公共物品的供給方式及其選擇

段 緒 柱

(黑龍江大學(xué) 政府管理學(xué)院，哈爾濱 150080)

基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等公共物品是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是公眾生活的需要，政府要保證基本公共物品的供給。隨著社會(huì)的飛速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)需求量劇增，單純依靠政府財(cái)政投入已難以滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的公共需求，通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)動(dòng)員、吸引包括私人部門(mén)在內(nèi)的社會(huì)資源共同參與公共物品供給已成為重要選擇。2013 年 9 月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“與人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求相比，不少領(lǐng)域的公共服務(wù)存在質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問(wèn)題，迫切需要政府進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有效動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)”[1]。2013年11月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”[2]。2019年3月7日，財(cái)政部制定的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》明確規(guī)范了 PPP 項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合的條件、新上政府付費(fèi)項(xiàng)目原則、應(yīng)符合的審慎要求、項(xiàng)目規(guī)范管理的基本要求等，并指出“采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方”[3]。2019年11月19日，財(cái)政部審議通過(guò)了《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，并于2020年3月1日起施行，《辦法》明確了購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容和目錄、購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的實(shí)施、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同及履行、監(jiān)督管理和雙方的法律責(zé)任，進(jìn)一步規(guī)范了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的全過(guò)程。公私合作是公共物品供給的重要方式，“形式上，公私合作是公共部門(mén)與私人部門(mén)通過(guò)契約實(shí)現(xiàn)相互協(xié)作，但公私合作的服務(wù)對(duì)象是社會(huì)公眾，因此公私合作實(shí)質(zhì)上重構(gòu)了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，改變了公共部門(mén)與私人部門(mén)的關(guān)系樣態(tài)，政府與社會(huì)公眾間的直接委托代理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、私人部門(mén)、公共服務(wù)消費(fèi)者間的三重契約關(guān)系——政府與私人部門(mén)、政府與公眾、公眾與私人部門(mén)間的契約”[4]。選擇合理、高效的公共物品供給方式，健全公共物品供給制度是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。公共物品的供給有政府直接供給、市場(chǎng)供給、非營(yíng)利組織供給、多主體合作供給等四種方式，每一種公共物品供給方式都有其各自的優(yōu)勢(shì)，也面臨著不同的挑戰(zhàn)。要堅(jiān)守公共物品供給原則，根據(jù)其性質(zhì)、社會(huì)基本價(jià)值、公共物品需求的彈性和差異性等，確定合適的公共物品供給方式。

一、公共物品及其供給方式

一般來(lái)說(shuō)，公共物品是指消費(fèi)具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的物品。根據(jù)非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性程度，公共物品分為純公共物品與準(zhǔn)公共物品兩大類(lèi)，其中，絕大部分物品是準(zhǔn)公共物品。具有一定排他性的準(zhǔn)公共物品市場(chǎng)能夠供給，但由于信息不對(duì)稱(chēng)，公共物品的購(gòu)買(mǎi)者與消費(fèi)者不一，完全由市場(chǎng)供給將導(dǎo)致供給方獲取超額利潤(rùn)，而需求方無(wú)力支付，也無(wú)法獲取相應(yīng)的公共物品。此外，非營(yíng)利組織是公共物品重要的輔助性供給者。

1.政府直接供給

政府是公共物品最重要的供給者。首先，公共物品的本質(zhì)特征決定了政府提供的必要性。公共物品是公眾的基本訴求，是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、提高社會(huì)整體福利的基礎(chǔ)。為保證社會(huì)公平，提高人民生活水平，政府必須保證社會(huì)基本公共物品的供給。其次，公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性使價(jià)格機(jī)制不能有效發(fā)揮作用，市場(chǎng)不能實(shí)現(xiàn)公共物品的有效配置。非競(jìng)爭(zhēng)性使“搭便車(chē)”成為很多人的選擇，從而導(dǎo)致市場(chǎng)上無(wú)購(gòu)買(mǎi)者。事實(shí)上，非排他性使公共物品的供給者無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)來(lái)彌補(bǔ)成本、獲取收益，這也導(dǎo)致一些公共物品既無(wú)供給市場(chǎng)，也無(wú)需求市場(chǎng)。最后，公共物品的外部性要求作為人民利益維護(hù)者、代表者的政府保證公共物品的有效提供。政府干預(yù)公共物品的生產(chǎn)，甚至直接提供是十分必要的，但政府干預(yù)并不等于政府完全直接供給，更不等于政府包攬一切，把政府提供簡(jiǎn)單地理解為完全由政府投資、經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)是片面的。

