晉升壓力、官員任期與公共服務(wù)供給效率
——基于中國(guó)70個(gè)城市的實(shí)證

楊剛強(qiáng)，程恒祥，吳 斯

(武漢大學(xué) a.區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院;b.經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，武漢，430072)

一、引言

黨的十九大報(bào)告明確指出:“堅(jiān)持在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)居民收入同步增長(zhǎng)、在勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的同時(shí)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)報(bào)酬同步提高。拓寬居民勞動(dòng)收入和財(cái)產(chǎn)性收入渠道。履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，縮小收入分配差距?！盵1]當(dāng)前，隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深化，人口跨區(qū)域、跨城鄉(xiāng)、跨城市流動(dòng)速度和規(guī)模均有明顯的提升[2]，人口在城市聚集程度不斷加大，而由此導(dǎo)致的人民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需要和不平衡不充分的公共服務(wù)供給之間的矛盾也逐漸突出，如何提升公共服務(wù)生產(chǎn)效率已成為貫徹新發(fā)展理念、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的重要任務(wù)之一。

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)公共服務(wù)的研究大多從供給方式、財(cái)政體制等角度出發(fā)，探究如何提升公共服務(wù)的供給水平。一個(gè)不容忽視的事實(shí)是，中國(guó)的地方官員在發(fā)展公共服務(wù)方面扮演了積極而重要的角色，他們?cè)诟纳频胤交A(chǔ)設(shè)施、提升地方教育和醫(yī)療水平、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)等方面都發(fā)揮了重要作用。從地方官員的角度考察公共服務(wù)供給問(wèn)題的相關(guān)研究已經(jīng)展開(kāi)，如周亞虹等(2013)[3]考察了地市級(jí)政府之間的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)與教育支出之間的關(guān)系，王媛(2016)[4]考察了地方官員面臨的政治晉升激勵(lì)及相對(duì)績(jī)效考核方式對(duì)于城市公共品投資的影響，而鮮有從地方官員視角探求其與公共服務(wù)供給效率之間關(guān)系的研究。基于此，本文試圖從地方官員治理中探尋提升中國(guó)公共服務(wù)供給水平的新思路。

二、文獻(xiàn)綜述與理論假說(shuō)

(一)文獻(xiàn)綜述

由于公共服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，決定了公共服務(wù)是一種不能由私營(yíng)部門(mén)通過(guò)市場(chǎng)提供而必須由公共部門(mén)以非市場(chǎng)方式提供的可以供社會(huì)成員共同享用的物品，如何進(jìn)行公共服務(wù)有效供給，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，眾多學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了廣泛研究。在國(guó)內(nèi)，探索公共服務(wù)供給的研究已經(jīng)大量展開(kāi)，但系統(tǒng)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匮芯康胤焦賳T影響公共服務(wù)供給的文獻(xiàn)卻顯得相對(duì)不足，相關(guān)的研究主要從三個(gè)方面展開(kāi)。

一是從財(cái)政分權(quán)視角探索地方官員對(duì)轄區(qū)公共服務(wù)供給等經(jīng)濟(jì)行為的影響。沈立人等(1990)[5]認(rèn)為財(cái)政分權(quán)強(qiáng)化了官員的地方觀念，從而使地方政府從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理者進(jìn)而成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)利益主體，造成了中國(guó)的“諸侯經(jīng)濟(jì)”和市場(chǎng)分割；Qian Y等(1997)[6]認(rèn)為“中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義”在政治上相對(duì)集權(quán)，但因財(cái)政包干制和行政分權(quán)使地方官員有充分的激勵(lì)維護(hù)市場(chǎng)，扶持非國(guó)有企業(yè)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；王永欽等(2007)[7]認(rèn)為政治集權(quán)下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)給地方政府提供了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，卻造成地區(qū)之間的市場(chǎng)分割和公共事業(yè)的公平缺失等問(wèn)題。

