行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及處理對策研究

一、前言

由財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》于2014年起正式施行，要求行政事業(yè)單位切實加強內(nèi)控建設。然而當前基層行政事業(yè)單位內(nèi)部在內(nèi)控意識、制度基礎、內(nèi)控環(huán)境以及規(guī)范化程度方面仍存在一系列問題，因此還需結(jié)合具體問題采取針對性處理對策，更好地實現(xiàn)內(nèi)控規(guī)范化建設、發(fā)揮風險防范價值。

二、基于單位與業(yè)務層面的內(nèi)部控制問題分析

（一）內(nèi)部控制認識薄弱

內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位中的順利實施建立在領導干部及單位人員的內(nèi)控認識基礎上，當前多數(shù)行政事業(yè)單位均能夠有意識地依托集體決議等制度規(guī)避“一言堂”狀況的發(fā)生，雖然財政部門已舉辦過單位會計人員內(nèi)控業(yè)務培訓，但仍有完全不了解《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的人員，并且受主管業(yè)務范圍差異性的影響，有些單位的領導對內(nèi)控的重要性認識不到位，重發(fā)展，輕控制，不愿投入精力加強內(nèi)控建設，，財務部門人員因業(yè)務素養(yǎng)差別導致對內(nèi)控理解存有差異，其他業(yè)務部門人員對于內(nèi)部控制持消極被動、應付檢查的態(tài)度，影響到內(nèi)部控制在單位中的推行效果[1]。

（二）內(nèi)控制度建設不健全

當前多數(shù)行政事業(yè)單位均圍繞預算管理、決算管理、收入管理、費用管理、審批管理、內(nèi)部審計等非經(jīng)濟業(yè)務層面建立起相應的制度規(guī)范，實現(xiàn)“行有所依”的目標，但在制度建設與執(zhí)行層面仍存在下列問題：其一是制度缺乏長效更新，部分制度建設往往以法律規(guī)范為基礎，其匯編年份較遠，未能隨法律規(guī)范調(diào)整進行動態(tài)更新，導致制度建設與實際管理需求脫節(jié)；其二是缺乏規(guī)范化建設，在各執(zhí)行環(huán)節(jié)均未提供對應的流程說明與指示，難以為具體執(zhí)行提供規(guī)范的指導；其三是制度體系冗雜、內(nèi)部邏輯關聯(lián)模糊，缺少統(tǒng)一的制度管理機制，且信息系統(tǒng)建設與實際利用率仍未達標，尚且處于摸索階段。

（三）風險防控力度不足

一方面，雖然當前行政事業(yè)單位能夠依照上級部門要求建立內(nèi)控信息系統(tǒng)，但受資金支持、人員素質(zhì)、專業(yè)知識等因素的影響，導致內(nèi)部控制信息化建設的實際應用效率仍保持較低水平，多數(shù)單位聚焦預算與財務收支管理兩大模塊進行內(nèi)控信息化管理，但在資產(chǎn)、合同、建設項目與政府采購等模塊上仍存在信息化建設不足的問題。另一方面，部分單位在外部監(jiān)督層面呈現(xiàn)出力度不足的問題，監(jiān)督主客體權(quán)責不清的問題嚴重削弱監(jiān)督活動的權(quán)威性與實效性，加之單位缺乏內(nèi)部控制的內(nèi)生動力，難以確保及時向利益相關者披露信息，進一步增加內(nèi)部控制風險。

（四）缺乏良好內(nèi)控環(huán)境

由于領導干部與業(yè)務部門人員在意識形態(tài)領域缺乏對內(nèi)部控制的正確認識，導致在單位內(nèi)控實際建設上缺少推動力，部分單位內(nèi)部尚未建立針對性職能部門與領導小組，尚未形成崗位責任制與職責分工標準，未能將內(nèi)控知識納入員工在職教育與業(yè)務培訓機制中，仍存在人員安排與崗位需求不匹配的問題，由此影響到業(yè)務執(zhí)行與單位內(nèi)部的信息溝通效率，無法為單位財務與經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行與監(jiān)督等環(huán)節(jié)提供指導。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的優(yōu)化建構(gòu)對策