政府直接供給能夠保證全體公民獲取均等的基本公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)的公平正義，使社會(huì)擁有較為平等的生存和發(fā)展環(huán)境。但政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共物品的完全直接供給，在一定時(shí)期內(nèi)，政府的財(cái)政資源、支付能力有限，其無(wú)法徹底滿(mǎn)足社會(huì)的基本需求。另外，專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力是傳染病防治等公共物品供給的前提，政府相關(guān)部門(mén)具有一定的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力，但專(zhuān)業(yè)設(shè)備缺乏、專(zhuān)業(yè)技術(shù)不足、人力資源不夠等使政府供給不足，甚至無(wú)法直接供給。

2.市場(chǎng)供給

當(dāng)政府供給能力不足或非社會(huì)基本需求時(shí)，具有一定排他性的準(zhǔn)公共物品可由營(yíng)利組織通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制供給。一定排他性使?fàn)I利組織可以通過(guò)收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)成本并獲取一定利潤(rùn)，即可供給市場(chǎng)；需求方經(jīng)供給者許可后才可使用，亦有需求市場(chǎng)。因此，在市場(chǎng)上，供給方可以獲得利潤(rùn)，需求方也滿(mǎn)足了自己的需要。

市場(chǎng)供給效率較高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等能不斷提高公共物品質(zhì)量，降低公共物品供給成本，但市場(chǎng)機(jī)制能夠高效供給的也只是具有排他性的公共物品，無(wú)排他性的公共物品基本沒(méi)有營(yíng)利組織提供。政府必須嚴(yán)格監(jiān)管營(yíng)利組織供給公共物品過(guò)程，保證公共物品的安全性與質(zhì)量。在供給方壟斷公共物品市場(chǎng)時(shí)，其基本控制了公共物品供給數(shù)量及價(jià)格，政府要通過(guò)監(jiān)管來(lái)保證營(yíng)利組織供給的公共物品能夠滿(mǎn)足公眾需求，并且價(jià)格合理，以達(dá)到維護(hù)市場(chǎng)秩序的目的。同時(shí)，政府還要采取多種方式來(lái)保障社會(huì)基本公共物品的供給。

3.非營(yíng)利組織供給

公共物品的特征決定了公共物品供給存在著市場(chǎng)失靈，以稅收等為財(cái)政來(lái)源的政府只能滿(mǎn)足多數(shù)人的普遍需求，部分人的過(guò)度需求和特殊需求無(wú)法滿(mǎn)足。當(dāng)政府供給能力不足，市場(chǎng)供給無(wú)效或供給價(jià)格過(guò)高時(shí)，非營(yíng)利組織則成為公共物品的重要供給者。

非營(yíng)利組織不分配盈余決定了其始終以自己的使命為根本目的，不以營(yíng)利為目標(biāo)，能夠更好地回應(yīng)社會(huì)訴求，滿(mǎn)足公眾需要。首先，能夠保障消費(fèi)者與購(gòu)買(mǎi)者的權(quán)益，降低公共物品供給成本。幼兒服務(wù)等特殊公共物品的購(gòu)買(mǎi)者與消費(fèi)者不同一，消費(fèi)者不具有完全民事行為能力或表達(dá)能力，而購(gòu)買(mǎi)者也無(wú)法知曉公共服務(wù)的質(zhì)量，從而不能有效地監(jiān)督營(yíng)利組織。而非營(yíng)利組織則不會(huì)利用信息優(yōu)勢(shì)來(lái)獲取利潤(rùn)，從而降低了公共服務(wù)的成本，保障了消費(fèi)者與供給者的權(quán)益。其次，能夠高效供給特定領(lǐng)域的公共物品。特定領(lǐng)域、特殊群體急需大量相關(guān)公共物品時(shí)，政府、營(yíng)利組織無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)擁有專(zhuān)業(yè)設(shè)施，提高專(zhuān)業(yè)能力，立即供給其所需的公共物品，而非營(yíng)利組織則擁有專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的設(shè)施、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和供給能力，能夠高效地供給。