二是從政治激勵(lì)視角探索地方官員對(duì)轄區(qū)公共服務(wù)供給等經(jīng)濟(jì)行為的影響。Blanchard等(2001)[8]認(rèn)為在中國(guó)現(xiàn)行的官僚體制下，中央擁有考核、任命地方官員的絕對(duì)權(quán)威，這降低了地方官員貪腐和尋租的風(fēng)險(xiǎn)，官員有更多的政治激勵(lì)去促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展； Li和Zhou[9]的研究發(fā)現(xiàn)，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)官員的提拔標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)由過(guò)去看重政治指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榭粗匾缘胤紾DP增長(zhǎng)率為代表的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。在這種績(jī)效觀下，周黎安(2004)[10]明確指出同一行政級(jí)別的地方官員，無(wú)論是省、市、縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，都處于一種政治晉升博弈，在政治晉升博弈中，地方官員為晉升而主導(dǎo)將公共資源過(guò)度投入某個(gè)行業(yè)，導(dǎo)致公共品重復(fù)建設(shè)；皮建才(2008)[11]證明了在地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的框架下，只要公共服務(wù)供給的正外部溢出效應(yīng)足夠大，理性的地方官員也會(huì)選擇合作來(lái)促進(jìn)市場(chǎng)整合。

三是直接考察官員對(duì)公共服務(wù)供給等經(jīng)濟(jì)行為的影響。徐現(xiàn)祥等(2007)[12]的研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，官員交流能促進(jìn)流入地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但這種交流效應(yīng)“因條件而異”；張軍和高遠(yuǎn)(2007)[13]發(fā)現(xiàn)官員的任期限制和異地交流制度總體上對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有積極影響，但在東部地區(qū)的影響大于中西部地區(qū)；王賢彬和徐現(xiàn)祥(2008)[14]從地方官員來(lái)源、去向、任期考察了地方官員治理與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系，結(jié)果發(fā)現(xiàn)來(lái)自中央、離任后調(diào)入中央的省長(zhǎng)省委書(shū)記的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效較低；王賢彬和徐現(xiàn)祥(2009)[15]發(fā)現(xiàn)地方官員的更替會(huì)對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)短期的負(fù)面影響但不能改變轄區(qū)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)。吳敏等(2018)[16]從公共品可視性的視角考察了地方官員的晉升激勵(lì)和任期對(duì)城市維護(hù)建設(shè)的影響，研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)市委書(shū)記和市長(zhǎng)任期與可視型公共品支出呈現(xiàn)出顯著的倒U型關(guān)系，且這種關(guān)系對(duì)于上任年齡小于55歲的市委書(shū)記更為明顯，對(duì)于上任年齡大于等于55歲的市委書(shū)記則趨于消失。

既然國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)已經(jīng)能夠定量識(shí)別官員對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的影響，但還缺少直接從地方官員角度考察地方官員對(duì)轄區(qū)公共服務(wù)供給影響的文獻(xiàn)，那么本文系統(tǒng)地考察中國(guó)地方官員治理與公共服務(wù)供給之間的關(guān)系，就具有重要的理論創(chuàng)新意義，有望進(jìn)一步豐富、拓展現(xiàn)有研究。

(二)理論假說(shuō)

在現(xiàn)行的政治體制下，地方官員牢牢掌握著地方公共資源分配的決定權(quán)，而地方官員往往利用這種決定權(quán)追求其個(gè)人政治目標(biāo)，使得地方政府在公共支出方面具有一定偏好。我國(guó)地方官員的提拔標(biāo)準(zhǔn)主要是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，在這種績(jī)效觀下同一級(jí)別官員都處于一種政治晉升博弈中，官員所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)越好，其晉升概率越大[9]。面對(duì)晉升壓力，地方官員為尋求短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，主導(dǎo)將公共資源大量?jī)A注于道路、橋梁等更易拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的硬公共品，而忽略了民生急需的軟公共品提供，造成公共服務(wù)供給效率偏低。

由此我們提出假設(shè)H1：晉升壓力越大，公共服務(wù)供給效率越低。

張軍和高遠(yuǎn)(2007)[13]的研究成果發(fā)現(xiàn)地方官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)軌跡呈現(xiàn)倒U形變動(dòng)，在相同的政治與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制下，地方官員的目標(biāo)函數(shù)和決策方式會(huì)因其任期的變化而發(fā)生變化。我國(guó)自古就有“新官上任三把火”之說(shuō)，面對(duì)嶄新的環(huán)境，新上任官員會(huì)有更多激勵(lì)去發(fā)展經(jīng)濟(jì)和民生。隨著任職時(shí)間拉長(zhǎng)或因面臨年齡限制而即將終結(jié)任期，官員面對(duì)的激勵(lì)會(huì)相應(yīng)弱化，其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和民生的積極性相應(yīng)降低。當(dāng)官員任期較短時(shí)，官員追求晉升的動(dòng)力較強(qiáng)，地方官員有為追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效而將公共資源大量?jī)A注到能拉動(dòng)短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施工程的傾向，但任期拉長(zhǎng)，官員晉升概率降低，其以個(gè)人政治目的干預(yù)公共支出的行為也會(huì)相應(yīng)降低。