（一）推動內(nèi)控體系框架重構(gòu)，實現(xiàn)內(nèi)控體系下沉

1.內(nèi)控組織框架?？紤]到部分行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)較為復雜，涉及到政府、事業(yè)單位與企業(yè)等多方主體，因此在內(nèi)控框架設計上應以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為基準、以行政單位實際業(yè)務為平臺、以具體經(jīng)濟活動規(guī)范為內(nèi)容，聚焦預算、收支、政府采購、資產(chǎn)與合同控制等業(yè)務活動層面進行業(yè)務合并處理與針對性設計，確保內(nèi)部控制體系實現(xiàn)對單位經(jīng)濟活動的全面覆蓋。在內(nèi)控組織框架設計上，首先以內(nèi)控機構(gòu)建設為起點，組織成立專門的內(nèi)控部門或領導小組，負責統(tǒng)籌內(nèi)控體系建設，由單位主要負責人擔任內(nèi)控領導小組的負責人，由財務分管領導或總會計師擔任領導者、負責審批及布置任務等工作，并且下設由人事、財務、審計各科及其他職能部門組成的內(nèi)控工作小組，在組內(nèi)實行崗位責任制、協(xié)調(diào)處理具體分工，共同開展各項工作任務。其次在議事決策機制的建設上，應當圍繞重大事項集體討論決策制度與民主集中原則進行職責范圍的詳細劃分，將經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行與監(jiān)督等環(huán)節(jié)進行有機分離，以此杜絕腐敗發(fā)生、削弱決策風險。最后還應面向關鍵崗位進行職責劃分與確定，達到總攬全局、兼顧細節(jié)的效果。

2.業(yè)務體制框架。以業(yè)務層面為核心進行內(nèi)控體系的建設，應面向行政事業(yè)單位的預算、收支、政府采購、資產(chǎn)控制與合同控制五大業(yè)務環(huán)節(jié)進行流程梳理，針對各業(yè)務環(huán)節(jié)涉及到的具體部門、各環(huán)節(jié)的審批權(quán)限與風險點作出詳細區(qū)分。例如在預算業(yè)務的內(nèi)部控制層面，應圍繞預算編制管理、內(nèi)部財務管理兩個核心進行相關制度的建設，為預算業(yè)務提供內(nèi)控執(zhí)行力，依托規(guī)范化執(zhí)行達成內(nèi)控目標。

3.評價監(jiān)督框架?；谠u價監(jiān)督具體規(guī)范進行內(nèi)控監(jiān)督評價框架的設計：在內(nèi)控監(jiān)督框架設計上，應推動內(nèi)部審計與外部監(jiān)督的一體化建設，依托監(jiān)督合力防止出現(xiàn)利用公權(quán)謀私利的問題，提升行政單位內(nèi)部控制的有效性。在內(nèi)控評價框架設計上，可基于AHP建立內(nèi)部控制有效性評價指標的遞階層次結(jié)構(gòu)，以內(nèi)部控制有效性作為總目標，以合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、報告真實性、防范舞弊、效率與效果等作為子目標，由內(nèi)控環(huán)境、工作機制、人員素質(zhì)、會計機構(gòu)、信息系統(tǒng)、預算收支采購業(yè)務、建設項目及合同業(yè)務等模塊組建準則層，并且下設具體的措施層，利用專家調(diào)查表對各級指標的相對重要性進行判斷賦值，提升評價結(jié)果的可靠性與說服力[2]。例如在預算業(yè)務控制之下設有預算編制、預算批復、預算執(zhí)行、決算管理和績效考評五項具體措施，引入基于AHP的兩兩比較判斷矩陣確定各指標的權(quán)重，并構(gòu)建FCE模糊評判模型，基于“好、較好、一般、較差、差”五級評語與90～100、80～90、70～80、60～70、0～60五項分數(shù)段進行具體評分，依托量化評價實現(xiàn)對內(nèi)部控制水平的綜合評定。