非營(yíng)利組織供給公共物品也存在一定局限。首先，非營(yíng)利組織雖然是特殊領(lǐng)域緊急需求公共物品的重要供給者，但其供給能力有限且僅限于組織專(zhuān)注的領(lǐng)域，故只是政府公共物品供給的補(bǔ)充。其次，非營(yíng)利組織收入不穩(wěn)定使其公共物品供給存在一定風(fēng)險(xiǎn)。非營(yíng)利組織的收入主要來(lái)源于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和社會(huì)捐助。如果非營(yíng)利組織以自己的使命為目的，依法履行與政府的合約，提供社會(huì)所需的公共物品，其收入會(huì)很穩(wěn)定，公共物品供給能力也會(huì)越來(lái)越強(qiáng)。但有些非營(yíng)利組織則希望通過(guò)提供公共物品來(lái)獲取社會(huì)聲譽(yù)，以此得到更多的機(jī)會(huì)，進(jìn)而獲得更多自我利潤(rùn)，說(shuō)到底，經(jīng)濟(jì)利益才是其根本目的；有些非營(yíng)利組織的社會(huì)捐贈(zèng)很少且不穩(wěn)定；有些非營(yíng)利組織社會(huì)捐贈(zèng)是其收入主要來(lái)源，但捐贈(zèng)使用不規(guī)范，透明度低，公信力下降，導(dǎo)致公眾捐贈(zèng)越來(lái)越少。因此，收入不穩(wěn)定會(huì)使非營(yíng)利組織公共物品供給不穩(wěn)定。最后，三重契約內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)及契合不足導(dǎo)致公共物品供給失敗。政府購(gòu)買(mǎi)非營(yíng)利組織公共服務(wù)將政府與社會(huì)公眾間的委托代理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎⒎菭I(yíng)利組織、公共服務(wù)消費(fèi)者間的三重契約關(guān)系——政府與非營(yíng)利組織、政府與公共服務(wù)消費(fèi)者、非營(yíng)利組織與公共服務(wù)消費(fèi)者，任何一重契約出現(xiàn)問(wèn)題或契約契合程度低都會(huì)導(dǎo)致非營(yíng)利組織公共物品供給失敗。

4.合作供給

單一主體無(wú)法完全回應(yīng)社會(huì)需求供給所有公共物品，以政府為主的多主體分工協(xié)作是公共物品供給的重要方式。政府是公共物品最重要的供給者，非營(yíng)利組織是一些公共物品的重要供給者，營(yíng)利組織是具有排他性公共物品的重要供給者。多主體合作方式主要有政府與營(yíng)利組織合作、政府與非營(yíng)利組織合作，非營(yíng)利組織與營(yíng)利組織合作，政府、非營(yíng)利組織與私人營(yíng)利組織合作。雖然職責(zé)不同，供給能力、供給內(nèi)容各異，但每一類(lèi)主體都有自己的供給特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也面臨各自的挑戰(zhàn)，多主體協(xié)作能夠彼此彌補(bǔ)，既發(fā)揮每一主體的優(yōu)勢(shì)，又彌補(bǔ)單一主體的弱點(diǎn)，共同保障公共物品的供給。