由此我們提出假設(shè)H2：官員任期與公共服務(wù)供給效率呈先減后增的正U型關(guān)系。

徐現(xiàn)祥和王賢彬(2010)[17]發(fā)現(xiàn)中國(guó)地方官員基于政治激勵(lì)做出有利于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為不是絕對(duì)的，而是有條件的，會(huì)因年齡和任期而異。對(duì)于面對(duì)相同政治激勵(lì)但任期不同的城市官員，其晉升壓力對(duì)于公共服務(wù)供給效率的影響是不同的[18]。在任期之初，官員升遷的可能性較小，此時(shí)其面臨的晉升壓力對(duì)所在城市的公共服務(wù)供給的影響較??；隨著任期的拉長(zhǎng)并接近考核周期，官員對(duì)自身政績(jī)的重視程度有所增強(qiáng)，官員因?yàn)闀x升壓力而干預(yù)公共服務(wù)供給的行為相應(yīng)增多；而當(dāng)官員任期進(jìn)一步延長(zhǎng)時(shí)，官員獲得升遷的概率下降，晉升壓力導(dǎo)致的官員干預(yù)公共服務(wù)供給的行為相應(yīng)減少。

由此我們提出假設(shè)H3：晉升壓力與官員任期在影響公共服務(wù)供給效率上存在著相互影響。

三、公共服務(wù)生產(chǎn)技術(shù)效率的衡量與評(píng)價(jià)

公共服務(wù)生產(chǎn)的技術(shù)效率的正確測(cè)算與分析對(duì)掌握一地區(qū)的公共服務(wù)情況及影響因素具有重要作用，本部分從效率測(cè)算方法和變量選擇兩個(gè)方面對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)技術(shù)效率測(cè)算與分析進(jìn)行探討。

(一)公共服務(wù)生產(chǎn)技術(shù)效率測(cè)度

1.研究方法

為了測(cè)算公共服務(wù)生產(chǎn)的技術(shù)效率，根據(jù)Tone Kaoru等(2001)的研究，我們構(gòu)造公共服務(wù)生產(chǎn)的投入、期望產(chǎn)出和非期望產(chǎn)出的技術(shù)生產(chǎn)可能集，對(duì)于某一特定的決策單元DMU(x0,y0)其基于SBM模型的數(shù)學(xué)表達(dá)式可以寫(xiě)為：

(1)

(2)

2.效率指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)說(shuō)明

本文只考慮一種投入與一種產(chǎn)出的情形。投入指標(biāo)方面，由于公共服務(wù)供給主體是政府，而政府的資源投入體現(xiàn)在財(cái)政支出上，本文選擇各城市的人均一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出(元/人)代表各城市為了提供公共服務(wù)所消耗的資源；產(chǎn)出指標(biāo)方面，產(chǎn)出指標(biāo)分為期望產(chǎn)出和非期望產(chǎn)出，期望產(chǎn)出指標(biāo)選擇主要考慮了政府為社會(huì)大眾提供的資源占比較大的公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、環(huán)境保護(hù)五個(gè)方面。王謙等(2018)[19]曾將公共風(fēng)險(xiǎn)作為非期望產(chǎn)出納入地方財(cái)政支出效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，本文借鑒王謙等人的研究，選取了城鎮(zhèn)失業(yè)率這個(gè)指標(biāo)作為非期望產(chǎn)出的代理變量加入到公共服務(wù)生產(chǎn)技術(shù)效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中?；跀?shù)據(jù)的可得性和代表性考量，本文選取了全國(guó)70個(gè)涵蓋省會(huì)城市的大中城市作為樣本，運(yùn)用這70個(gè)城市2006—2016年的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。各變量數(shù)據(jù)均來(lái)自 2007—2017年的各城市統(tǒng)計(jì)公報(bào)、《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》等。關(guān)于投入、期望產(chǎn)出和非期望產(chǎn)出的具體指標(biāo)選取如表1所示。

