格的證人一般要求與案件之間沒有利害關(guān)系，只有這樣才能客觀地陳述情況。而制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件合法性提供陳述意見，具有很大的利益關(guān)系和明顯的傾向性，其目的是表明其制定的規(guī)范性文件合法或不違法，因此制定機(jī)關(guān)不具有真正意義上證人的特點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為：“從出庭陳述意見的行為看，似乎可以歸屬于證人，其陳述意見相當(dāng)于提供證人證言，但是考慮到法院還要對(duì)規(guī)范性文件作出處理建議，似乎作為第三人更為合適?！盵1]42

事實(shí)上，制定機(jī)關(guān)作為第三人也不合適。第三人是指與提起行政訴訟的行政行為或者同案處理結(jié)果有利害關(guān)系的，并可能受到行政訴訟審理結(jié)果影響，依本人申請(qǐng)并經(jīng)批準(zhǔn)或由人民法院通知參加訴訟的公民、法人或者其他組織[8]。規(guī)范性文件審查結(jié)果既與被告行政行為合法性存在利害關(guān)系，也會(huì)對(duì)制定機(jī)關(guān)的權(quán)威性產(chǎn)生不利影響，甚至賦予制定機(jī)關(guān)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)，使得制定機(jī)關(guān)在形式上符合行政訴訟第三人的特點(diǎn)。但行政訴訟中的第三人只涉及行政行為問題，不涉及規(guī)范性文件制定問題，規(guī)范性文件也不是法院裁判的事項(xiàng)，行政行為合法性認(rèn)定結(jié)果與制定機(jī)關(guān)并無利害關(guān)系。因此，制定機(jī)關(guān)不符合真正意義上第三人的特征。制定機(jī)關(guān)身份界定不明問題將成為該制度實(shí)施的難點(diǎn)，也會(huì)加劇其出庭陳述效力認(rèn)定的難度。

最后，救濟(jì)權(quán)利有待明確。如果將聽取制定機(jī)關(guān)意見作為認(rèn)定規(guī)范性文件不合法的必經(jīng)程序，或?qū)?zhǔn)許制定機(jī)關(guān)出庭陳述意見作為一個(gè)程序，必將帶來一系列后續(xù)問題，典型問題是制定機(jī)關(guān)是否具有救濟(jì)權(quán)利及救濟(jì)權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)？

制定機(jī)關(guān)陳述意見后，如果法院沒有采納其意見，而是認(rèn)定規(guī)范性文件違法或不合法，在一審判決后，作為制定機(jī)關(guān)是否可以就規(guī)范性文件問題提出上訴，要求二審法院進(jìn)行重新認(rèn)定？如果不允許上訴，那么制定機(jī)關(guān)是否可以要求法院進(jìn)行復(fù)議？實(shí)際上，《行政訴訟法》雖然對(duì)回避、執(zhí)行和強(qiáng)制措施等異議的復(fù)議作出規(guī)定，①但并沒有明確規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的復(fù)議問題。此外，基于生效的法院裁判，對(duì)認(rèn)定違法的規(guī)范性文件，制定機(jī)關(guān)能否像案件當(dāng)事人那樣啟動(dòng)再審程序，也缺乏明確規(guī)定。可見，如果認(rèn)定規(guī)范性文件違法或不合法，將涉及制定機(jī)關(guān)的救濟(jì)權(quán)利，即制定機(jī)關(guān)是否具有上訴權(quán)、復(fù)議權(quán)、再審啟動(dòng)權(quán)。進(jìn)一步而言，即使制定機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利，那么這些權(quán)利將通過什么途徑來實(shí)現(xiàn)？是否會(huì)增加規(guī)范性文件審查的復(fù)雜性？總之，規(guī)范性文件附帶審查的救濟(jì)權(quán)利是《行政訴訟法》中沒有規(guī)定的內(nèi)容，也是司法解釋沒有說明的問題，更是聽取制定機(jī)關(guān)意見制度實(shí)施后必然會(huì)面臨的問題。如果后續(xù)救濟(jì)權(quán)利問題沒有解決，對(duì)于規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)而言也是不公平的。

余 論

在規(guī)范性文件附帶審查過程中，按照《〈行政訴訟法〉解釋》第147條關(guān)于“聽取制定機(jī)關(guān)的意見”規(guī)定操作，不但達(dá)不到審查目的，還會(huì)在一定程度上影響法院對(duì)規(guī)范性文件的正常審查。實(shí)際上，在本文所列舉的案例中，法院全部采納制定機(jī)關(guān)意見，在一定程度上揭示出聽取制定機(jī)關(guān)意見的弊端所在。而且，聽取制定機(jī)關(guān)意見還會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生不利影響，因?yàn)橐粋€(gè)規(guī)范性文件往往是諸多具體行政行為的依據(jù)，如果在每一個(gè)規(guī)范性文件附帶審查案件中，制定機(jī)關(guān)均主動(dòng)或者被動(dòng)出庭表達(dá)意見，將會(huì)導(dǎo)致其疲于奔命[9]。因此，必須對(duì)規(guī)范性文件附帶審查中聽取制定機(jī)關(guān)意見制度予以修正。對(duì)于規(guī)范性文件附帶審查聽取制定機(jī)關(guān)意見，法院不應(yīng)主動(dòng)，也不應(yīng)作為庭審中的一個(gè)程序。當(dāng)制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件有意見需要陳述時(shí)，可向法院提交書面意見，法院無須設(shè)置專門的聽取制定機(jī)關(guān)意見程序。法院應(yīng)按照正常程序?qū)彶橐?guī)范性文件，只有在作出是否合法認(rèn)定時(shí)，才可以適當(dāng)參考制定機(jī)關(guān)所提交的意見。只有這樣才符合《行政訴訟法》基本精神，才不至于出現(xiàn)問題，才有利于規(guī)范性文件附帶審查制度的良性發(fā)展。

① 關(guān)于審判人員回避事項(xiàng)的復(fù)議，《行政訴訟法》第55條第4款規(guī)定，“院長(zhǎng)擔(dān)任審判長(zhǎng)時(shí)的回避，由審判委員會(huì)決定；審判人員的回避，由院長(zhǎng)決定；其他人員的回避，由審判長(zhǎng)決定。當(dāng)事人對(duì)決定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議一次”；關(guān)于訴訟期間不停止行政行為執(zhí)行的復(fù)議，第56條第2款規(guī)定，“當(dāng)事人對(duì)停止執(zhí)行或者不停止執(zhí)行的裁定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議一次”；關(guān)于先于執(zhí)行不服的復(fù)議，第57條第2款規(guī)定，“當(dāng)事人對(duì)先予執(zhí)行裁定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議一次。復(fù)議期間不停止裁定的執(zhí)行”；關(guān)于司法強(qiáng)制措施不服的復(fù)議，第59條第3款規(guī)定，“罰款、拘留須經(jīng)人民法院院長(zhǎng)批準(zhǔn)。當(dāng)事人不服的，可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議一次。復(fù)議期間不停止執(zhí)行”。