政府雖承擔(dān)著供給所有公共物品的最終責(zé)任，但其財(cái)政能力、專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力有限，事實(shí)上無(wú)法供給所有公共物品、滿(mǎn)足多樣化的社會(huì)需求。非營(yíng)利組織能夠降低政府公共物品供給的信息成本、監(jiān)督成本，彌補(bǔ)政府特殊公共物品供給的不足，滿(mǎn)足社會(huì)的多樣化需求。由于收入不穩(wěn)定、運(yùn)行不規(guī)范等原因，非營(yíng)利組織供給公共物品存在失靈現(xiàn)象，政府通過(guò)監(jiān)管保證其圍繞目標(biāo)規(guī)范使用資源。當(dāng)非營(yíng)利組織無(wú)法繼續(xù)提供社會(huì)急需公共物品時(shí)，則保證其供給，以滿(mǎn)足社會(huì)的合理要求。營(yíng)利組織能夠高效供給具有排他性的公共物品，減少政府不必要的財(cái)政支出，但營(yíng)利是其根本目標(biāo)，其基本不提供無(wú)法排他的公共物品，而且有些營(yíng)利組織利用信息優(yōu)勢(shì)獲取利潤(rùn)，侵犯消費(fèi)者的權(quán)益。政府是營(yíng)利組織的監(jiān)管者、市場(chǎng)失靈的治理者、公共物品的最終供給者。非營(yíng)利組織不會(huì)利用信息優(yōu)勢(shì)謀利。有鑒于此，政府、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織應(yīng)采取協(xié)作方式，共同保證公共物品的供給。

二、公共物品供給方式選擇

公共物品供給方式由供給主體擁有資源、專(zhuān)業(yè)能力、公共物品的性質(zhì)、需求緊急程度等來(lái)決定。政府必須遵守法治原則、公開(kāi)公平原則、可持續(xù)原則、協(xié)同性原則，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、需求標(biāo)準(zhǔn)、倫理標(biāo)準(zhǔn)、交易費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等角度全面分析供給方的供給能力，以綜合判斷，確定合適的公共物品供給方式。

1.公共物品供給方式選擇的原則

一是法治原則。政府必須依法行政，按照法律賦予的權(quán)限，法律規(guī)定的規(guī)則、程序，公開(kāi)、公平、公正地確定公共物品供給方式。首先，要健全法律法規(guī)，明確公共物品供需雙方的權(quán)利與責(zé)任、公共物品供給方式及其選擇的基本原則與程序。相關(guān)各部門(mén)、地方政府根據(jù)本部門(mén)、本地方具體情況制定公共物品供給規(guī)章和地方法規(guī)，并健全公共物品供給規(guī)則體系。法律和規(guī)章制度明確規(guī)定公共物品供給的基本標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，保證公共物品供給的制度化、規(guī)范化。具體的政府部門(mén)可將其職責(zé)范圍內(nèi)的公共物品供給及供給方式選擇規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，以增強(qiáng)法律法規(guī)的操作性和可執(zhí)行性。其次，根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件與公共物品性質(zhì)及需求緊急程度，依法確定供給方式，并全過(guò)程監(jiān)管公共物品供給。公共利益是公共物品供給方式選擇的最高標(biāo)準(zhǔn)，政府要切實(shí)履行自己的職責(zé)，嚴(yán)格自我規(guī)范與約束、不違法越權(quán)、利益部門(mén)化、監(jiān)督供給方，保證公共物品能夠保質(zhì)保量地滿(mǎn)足社會(huì)公眾需求。最后，依法解決公共物品供給過(guò)程中的矛盾。公共物品供給方式多元，供給的矛盾也類(lèi)型多樣，如政府供給與公眾需求不一致，營(yíng)利組織與社會(huì)公眾沖突，非營(yíng)利組織供給無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)需求，政府與營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織合作供給的矛盾，等等。政府在解決矛盾時(shí)需依法處理，以維護(hù)各方的合法權(quán)益。營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織、社會(huì)公眾通過(guò)行政復(fù)議、司法訴訟等方式維護(hù)自己的權(quán)益。行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)彶榫唧w行政行為，以維護(hù)營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織、社會(huì)公眾的合法權(quán)益。人民法院依法裁判，以保障各方合法權(quán)益。在合作供給公共物品產(chǎn)生矛盾引入司法程序時(shí)，合作合同是司法裁判的重要依據(jù)。