表1 投入與產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)置

由于表1中各項(xiàng)子指標(biāo)的量綱均不相同，不方便進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，需要對(duì)上述子指標(biāo)進(jìn)行正規(guī)化處理，即各項(xiàng)子指標(biāo)都需要除以各自的平均值，正規(guī)化后的各子指標(biāo)的平均值均為1。正規(guī)化后的子指標(biāo)都已經(jīng)消除了量綱的影響，再由各個(gè)子指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)平均就能得到六類(lèi)產(chǎn)出指標(biāo)；最后由六類(lèi)產(chǎn)出指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)平均便構(gòu)建了一個(gè)地方政府綜合性的產(chǎn)出指標(biāo)(Y)。

(二)公共服務(wù)技術(shù)效率空間分布格局

本文運(yùn)用MaxDEA.7軟件，系統(tǒng)核算了2006—2016年度中國(guó)70個(gè)城市的公共服務(wù)生產(chǎn)技術(shù)效率的相對(duì)得分，并從空間格局規(guī)模進(jìn)行了分析。由圖1可知，2006—2016年中國(guó)公共服務(wù)生產(chǎn)技術(shù)效率大體呈波動(dòng)下降態(tài)勢(shì)。其中2006—2014年間，公共服務(wù)生產(chǎn)技術(shù)效率呈逐步下降趨勢(shì)，2015—2016年公共服務(wù)生產(chǎn)技術(shù)效率急劇上升。

分區(qū)域看，由圖2可知，觀察期內(nèi)東部地區(qū)平均公共服務(wù)生產(chǎn)技術(shù)效率居首，其次是中部、西部和東北地區(qū)。東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)技術(shù)效率總體呈下降趨勢(shì)，從相對(duì)下降幅度來(lái)看，中部地區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)技術(shù)效率惡化最為顯著，2006—2014年間效率持續(xù)下降，2015—2016年效率急劇上升。而西部地區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)技術(shù)效率則大體處于平穩(wěn)的態(tài)勢(shì)。

四、模型、變量與實(shí)證分析

(一)模型

本文選用面板數(shù)據(jù)模型對(duì)公共服務(wù)供給效率的影響機(jī)制進(jìn)行實(shí)證分析，借鑒王賢彬、徐現(xiàn)祥(2008)[14]等的研究，實(shí)證模型為:

(3)

(二)變量

1.被解釋變量、核心解釋變量

被解釋變量為公共服務(wù)供給效率，本文沿用DEA所測(cè)算的公共服務(wù)生產(chǎn)技術(shù)效率。核心解釋變量包括：

(1)晉升壓力(pp)。本文考慮到在晉升錦標(biāo)賽模式下，官員績(jī)效一般遵循“相對(duì)績(jī)效”考核的原則(周黎安等，2015)[20]，因此，參考錢(qián)先航等(2011)[21]、朱英姿和許丹(2013)[22]的做法，將70個(gè)城市劃分為直轄市(4個(gè))、副省級(jí)城市(15個(gè))和一般城市(51個(gè))三大類(lèi)，即相同類(lèi)型城市之間相互競(jìng)爭(zhēng)。我們借鑒錢(qián)先航等(2011)[21]的研究成果來(lái)構(gòu)造晉升壓力的代理指標(biāo)，選取GDP增長(zhǎng)率，財(cái)政收入增長(zhǎng)率及失業(yè)率作為晉升壓力的子指標(biāo)。在具體計(jì)算方法上，本文對(duì)這三個(gè)指標(biāo)與其他城市該指標(biāo)的加權(quán)平均值(以GDP加權(quán))進(jìn)行比較，對(duì)GDP增長(zhǎng)率和財(cái)政收入增長(zhǎng)率，小于當(dāng)年加權(quán)平均值賦值為1，否則為0；對(duì)失業(yè)率則是大于當(dāng)年平均值為1，否則為0；然后再將得分相加就得到地方官員的晉升壓力指數(shù)pp，顯然該變量取值范圍為[0,3]，且數(shù)值越大晉升壓力越大。