（二）建立健全財務內(nèi)控機制，落實獎懲責任制度

制度建設是內(nèi)部控制執(zhí)行的先行條件，行政事業(yè)單位應積極推動內(nèi)部控制制度體系的完善建設，針對不相容崗位進行分離處理，保障實現(xiàn)職能部門、崗位權(quán)責的清晰化、精簡化建設，嚴格依據(jù)規(guī)章制度執(zhí)行具體業(yè)務活動，配合考核機制、責任制度與獎懲措施的設計，更好地發(fā)揮對內(nèi)部控制執(zhí)行的約束與激勵作用。與此同時，行政事業(yè)單位應當重點加強對“三公經(jīng)費”的預算管理，明確“三公經(jīng)費”的具體使用標準、完善財務管理工作制度建設，引導工作人員加強對國家各項政策內(nèi)容的解讀，保障預算管控范圍涵蓋所有業(yè)務收支信息、實行簽字與監(jiān)督審核雙管責任制，杜絕出現(xiàn)發(fā)票不符、手續(xù)不全、違規(guī)報賬等問題，確保資產(chǎn)收支明確、使用合理，實現(xiàn)對“三公經(jīng)費”的科學管理，以達到全面的預算控制管理[3]。

（三）構(gòu)建統(tǒng)一內(nèi)控信息系統(tǒng)，提升內(nèi)控績效水平

一方面，應著力推進內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)的建設，依靠財政撥款解決資金不足、技術力量薄弱等問題，聚焦單位與業(yè)務兩個層面明確控制點、目標要求、風險點與相關制度等內(nèi)容建設，確立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，構(gòu)建集全業(yè)務流程于一體的閉環(huán)管理系統(tǒng)，以此解決不同地區(qū)、不同單位間信息不對等的問題，并將控制規(guī)則內(nèi)嵌在業(yè)務流程中，將內(nèi)控信息化系統(tǒng)的應用情況納入部門考核與員工績效評價中，更好地發(fā)揮內(nèi)控信息化建設的實際效用。另一方面，還應構(gòu)建自上而下、縱橫聯(lián)動的培訓機制，圍繞內(nèi)控知識、財務業(yè)務技能、信息化系統(tǒng)操作技巧等層面細化培訓內(nèi)容，配合推進會、座談會等多種模式的施行，更好地提升內(nèi)控工作水平。

（四）深化內(nèi)外監(jiān)督力量整合，健全分工協(xié)作機制

在內(nèi)部審計監(jiān)督層面，應加強內(nèi)部審計機構(gòu)的獨立性與權(quán)威性建設，建立定期性、常態(tài)化內(nèi)審機制，針對內(nèi)控制度設計與執(zhí)行效果進行及時評價、提出修正建議，保障形成健全的財務制度、實現(xiàn)會計核算的合規(guī)建設，在此基礎上進一步加強對審議決定與意見的跟蹤管理，用于系統(tǒng)提升各業(yè)務環(huán)節(jié)的管理水平。在外部監(jiān)督機制建設上，首先從立法監(jiān)督層面入手，在現(xiàn)有《預算法》、《政府采購法》等法律的基礎上，由司法機關面向行政事業(yè)單位建立具有針對性的廉政、財產(chǎn)公開等法律規(guī)范，針對關鍵崗位、部門建立廉政監(jiān)督機制，針對違法案件確立具體懲處標準，完善行政法治化體系的建設；其次從政府監(jiān)督職能角度入手，應理清政府審計、紀檢監(jiān)察等部門的權(quán)責，基于黨的路線、方針、政策與黨管干部原則進行貪腐干部、違紀黨員的查處與監(jiān)管，真正“把權(quán)力關進制度的籠子里”；最后從社會公眾監(jiān)督范疇出發(fā)，應建立共享型監(jiān)督信息資源網(wǎng)絡，將權(quán)力運行過程置于公開化、透明化環(huán)境中，提升信息溝通傳達實效性，更好地實現(xiàn)降本增效的目標。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設水平將直接影響到社會經(jīng)濟、政治與文化效益，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的實施為內(nèi)控建設提供了先行指引，但在具體落實層面，還應強化內(nèi)部控制與行政單位、業(yè)務環(huán)節(jié)的關聯(lián)性，通過組織重構(gòu)、制度完善、信息化管理與監(jiān)督合力提升內(nèi)部控制執(zhí)行效果，促使單位更好地履行管理與公共服務職能。