二是公開(kāi)公平原則。不涉及國(guó)家秘密或商業(yè)機(jī)密時(shí)，公共物品供給方式的選擇標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)程、結(jié)果全部公開(kāi)。一方面，選擇過(guò)程的公開(kāi)透明推動(dòng)了政府自我約束，給社會(huì)監(jiān)督提供了足夠的機(jī)會(huì)與信息，促進(jìn)了公共物品的高效供給。另一方面具有資質(zhì)和供給能力的營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織都能夠參與公共物品供給，充分的競(jìng)爭(zhēng)能夠提高公共物品的質(zhì)量，降低供給成本。市場(chǎng)供給、非營(yíng)利組織供給、合作供給公共物品時(shí)，應(yīng)公開(kāi)公平地選擇供給主體、確定合作對(duì)象。公開(kāi)準(zhǔn)入條件，符合條件的供應(yīng)者都可公平地參與競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)公共物品供給主體或合作對(duì)象的選擇程序公平與結(jié)果公平。此外，還應(yīng)建立公平合理的公共物品供給主體或合作對(duì)象選擇規(guī)則、方式，并遵守相應(yīng)的規(guī)則。

三是可持續(xù)原則。公共物品是公眾生活的基本保障，必須保證穩(wěn)定供給。首先，確定公共物品供給方式能夠保證公共物品的可持續(xù)供給。市場(chǎng)供給、非營(yíng)利組織供給與合作供給公共物品時(shí)，供給主體的選擇與合作對(duì)象的確定，需將其技術(shù)能力及發(fā)展?jié)摿Α⒊掷m(xù)供給能力作為重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)，以保證公共物品的持續(xù)供給。其次，政府、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織都要嚴(yán)守法律、切實(shí)履約、協(xié)同合作，保證公共物品供給的可持續(xù)性。

四是協(xié)同性原則。政府是公共物品供給的最終責(zé)任承擔(dān)者、規(guī)則制定與執(zhí)行者、民意匯聚與表達(dá)者、爭(zhēng)議的仲裁者、公共物品供給的監(jiān)管者；營(yíng)利組織是公共物品的供給者、所有者，利潤(rùn)最大化的實(shí)現(xiàn)者；非營(yíng)利組織是一些公共物品的重要供給者。歸根結(jié)底，各方只有相互協(xié)作才能保證公共物品的長(zhǎng)期高效供給。首先，以公共利益為最終目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)自我多重角色的協(xié)同一致。政府多重角色蘊(yùn)涵著潛在的內(nèi)在沖突，即合作契約簽訂者與民意匯聚和表達(dá)者的沖突、營(yíng)利組織的合作者與公私合作規(guī)則制定者的沖突、合作契約簽訂者監(jiān)管者與最終責(zé)任承擔(dān)者的沖突等。建構(gòu)科學(xué)、協(xié)同的制度體系，通過(guò)有關(guān)各方的相互制約來(lái)保證政府角色的實(shí)現(xiàn)，避免使?jié)撛跊_突實(shí)質(zhì)化，以保證公共物品的有序供給。營(yíng)利組織遵守法律與合作契約，供給合格足量的公共物品，獲得一定利潤(rùn)，并不以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，履行自己的合同約定。其次，政府、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織與社會(huì)公眾協(xié)作一致，保證公共物品供需平衡。建立健全準(zhǔn)入—退出制度完整的公共物品供給體系；建立政府、營(yíng)利組織與消費(fèi)者間利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，引入第三部門(mén)，從而降低政府、社會(huì)公眾評(píng)估營(yíng)利組織的信息成本與監(jiān)管成本。

2.公共物品供給方式選擇的標(biāo)準(zhǔn)