(2)官員任期(tenure)。本文借鑒陳剛等(2012)[23]的做法，將官員任期界定為官員在同一城市同一級(jí)職位上從上任至離任的年數(shù)。由于同一個(gè)官員在同一個(gè)城市任市長(zhǎng)之后升任市委書(shū)記，他(她)個(gè)人的決策方式和他(她)所在城市的各項(xiàng)政策措施會(huì)保持高度穩(wěn)定，因此本文借鑒張軍和高遠(yuǎn)(2007)[13]的處理方式，即如果某個(gè)官員在同一城市先任市長(zhǎng)后任市委書(shū)記，我們合并計(jì)算他(她)的任期。

2.控制變量

本文主要有以下控制變量:一類(lèi)是反映經(jīng)濟(jì)基本面的變量。(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(rpgdp)。已有研究表明，高收入居民促使地方政府以更有效率的方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此一般認(rèn)為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)公共服務(wù)供給效率較高[24]。本文選取人均 GDP 作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的指標(biāo)。(2)教育水平(edu)。Borger等[25]的經(jīng)驗(yàn)研究先后都證實(shí)了政府公共服務(wù)供給效率與當(dāng)?shù)鼐用竦钠骄芙逃秸嚓P(guān)。本文選取各城市高校(含中專(zhuān))、普通中學(xué)和小學(xué)在校學(xué)生數(shù)占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘谋壤?人/萬(wàn)人)，分別用edu1、edu2和edu3來(lái)表示，然后再取算術(shù)平均構(gòu)造代理指標(biāo)edu代表各城市人口的受教育水平。(3)人口密度(pop)。唐齊鳴、王彪(2012)[26]認(rèn)為一個(gè)地區(qū)的人口密度越大，政府支出的規(guī)模效應(yīng)越顯著，越有利于提高公共服務(wù)供給效率。另外一類(lèi)是刻畫(huà)官員特征的一組變量。(4)官員來(lái)源(fromhigh)。官員來(lái)源的不同，代表著官員個(gè)體在任職經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)上的差異，這種異質(zhì)性會(huì)影響到官員的決策模式。本文采用二分法，將不同來(lái)源的官員分為來(lái)自上級(jí)和非來(lái)自上級(jí)，來(lái)自上級(jí)取值為1，其他為0；(5)官員的年齡(age)。官員年齡的不同，代表官員經(jīng)驗(yàn)和晉升機(jī)會(huì)的不同，這種不同會(huì)影響到官員的治理行為；(6)受教育程度(diploma)。受教育程度不同代表官員知識(shí)結(jié)構(gòu)和技能儲(chǔ)備的不同，這些不同會(huì)反映在官員的行為模式上。官員的受教育程度具體取值為中學(xué)及以下取1，大學(xué)專(zhuān)科取2，大學(xué)本科取3，碩士取4，博士取5。

3.樣本與描述性統(tǒng)計(jì)

從表2中的效率統(tǒng)計(jì)量來(lái)看，供給效率的均值為0.7,最大值為1,最小值為0.31。樣本市委書(shū)記的晉升壓力(pp)平均值為1.3，標(biāo)準(zhǔn)差為1.02。而官員任期(tenure)平均約為4.08年，最短1年，最長(zhǎng)14年，方差為2.66，說(shuō)明差異較為明顯；市委書(shū)記年齡(age)最小為43歲，最大為70歲，年齡跨度較大。市委書(shū)記受教育程度(diploma)平均為4.09，說(shuō)明市委書(shū)記受教育程度普遍較高，大部分都擁有大學(xué)及以上學(xué)歷。市委書(shū)記來(lái)源(fromhigh)均值為0.33，說(shuō)明大部分市委書(shū)記都不是來(lái)自上級(jí)。教育水平(edu)最大值為0.19，最小值為0.03。人均GDP(rpgdp)最大值為256877，最小值為10016，標(biāo)準(zhǔn)差為39133.98，差異較大。人口密度(pop)最大值為2286.71，最小值為17.04。