一是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。首先，根據(jù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力確定公共物品的供給主體與供給方式。專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力決定著一些公共物品能否供給，供給的主體、供給時(shí)間與供給成本。傳染病防治等所需的公共物品只能由擁有專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力的非營(yíng)利組織或營(yíng)利組織供給。高度專(zhuān)業(yè)化不但能確保供給公共物品的適用性，而且能縮短供給時(shí)間，減少社會(huì)恐慌，最大程度降低社會(huì)損失。 其次，技術(shù)上能否排他，排他的成本與收益是公共物品供給方式選擇的重要指標(biāo)。技術(shù)上能夠排他意味著公共物品提供者可以通過(guò)收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)成本并獲取一定利潤(rùn)，營(yíng)利組織也有動(dòng)力提供此類(lèi)公共物品。隨著科技的進(jìn)步，一些原來(lái)技術(shù)上無(wú)法排他的公共物品可以排他了，營(yíng)利組織也成為該類(lèi)公共物品的供給者。事實(shí)上，由于金融技術(shù)的發(fā)展和現(xiàn)代金融工具的出現(xiàn)，私人部門(mén)可以通過(guò)資本運(yùn)作來(lái)獲取更多的資源，以供給原來(lái)因成本過(guò)高而無(wú)法提供的公共物品。

二是需求標(biāo)準(zhǔn)。公共物品是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，但政府財(cái)政狀況、社會(huì)支付能力、科技水平等決定著一定時(shí)期公共物品的可能供給量，這就需要根據(jù)社會(huì)需求的緊要程度和需求量來(lái)確定公共物品的供給次序、供給量及供給方式。

首先，確保社會(huì)急需公共物品的供給。傳染病、自然災(zāi)害等突發(fā)事件不僅使受侵害者陷入困境、無(wú)力應(yīng)對(duì)，而且傳染病等也會(huì)帶來(lái)巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)所急需的公共物品既可能是專(zhuān)業(yè)物品，如檢測(cè)劑等，也可能是每個(gè)人都需要的日常用品，如口罩等。對(duì)此，一方面，政府要通過(guò)各種方式儲(chǔ)備物資、設(shè)備，保證短期內(nèi)急需設(shè)備與物資的供應(yīng)；另一方面也要與企業(yè)簽訂協(xié)議，甚至支付一定的準(zhǔn)備金讓企業(yè)儲(chǔ)備生產(chǎn)能力，當(dāng)社會(huì)急需時(shí)便能在很短的時(shí)間內(nèi)予以供給，維護(hù)社會(huì)的安全與秩序。

其次，保證特殊人群必需公共物品的供給。殘疾人等特殊人群必需公共物品的需求量有限，完全依靠市場(chǎng)很難滿(mǎn)足他們的需求，各級(jí)政府須保證特殊人群必需公共物品的供給。政府及其職能部門(mén)能夠直接提供的即直接提供，無(wú)法直接供給的，可聯(lián)系相關(guān)領(lǐng)域的非營(yíng)利組織予以供給，或者通過(guò)公私合作向營(yíng)利組織購(gòu)買(mǎi)該類(lèi)公共物品。

最后，保障人們普遍需要公共物品的供給。一般情況下，人們生活普遍需求的公共物品要供給有序、供給量充足，但一些需求彈性低的公共物品完全由市場(chǎng)供給會(huì)導(dǎo)致供給價(jià)格過(guò)高，公眾無(wú)法承受。政府嚴(yán)格控制供給價(jià)格導(dǎo)致市場(chǎng)主體無(wú)太多利潤(rùn)，則可能會(huì)產(chǎn)生供給不足。對(duì)于此類(lèi)公共物品，政府能夠直接供給的可直接供給，直接供給無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)需要時(shí)，非營(yíng)利組織是重要的補(bǔ)充；此外，還可通過(guò)稅收優(yōu)惠、公私合作等方式提高營(yíng)利組織的供給動(dòng)力，以保障人們普遍需要公共物品的供給。

三是倫理標(biāo)準(zhǔn)。公共物品供給必須遵循社會(huì)倫理與價(jià)值。自由、平等、公正等是公共物品供給的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府提供基本公共物品是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要手段，首先，公共部門(mén)提供公共物品可以使低收入者享受到福利，有利于福利分配的公平。其次，公共部門(mén)提供公共物品，公眾免費(fèi)均等消費(fèi)，保障了社會(huì)公平，使每個(gè)公民都能享受到基本的公共服務(wù)。

在實(shí)踐中，平等有絕對(duì)平等和相對(duì)平等兩種基本原則。絕對(duì)平等原則保證人們?cè)跈?quán)利、法律和機(jī)會(huì)方面完全平等，適用于根本平等、形式平等和機(jī)會(huì)平等。相對(duì)平等原則是非基本權(quán)利分配的基本原則，適用于結(jié)果平等，而非基本權(quán)利則根據(jù)對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)度進(jìn)行分配，即“多勞多得，少勞少得”。涉及根本平等、形式平等、機(jī)會(huì)平等的公共物品應(yīng)采取絕對(duì)平等原則供給，保證所有公民能夠平等地獲得基本公共服務(wù)。在維護(hù)公民基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，非公民基本權(quán)利領(lǐng)域可采取“多勞多得，少勞少得”，這樣社會(huì)才會(huì)人人奮進(jìn)，更有活力。

公共物品供給的倫理標(biāo)準(zhǔn)不是某個(gè)單一價(jià)值，更不是以單一價(jià)值作為一切的最終標(biāo)準(zhǔn)。每一種價(jià)值都有其合理性，但價(jià)值之間存在著一定的沖突，如過(guò)度強(qiáng)調(diào)結(jié)果平等，社會(huì)則不夠公正，也在一定意義上侵犯了個(gè)人自由。公共物品供給的倫理標(biāo)準(zhǔn)是在尊重每一種價(jià)值基礎(chǔ)上的價(jià)值體系，因此要保證每一種價(jià)值基本實(shí)現(xiàn)，同時(shí)彼此矛盾又不激化，社會(huì)才能夠接受。

四是交易費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。不同公共物品供給方式的交易費(fèi)用不同，需理性分析各種供給方式的交易費(fèi)用，以確定公共物品的供給方式。首先，權(quán)衡公共部門(mén)與私人部門(mén)供給公共物品的技術(shù)和能力。當(dāng)政府沒(méi)有能力提供公共物品或直接生產(chǎn)公共物品成本過(guò)高時(shí)，交由非營(yíng)利組織、私人部門(mén)提供或公私合作提供。其次，分析各種供給方式的總成本(包括公共部門(mén)的決策成本、執(zhí)行成本、監(jiān)督成本、信息成本，社會(huì)公眾付出成本)與社會(huì)整體收益，選擇整體收益更大、成本更合理的供給方式。

每一種標(biāo)準(zhǔn)都只是公共物品供給需考慮的一個(gè)方面，要在全面分析公共物品的性質(zhì)、需求緊急程度、社會(huì)基本價(jià)值規(guī)范、社會(huì)需求的彈性與差異性、交易費(fèi)用的基礎(chǔ)上，綜合判斷，以確定合理、高效的公共物品供給方式。

3.公共物品供給方式的選擇

在堅(jiān)守原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)各標(biāo)準(zhǔn)綜合分析公共需求的性質(zhì)與數(shù)量、政府財(cái)政狀況、現(xiàn)有供給主體供給能力及可持續(xù)性，以更好地選擇公共物品的供給方式。

政府直接供給。市場(chǎng)無(wú)法提供的公共物品、為市場(chǎng)有效率運(yùn)轉(zhuǎn)提供條件的公共物品，可以以政府直接供給為主，且由非營(yíng)利組織輔助提供。政府負(fù)責(zé)保障社會(huì)和平有序、維護(hù)社會(huì)公平公正、保護(hù)產(chǎn)權(quán)者合法權(quán)益、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、依法解決社會(huì)矛盾，并懲處違法犯罪分子。