表2 各變量的描述性統(tǒng)計(jì)特征

(三)實(shí)證分析

模型1的回歸結(jié)果表明，晉升壓力對(duì)公共服務(wù)供給效率有負(fù)向促進(jìn)作用，這驗(yàn)證了本文的假設(shè)H1。上年度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入、失業(yè)狀況等相對(duì)于“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”越差，城市官員的晉升壓力越大，地方政府就越偏好投資于道路、橋梁、軌道交通等經(jīng)濟(jì)見(jiàn)效快的“政績(jī)”工程以提升晉升概率，導(dǎo)致公共服務(wù)供給效率偏低。模型2結(jié)果顯示，官員任期系數(shù)為負(fù)，其平方項(xiàng)系數(shù)為正，且均在5%的水平上顯著，說(shuō)明官員任期確實(shí)會(huì)對(duì)城市公共服務(wù)的供給產(chǎn)生影響，并且官員任期與城市公共服務(wù)供給效率之間存在著正U型的非線性關(guān)系，這驗(yàn)證了本文的假設(shè)H2。通過(guò)計(jì)算不難發(fā)現(xiàn)，正U型曲線的最低點(diǎn)出現(xiàn)在3.14年處，略低于官員任期的均值。對(duì)比張軍和高遠(yuǎn)(2007)以及王賢彬和徐現(xiàn)祥(2008)官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)軌跡呈現(xiàn)倒U形變動(dòng)的結(jié)論，本文發(fā)現(xiàn)官員任期與城市公共服務(wù)供給效率之間呈現(xiàn)出正U型曲線，這是因?yàn)楣賳T在任期的不同時(shí)點(diǎn)，他們的政治晉升激勵(lì)不一樣，所付出的努力程度也不相同，從而造成公共服務(wù)供給效率與官員任期之間存在著非線性關(guān)系。當(dāng)官員任期較短時(shí)，官員追求晉升的動(dòng)力較強(qiáng)，他們?yōu)榱顺稣?jī)以便謀求政治晉升，會(huì)積極地干預(yù)公共服務(wù)的供給，主導(dǎo)將公共資源大量?jī)A注于更易拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的硬公共品，而忽略了民生急需的軟公共品提供，造成公共服務(wù)供給效率低下。而對(duì)于任期較長(zhǎng)的政府官員，隨著任期的增加，其晉升概率會(huì)降低，由于晉升激勵(lì)的降低，官員為了自身晉升主動(dòng)干預(yù)公共服務(wù)供給的行為相應(yīng)減少。因而，官員任期與公共服務(wù)供給效率之間呈現(xiàn)正U型關(guān)系。

本文已經(jīng)驗(yàn)證了官員任期以及晉升壓力分別對(duì)公共服務(wù)供給效率的影響，但晉升壓力與官員任期在影響公共服務(wù)供給效率上是否存在著相互影響呢？即在不同的晉升壓力下，官員任期的影響會(huì)發(fā)生什么樣的變化？或者反過(guò)來(lái)，不同任期會(huì)如何影響晉升壓力對(duì)公共服務(wù)供給效率的影響。為此，本文引人官員任期或者其平方項(xiàng)與政績(jī)壓力的交互項(xiàng)，模型3報(bào)告了此時(shí)的結(jié)果。模型3表明，官員任期對(duì)公共服務(wù)供給效率的影響依然是正U型的，晉升壓力也依然對(duì)公共服務(wù)供給效率有顯著負(fù)向影響。而官員任期或其平方項(xiàng)與晉升壓力的兩個(gè)交互項(xiàng)的系數(shù)都顯著為正，這驗(yàn)證了本文的假設(shè)H3。這說(shuō)明，當(dāng)官員任期較短時(shí)，其對(duì)公共服務(wù)供給效率的效應(yīng)是負(fù)的，且晉升壓力會(huì)增強(qiáng)這一負(fù)效應(yīng)；而當(dāng)官員任期延長(zhǎng)到對(duì)公共服務(wù)供給效率起到促進(jìn)作用時(shí)，晉升壓力的增大會(huì)緩解這一促進(jìn)效應(yīng)。

表3中控制變量的系數(shù)符號(hào)基本符合我們的預(yù)期。市委書(shū)記年齡和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度對(duì)公共服務(wù)供給效率有顯著的促進(jìn)效果；城市人口的受教育水平每提高1%，公共服務(wù)供給效率約能提升1.6%；市委書(shū)記的來(lái)源、受教育程度和人口密度對(duì)城市公共服務(wù)供給效率的影響均不顯著。