市場(chǎng)供給。有足夠多的營(yíng)利組織供給公共物品，且供給能力充足，產(chǎn)品質(zhì)量有保證，可以選擇市場(chǎng)供給。首先，選擇具體供給主體信息公開(kāi)，選擇標(biāo)準(zhǔn)、程序要公正透明，這樣既擴(kuò)大了政府的選擇范圍，提高了公共物品供給的社會(huì)效益，也促使了營(yíng)利組織提高產(chǎn)品質(zhì)量，降低供給價(jià)格。同時(shí)，要科學(xué)評(píng)估競(jìng)標(biāo)者的資質(zhì)，明確甄選的具體標(biāo)準(zhǔn)。建立公開(kāi)、公正、公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，將招投標(biāo)全過(guò)程及結(jié)果公開(kāi)。其次，選擇過(guò)程規(guī)范化、制度化。規(guī)范政府公共物品供給主體選擇過(guò)程與行為，按照預(yù)定的選擇標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行選擇，可以充分運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以促進(jìn)營(yíng)利組織之間的公平合理競(jìng)爭(zhēng)。

非營(yíng)利組織供給。非營(yíng)利組織的公益性與非營(yíng)利性決定了其是公共物品的重要供給者。非營(yíng)利組織是特定領(lǐng)域、特殊群體急需公共物品的重要供給者，對(duì)此，政府沒(méi)有更大的選擇空間和余地，但要監(jiān)督公共物品的質(zhì)量、特殊群體需求滿(mǎn)足狀況，并采取各種方式保證急需公共物品的供應(yīng)。社會(huì)公共物品的需求多樣，政府無(wú)法滿(mǎn)足所有人的訴求，具有一定排他性的公共物品市場(chǎng)能夠供給，但部分公眾卻無(wú)支付能力，所以非營(yíng)利組織就是這部分公眾公共物品的供給者。

合作供給。合作供給公共物品的方式有多種，政府與非營(yíng)利組織基本目標(biāo)一致，選擇合作對(duì)象時(shí)主要關(guān)注非營(yíng)利組織的供給能力。政府與營(yíng)利組織合作供給公共物品最為普遍。公私合作市場(chǎng)可分為完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，供方壟斷、需方競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，需方壟斷、供方競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，供需雙方壟斷市場(chǎng)和“無(wú)市場(chǎng)”狀態(tài)。不同類(lèi)型的市場(chǎng)有不同的特征，需根據(jù)五類(lèi)市場(chǎng)的不同特征，建立相應(yīng)的公私合作對(duì)象選擇模式。在完全競(jìng)爭(zhēng)公私合作市場(chǎng)中，政府與營(yíng)利組織都有巨大的選擇空間，應(yīng)通過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)，雙向選擇，以確定最終的合作對(duì)象。在供方壟斷、需方競(jìng)爭(zhēng)公私合作市場(chǎng)中，雖然政府選擇受限，但要嚴(yán)格把握準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，保證供方資質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)營(yíng)利組織的服務(wù)價(jià)格、運(yùn)營(yíng)狀況的監(jiān)管，以防止少數(shù)營(yíng)利組織控制公共物品市場(chǎng)。在需方壟斷、供方競(jìng)爭(zhēng)公私合作市場(chǎng)中，政府擁有充分的選擇自由，要規(guī)范合作對(duì)象選擇的規(guī)則和程序，通過(guò)招投標(biāo)等方式實(shí)現(xiàn)供方之間的充分競(jìng)爭(zhēng)。另外，還要健全監(jiān)督機(jī)制，避免權(quán)力尋租。在供需雙方壟斷公私合作市場(chǎng)中，雙方選擇空間有限，政府可以根據(jù)社會(huì)需求和營(yíng)利組織基本狀況，確定基本選擇標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)談判、協(xié)商等方式確定合作對(duì)象。在“無(wú)市場(chǎng)”狀態(tài)下，政府沒(méi)有選擇機(jī)會(huì)，應(yīng)通過(guò)科研獎(jiǎng)勵(lì)、資金投入、稅收優(yōu)惠等方式培育供給者。實(shí)際上，政府、營(yíng)利組織、科研機(jī)構(gòu)的群策群力、相互協(xié)作可以推動(dòng)營(yíng)利組織與科研機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)能力成長(zhǎng)，也可以進(jìn)一步提高公共物品的供給能力。