表3 回歸結(jié)果

表3(續(xù))

注:“***”、“**”、“*”分別表示通過(guò)1%、5%、10%水平下的顯著性檢驗(yàn)。

(四)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1. 被解釋變量

本文使用的被解釋變量公共服務(wù)供給效率值的構(gòu)造方式實(shí)際上是1對(duì)1的DEA模型測(cè)度出來(lái)的，在進(jìn)行產(chǎn)出指標(biāo)構(gòu)造時(shí)，各細(xì)分變量都被賦予了相等的權(quán)重。由于產(chǎn)出指標(biāo)的各細(xì)分變量可以賦予不同權(quán)重，因此公共服務(wù)供給效率值的構(gòu)造方式有許多種。在此本文選取其中一種方式來(lái)進(jìn)穩(wěn)健性檢驗(yàn)，即對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育這些細(xì)分變量分別賦予0.2的權(quán)重，對(duì)環(huán)境保護(hù)和失業(yè)狀況分別賦予0.1的權(quán)重構(gòu)造產(chǎn)出指標(biāo)，將產(chǎn)出指標(biāo)除以投入指標(biāo)作為被解釋變量y來(lái)進(jìn)行回歸。將表4中的結(jié)果與表3中結(jié)果對(duì)比發(fā)現(xiàn)，除人口密度(pop)變量對(duì)公共服務(wù)供給效率影響變得顯著外，其他變量的結(jié)果基本沒(méi)有顯著變化，證明本文的實(shí)證結(jié)果基本穩(wěn)健。

2. 任期度量

在任期計(jì)算上，郭峰等(2014)[27]認(rèn)為在地方管理中，市長(zhǎng)和市委書(shū)記的具體職責(zé)有一定的差異，因此視為兩個(gè)不同的職位，需要分別計(jì)算任期。因此，如果某個(gè)官員在同一城市先任市長(zhǎng)后任市委書(shū)記，我們將其在該城市任市長(zhǎng)的任期減去，只計(jì)算其任市委書(shū)記的時(shí)間。表4中模型4和模型5的回歸結(jié)果顯示，市委書(shū)記的任期與公共服務(wù)供給效率之間仍然存在顯著的正U型關(guān)系，表明本文的結(jié)論是穩(wěn)健的。

3. 官員級(jí)別

不同級(jí)別市委書(shū)記的激勵(lì)可能存在差異，直轄市的市委書(shū)記通常為正部級(jí)或政治局委員，而副省級(jí)城市和一般城市的市委書(shū)記的級(jí)別則更低。因此，本文刪去4個(gè)直轄市，即刪去北京、上海、重慶、天津的官員樣本后進(jìn)行回歸，表4中模型6、模型7和模型8的結(jié)果顯示，本文的實(shí)證結(jié)果是基本穩(wěn)健的。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)實(shí)證結(jié)果

表4(續(xù))

注:“***”、“**”、“*”分別表示通過(guò)1%、5%、10%水平下的顯著性檢驗(yàn)。

五、進(jìn)一步討論

前面的分析發(fā)現(xiàn)，官員年齡對(duì)公共服務(wù)供給效率有顯著影響，但我們并不清楚官員年齡如何具體影響公共服務(wù)供給。實(shí)際上，不同年齡段的官員面對(duì)不同的政治激勵(lì)。紀(jì)志宏等(2014)[28]發(fā)現(xiàn)對(duì)于正局級(jí)的市委書(shū)記和市長(zhǎng)，在55歲之前獲得升遷的概率較大，晉升激勵(lì)也較大，而過(guò)了55歲之后升遷概率將大幅降低。吳敏等(2018)[16]發(fā)現(xiàn)對(duì)于不同年齡段的官員，官員任期與可視型公共品和非可視型公共品之間的關(guān)系確實(shí)呈現(xiàn)出不同的特征。本文借鑒吳敏等(2018)[16]的做法，以55歲為年齡界限區(qū)分了年輕官員樣本和年長(zhǎng)官員樣本進(jìn)行回歸，探索對(duì)于不同年齡段的官員，晉升壓力、官員任期與公共服務(wù)供給效率之間的關(guān)系是否會(huì)有所不同。表5中模型1、模型2和模型3報(bào)告的估計(jì)結(jié)果顯示，年輕市委書(shū)記任期與公共服務(wù)供給效率之間呈現(xiàn)出明顯的正U型關(guān)系。對(duì)比表3和表5的結(jié)果，在去掉年輕官員樣本后，年長(zhǎng)市委書(shū)記晉升壓力變量和任期變量由在5%顯著性水平下顯著變?yōu)榻Y(jié)果不顯著，說(shuō)明使用年長(zhǎng)官員樣本時(shí)市委書(shū)記晉升壓力、任期與公共服務(wù)供給效率之間沒(méi)有呈現(xiàn)出顯著的關(guān)系。這說(shuō)明隨著任期增長(zhǎng)，晉升激勵(lì)較弱的年長(zhǎng)市委書(shū)記會(huì)較少為政治晉升去干預(yù)公共服務(wù)的供給。

表5 按臨界年齡分樣本的實(shí)證結(jié)果

注:“***”、“**”、“*”分別表示通過(guò)1%、5%、10%水平下的顯著性檢驗(yàn)。

六、結(jié)論與政策啟示

基于2006—2016年我國(guó)70個(gè)城市的公共服務(wù)供給情況、經(jīng)濟(jì)基本面指標(biāo)和任職的市委書(shū)記的詳細(xì)個(gè)人信息等數(shù)據(jù)，研究了官員晉升壓力和官員任期對(duì)公共服務(wù)供給效率的影響。研究結(jié)論顯示，城市官員任期與公共服務(wù)供給效率之間呈現(xiàn)顯著的正U型關(guān)系，正U型曲線的最低點(diǎn)出現(xiàn)在3.14年處，略低于官員任期的均值。當(dāng)官員任期較短時(shí)，晉升壓力會(huì)增強(qiáng)官員任期對(duì)公共服務(wù)供給效率的負(fù)效應(yīng)；而當(dāng)官員任期延長(zhǎng)到對(duì)公共服務(wù)供給效率起促進(jìn)作用時(shí)，晉升壓力的增大會(huì)緩解這一促進(jìn)效應(yīng)。這是因?yàn)樵谧非笳螘x升激勵(lì)下，城市政府和官員的政績(jī)表現(xiàn)越糟糕，晉升壓力越大，他們就越有可能為個(gè)人私利去干預(yù)城市公共服務(wù)供給，導(dǎo)致公共資源配置效率不佳。并且在晉升錦標(biāo)賽的模式下，隨著城市官員任期增長(zhǎng)，城市官員也存在為了晉升大肆將公共資源傾注于硬公共品而忽略軟公共品供給的傾向，而任期的進(jìn)一步延長(zhǎng)，官員晉升概率的下降會(huì)緩解城市官員以權(quán)謀私的行為。進(jìn)一步的研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)于上任時(shí)年齡大于等于55歲的年長(zhǎng)市委書(shū)記，晉升壓力和任期與公共服務(wù)供給效率之間沒(méi)有體現(xiàn)出顯著的關(guān)系；對(duì)于上任年齡小于55歲的年輕市委書(shū)記，晉升壓力和任期對(duì)公共服務(wù)供給效率有顯著影響。

本文的研究結(jié)論意味著地方官員的治理深刻地影響著我國(guó)公共服務(wù)的供給水平，為此提升公共服務(wù)供給效率應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：一是中央政府應(yīng)該修正主要以單一的經(jīng)濟(jì)績(jī)效為考核指標(biāo)的官員考核機(jī)制，引入環(huán)境保護(hù)、民生福祉等指標(biāo)，引導(dǎo)地方官員更加重視城市的多元化發(fā)展。二是中央可以嘗試建立重大決策終身責(zé)任追究制及責(zé)任倒查機(jī)制，引導(dǎo)官員注重任職所在地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展而不是謀求個(gè)人政治利益。三是要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)的供給機(jī)制，完善公共服務(wù)的供給方式，減少地方官員對(duì)于公共資源的控制力，減少個(gè)人行政色彩的干預(yù)，使公共資源的配置更多地依靠制度化的方式來(lái)完成。